Der Entwurf des Gesetzes
Die Bundesregierung ist fachlich gegliedert nach den wichtigsten staatlichen und gesellschaftlichen Bereichen, so dass immer für ein größeres zusammenhängendes Aufgabengebiet ein Ministerium vorhanden ist (z. B. Bundesministerium der Justiz, für Wirtschaft und Arbeit oder für Gesundheit und Soziale Sicherung). Die zahllosen einzelnen Gegenstände sind innerhalb der Ministerien wiederum gegliedert in Abteilungen, Unterabteilungen und Referate. Wird auf einem Spezialgebiet ein Gesetz - in der Praxis handelt es sich meist um Änderungen schon bestehender Gesetze, so genannte Novellen - notwendig, so wird in der Regel ein Referat beauftragt, einen Entwurf zu erarbeiten.
Die Anstöße zur Gesetzgebung können ganz unterschiedlich sein. Eine wichtige Quelle ist das Regierungsprogramm am Beginn jeder Wahlperiode, das wesentliche politische Vorhaben der Regierung für die nächsten 4 Jahre auflistet; daraus ergeben sich meist schon zahlreiche Aufträge an die Ministerien, auf den entsprechenden Gebieten Änderungen der einschlägigen Gesetze vorzubereiten. Anstöße kommen aber auch aus der Verwaltung selbst, etwa wenn deutlich wird, dass eine bestimmte Regelung dauernd Schwierigkeiten beim Vollzug macht oder unerwartet hohe Kosten verursacht. Dann sind es nicht selten die Länder - sie sind nach Artikel 83 Grundgesetz grundsätzlich für den Vollzug der Bundesgesetze zuständig - die entweder an das entsprechende Ministerium oder aber politisch an den Bundesrat mit Änderungswünschen oder mit einem ausformulierten Gesetzentwurf herantreten. Auch aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung können Impulse zur Änderung von Gesetzen ausgehen, entweder wenn in einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts eine Regelung für nicht vereinbar mit der Verfassung erklärt wurde oder wenn z. B. durch Urteile des Bundesgerichtshofs deutlich wird, dass eine bestimmte Regelung immer wieder zu Streitigkeiten, zu Prozessen und gegensätzlicher Rechtsprechung der unteren Gerichtsinstanzen führt. Ferner sind es die Verbände und Interessengruppen, die die Bedürfnisse ihrer Mitglieder nach Änderungen von Gesetzen geltend machen. Auch die kommunalen Spitzenverbände wenden sich nicht selten an den Gesetzgeber, weil sie aus den ihnen angeschlossenen Städten, Kreisen und Gemeinden wissen, dass eine bestimmte Regelung etwa die Gemeindefinanzen stark belastet oder die Gemeindebehörden vor große Schwierigkeiten in der Verwaltung stellt. Schließlich gibt es auch Themen, die durch die öffentliche Diskussion in den Massenmedien zunehmend problematisch oder regelungsbedürftig erscheinen.
Entsprechend dem oben skizzierten Grundverhältnis zwischen Parlamentsmehrheit und Regierung im parlamentarischen Regierungssystem kann es aber auch vorkommen, dass in den Mehrheitsfraktionen des Bundestages die Absicht einer Gesetzesänderung politisch beschlossen wird. Dann wird in den seltensten Fällen so vorgegangen, dass Abgeordnete dieser Fraktionen und ihre Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter den Gesetzentwurf selbst verfassen, sondern es wird ein Auftrag an die Regierung und innerhalb dieser an das zuständige Ministerium gegeben.
Mit der Referatsleitung in den Ministerien sind Fachkräfte beauftragt, die mit all diesen Vorgängen in Verbindung stehen. Sie werten Schreiben von Bürgerinnen und Bürgern und Organisationen an das Ministerium aus, beobachten die Rechtsprechung und verfolgen die Fachliteratur. Sie haben Kontakt mit zuständigen Kollegen in Landesministerien und Gemeindebehörden und halten sich insgesamt über die Entwicklung auf dem jeweiligen Gebiet auf dem Laufenden. Auf dieser Grundlage sind sie imstande, den Auftrag für einen so genannten Referentenentwurf zu übernehmen und zu erfüllen.
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