Aufsicht über Finanzdienstleistungen in einer Behörde zusammenfassen

(fi) Die Bundesregierung will eine selbstständige Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht errichten, welche die Aufsichtskompetenzen der bisherigen drei Bundesoberbehörden, der Bundesämter für das Kreditwesen, für das Versicherungswesen und für den Wertpapierhandel übernimmt. Dies geht aus ihrem Gesetzentwurf über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht (14/7033) hervor, den der Bundestag am 11. Oktober zur Beratung an den Finanzausschuss überwies.

Die Regierung erwartet, dass die neue Bundesanstalt zu einer effizienteren Aufsicht und zur Nutzung von Synergieeffekten bei Querschnittsaufgaben führt und das Kosten-Nutzen-Verhältnis der Aufsicht verbessert. Die Bundesanstalt soll zu 100 Prozent durch Umlage der Kosten auf die beaufsichtigten Institute und Unternehmen finanziert werden. Damit würde der Bundeshaushalt, aus dem bisher zehn Prozent der Aufsichtskosten der drei Behörden finanziert worden seien (13,5 Millionen DM im Haushaltsjahr 1999), vollständig davon entlastet werden. Der Entwurf enthält zum einen ein neues Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und zum anderen die Änderung von 18 Gesetzen und 6 Verordnungen. Das Gesetz soll am 1. Januar 2002 in Kraft treten.

Auf Veränderungen reagieren

Anlass für diese Reform sind nach Regierungsangaben Veränderungen auf den Finanzmärkten und bei der Aufsicht im Kredit-, Versicherungs- und Finanzdienstleistungswesen. Die Entwicklung auf den Finanzmärkten sei mit höheren Risiken für die Stabilität verbunden, denen künftig mit einer "Aufsicht aus einem Guss" begegnet werden soll. Die Trennung von Solvenzaufsicht, Produktaufsicht und Marktaufsicht in drei Aufsichtsbehörden werde damit aufgegeben.

Das Modell "Allfinanzaufsicht" soll nach dem Willen der Regierung eine "zeitgemäße, integrierte Aufsicht" schaffen. Banken, Versicherungsunternehmen und Wertpapierhäuser konkurrierten heute am selben Markt um dieselben Kunden mit ähnlichen Produkten und Vertriebswegen. Weiter heißt es, eine Bundesoberbehörde sei nicht konkurrenzfähig, wenn es darum gehe, Spezialisten für die Bewertung von Risikomodellen der Banken zu gewinnen. Der Gesetzentwurf eröffne die Möglichkeit, für Angestellte übertarifliche Vergütungen zu bezahlen und so auch für berufserfahrene Mitarbeiter aus der freien Wirtschaft attraktive Konditionen anzubieten.

Bundesrat will nachbessern

Der Bundesrat sieht in seiner Stellungnahme noch "erheblichen Nachbesserungsbedarf". Die Ziele des Gesetzes seien in weiten Teilen nicht zu erreichen. Die Ausgestaltung der Finanzmarktaufsicht müsse sich an der dezentralen Struktur der deutschen Kreditwirtschaft und der mittelständisch geprägten Unternehmenslandschaft orientieren. Dies werde im Entwurf nicht ausreichend berücksichtigt.

Im Einzelnen kritisiert die Länderkammer, dass die Kompetenz der Landeszentralbanken bei der Bankenaufsicht nicht effizient genutzt wird. Hoheitsakte und Allgemeinverfügungen seien der Bundesanstalt vorbehalten, was zu Lasten der regionalen Kreditwirtschaft gehen könne. Auch dürfe die Rolle der Bundesbank bei der Bankenaufsicht nicht geschwächt werden. Da die Finanzmarktaufsicht im öffentlichen Interesse liege, müsse sie zum Teil aus öffentlichen Mitteln finanziert werden. Der Bundesrat bemängelt auch, dass außertarifliche Vergütungsmöglichkeiten zur "ungerechtfertigten Privilegierung" von Angestellten gegenüber Beamten führen würden.

In ihrer Gegenäußerung (14/7088) erklärt die Regierung die Besorgnis des Bundesrates, die Bundesbank könnte geschwächt werden, für unbegründet. Weitere Verschiebungen zu Gunsten der Bundesbank würden die Stellung der neuen Bundesanstalt beeinträchtigen. In einer noch weitergehenden Zuweisung von Aufgaben und Verantwortung an die Landeszentralbanken sieht die Regierung nicht nur die Gefahr einer Zersplitterung der Bankenaufsicht, sondern auch die Gefahr, dass die neue Bundesanstalt bei der Bankenaufsicht kaum handlungsfähig ist. Würden die Landeszentralbanken gestärkt, bestünde die Gefahr, dass sie regional eine von der Bundesanstalt abgekoppelte Aufsicht betrieben. Die gleichen Gründe sprächen auch dagegen, der Bundesbank das Initiativrecht für Sonderprüfungen zu übertragen. Daher seien die Vorschläge der Länderkammer nicht zu befürworten.

Kostenumlage verteidigt

Die gewählte Finanzierung der Bundesanstalt durch eine Umlage der Kosten auf die beaufsichtigten Unternehmen und Institute dient nach Meinung der Regierung weniger dazu, den Haushalt zu entlasten als eine Stellenbewirtschaftung zu ermöglichen. Auch sei der Hinweis des Bundesrates, die Finanzierung der Anstalt müsse zumindest teilweise aus öffentlichen Mitteln erfolgen, nicht überzeugend. Schließlich teilt die Regierung nicht die Sorge der Ländervertretung, die außertarifliche Vergütungsmöglichkeit für Angestellte in der Anstalt privilegiere diese gegenüber den Beamten.

Am 12. Oktober beschloss der Finanzausschuss, Sachverständige zu dem Gesetzentwurf am 26. November in einer öffentlichen Anhörung zu befragen.

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