Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses

Hat der Ausschuss einen Gesetzentwurf durchberaten und beschlossen, beginnt der zweite Teil der Arbeit der Berichterstatter: In einem schriftlichen Bericht an das Plenum des Bundestages legen sie den Gang der Beratungen in ihrem, dem federführenden Ausschuss, und in den mitberatenden Ausschüssen dar. Dabei erläutern sie insbesondere, welche Gründe der Ausschuss hatte, von der Regierungsvorlage abzuweichen. Ebenso sind sie verpflichtet, die Ansichten etwa überstimmter Minderheiten mitzuteilen.

Dem Bericht vorangestellt wird die Beschlussempfehlung des Ausschusses, den Entwurf in der vom Ausschuss verabschiedeten Fassung anzunehmen. Sie enthält eine Zusammenstellung der Änderungen des Entwurfs. Vorangestellt wird der Beschlussempfehlung und dem Bericht ein Vorblatt mit der oben bereits dargestellten Einteilung. Darin wird auch mitgeteilt, mit welcher Mehrheit der Entwurf im Ausschuss angenommen wurde. In unserem Beispiel ist unter "B. Lösung" des Vorblatts des in der Folge auszugsweise abgedruckten Ausschussberichts das Stimmverhalten der Fraktionen im Innenausschuss wiedergegeben, und zwar unter Ziff. 1. bezüglich des Regierungsentwurfs zur Neuregelung des Waffenrechts (Drucksache 14/7758). Unter Ziff. 2. findet sich das Stimmverhalten zu einer ergänzenden Entschließung zum Waffenrecht, die der Innenausschuss dem Plenum zur Annahme empfohlen hat, und unter Ziff. 3. das Stimmverhalten zu dem vom Innenausschuss mit beratenen Gesetzentwurf des Bundesrates zur Änderung des Waffengesetzes. Beschlussempfehlung und Bericht werden als Bundestagsdrucksache gedruckt und an alle Abgeordneten verteilt.

Beispiel für die Beschlussempfehlung

Die Beschlussempfehlung des Innenausschusses konnte hier nicht so gestaltet werden, dass die vom Ausschuss beschlossenen Änderungen direkt in den Empfehlungssatz an das Plenum des Bundestages eingearbeitet wurden. Das ist nur möglich, wenn die vom Ausschuss geforderten Änderungen einige Punkte betreffen, die sich mit wenigen Worten und Zahlen kennzeichnen lassen. Dann lautet die Empfehlung an das Plenum etwa, den "Gesetzentwurf mit der Maßgabe anzunehmen, dass . . .". Hier lautete die Beschlussempfehlung, der Bundestag wolle beschließen, den Gesetzentwurf "in der aus der nachstehenden Zusammenstellung ersichtlichen Fassung" anzunehmen. Das kommt vor allem bei umfangreichen Gesetzentwürfen sowie dann vor, wenn der Ausschuss - wie hier - eine Vielzahl von Änderungen empfiehlt. Dann werden der Regierungsentwurf und die vom Ausschuss empfohlene Textfassung einander in einer Synopse ("Zusammenstellung") gegenüber gestellt, so dass man durch Vergleich von Entwurf und Ausschussempfehlung erkennen kann, wo dem Bundestag die Übernahme und wo die Änderung des ursprünglichen Entwurfs empfohlen wird. In aller Regel folgt das Plenum des Bundestages den Empfehlungen des federführenden Ausschusses. Das heißt, dass zahlreiche Regierungsentwürfe nicht - wie man angesichts der grundsätzlichen Teilung des Bundestages in Regierungsmehrheit und Opposition vermuten könnte - einfach vom Bundestag mit Mehrheit angenommen und damit unverändert übernommen werden. Vielmehr prüft die auch in jedem Ausschuss sich widerspiegelnde Mehrheit die Entwürfe ihrer "eigenen" Regierung durchaus kritisch und ändert sie in über der Hälfte der Fälle auch ab. Daran kann man erkennen, dass ungeachtet der politischen Grundübereinstimmung von Bundestagsmehrheit und Regierung dennoch eine parlamentarische Kontrolle nicht nur der Opposition, sondern auch der Mehrheit gegenüber der Regierung ausgeübt wird.

Nach der Beschlussempfehlung folgt der Bericht der in diesem Falle fünf Berichterstatter. Darin wird zunächst der formale Ablauf der Ausschussberatungen dargestellt und insbesondere mitgeteilt, welche Auffassungen die mitberatenden Ausschüsse vorgetragen haben und welche Änderungsanträge im federführenden Ausschuss gestellt und angenommen oder abgelehnt wurden. In unserem Beispiel ergibt sich aus dem Bericht, das dort auch zwei Änderungsanträge der CDU/CSU-Fraktion, also einer Oppositionsfraktion angenommen wurden, was zeigt, dass bei den Ausschussberatungen nicht das Gegenüber von Mehrheit und Opposition, sondern die gemeinsame Suche nach vernünftigen Kompromissen vorherrscht. Nach der Darstellung des formalen Ablaufs der Ausschussberatungen folgt die Begründung für die Beschlussempfehlung, insbesondere für die vom federführenden Ausschuss empfohlenen Änderungen des Regierungsentwurfs.

Beispiel für den Bericht

Der hier behandelte Gesetzentwurf hat für den Bundeshaushalt keine nennenswerten Kosten erwarten lassen (vgl. im oben abgedruckten Vorblatt den Abschnitt "D. Kosten"). Bei Vorhaben mit beträchtlichen Kostenfolgen ist das Verfahren noch etwas komplizierter: Hier beauftragt das Plenum in erster Lesung den Haushaltsausschuss mit der Prüfung, ob der Entwurf mit der Haushaltslage vereinbar ist. Dieser Bericht des Haushaltsausschusses, nach dem einschlägigen § 96 der GOBT als "96er-Bericht" bezeichnet, wird direkt dem Plenum zur zweiten Beratung vorgelegt, also nicht wie die Stellungnahme der mitberatenden Ausschüsse dem federführenden Ausschuss zugeleitet. Das bedeutet, dass der federführende Ausschuss nicht frei darin ist, ob er sich Bedenken des Haushaltsausschusses zu Eigen macht oder nicht, wie er das hinsichtlich der Stellungnahmen mitberatender Ausschüsse kann. Beim Haushalt wäre eine solche Entscheidungsfreiheit einzelner Fachausschüsse nicht akzeptabel: Der Bundeshaushalt muss nach Artikel 110 Grundgesetz in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein. Bringt ein Entwurf neue Ausgaben, für die im Haushalt zunächst kein Ausgleich vorhanden ist, so muss das Plenum des Bundestages für eine Deckung dieser Ausgaben sorgen - der Haushaltsausschuss legt dazu einen Deckungsvorschlag vor ?, weil andernfalls der Gesetzentwurf nicht verabschiedet werden könnte. Bei allen diesen als Finanzvorlagen bezeichneten Gesetzentwürfen muss daher der Haushaltsausschuss eingeschaltet werden und einen eigenständigen Bericht vorlegen.

Bevor das Gesetzgebungsverfahren weiter verfolgt wird, ist noch eine ergänzende Bemerkung zur Arbeit der Ausschüsse nötig. Sie haben nicht ausschließlich die Aufgabe, überwiesene Gesetzentwürfe zu beraten, sondern können sich mit allen Fragen aus ihrem Zuständigkeitsbereich befassen. Das bedeutet, dass ein Ausschuss die ganze Politik des jeweiligen Ministeriums der Bundesregierung, dem der Ausschuss gleichsam spiegelbildlich gegenübersteht, verfolgt, begleitet und kontrolliert. Gelegentlich ist von einer Mitregierung durch die Bundestagsausschüsse gesprochen worden. Erst vor diesem Hintergrund einer kontinuierlichen und umfassenden Beschäftigung verfügt der Ausschuss auch über die Fachkunde und das politische Wissen, um den einzelnen Gesetzentwurf oder einen sonstigen förmlichen Antrag aus dem Hause richtig einzuschätzen und zu behandeln. Die Ausschüsse "warten" also keineswegs auf Gesetzentwürfe, die ihnen vom Plenum überwiesen werden, sondern beschäftigen sich permanent mit der Politik des ihnen gegenüberstehenden Ressorts der Bundesregierung, und diese Beschäftigung nimmt ganz besonders dann an Intensität zu, wenn von diesem Ministerium schwierige, besonders umstrittene Initiativen ausgehen oder gar Fälle von Pannen oder Missmanagement auftreten.

Eine besondere Rolle spielt der Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union. Er ist einer der wenigen Ausschüsse, deren Einsetzung dem Bundestag unmittelbar von der Verfassung (in diesem Fall: Artikel 45 Grundgesetz) vorgeschrieben ist. Das geschieht nur in solchen Fällen, in denen dem betreffenden Ausschuss eine besondere Stellung und Aufgabe im verfassungsrechtlichen Verhältnis von Parlament und Regierung zukommt. Der Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union wurde erst Ende 1992 durch Änderung des Grundgesetzes eingesetzt, zusammen mit dem neuen Artikel 23 Grundgesetz. Beide Vorschriften wurden als Konsequenz des Vertrags von Maastricht eingeführt, mit dem die Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Union zwischen den Mitgliedstaaten vereinbart wurde. Die Grundgesetzänderungen wollen dem Umstand Rechnung tragen, dass der Maastricht-Vertrag für Deutschland - wie für alle anderen EU-Mitgliedstaaten - zusätzliche Verzichte an Souveränität, und das heißt in unserem Zusammenhang ein zusätzliches Abwandern rechtlicher Regelungsbefugnisse vom nationalen Parlament zu den europäischen Institutionen, mit sich bringt. Der in dieser Form neue Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union hat deshalb verfassungsrechtlich die Befugnis übertragen bekommen, die Rechte des ganzen Bundestages gemäß Artikel 23 gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen, soweit der Bundestag den Ausschuss dazu ermächtigt. Das ist deshalb neu und bemerkenswert, weil die Ausschüsse des Bundestages sonst lediglich Hilfsorgane des Parlaments sind, also gerade nicht für den ganzen Bundestag sprechen oder entscheiden können. Zweck dieser Vorschrift ist es, dass der Bundestag auf flexible und zeitgerechte Weise die Willensbildung der Bundesregierung gegenüber und im Rahmen der europäischen Institutionen beeinflussen, die dafür notwendigen Informationen sammeln und die unterschiedlichen Politikfelder miteinander abstimmen kann. Gewollt ist eine "Parlamentarisierung" des deutschen regierungsseitigen Beitrags zur Rechtsetzung und institutionellen Weiterentwicklung der Europäischen Union, insbesondere auch im Hinblick darauf, dass die parlamentarisch-demokratische Fundierung der Europäischen Union selbst noch nicht den Grundsätzen einer gesamtstaatlichen parlamentarischen Repräsentation entspricht.

Natürlich muss diese übergreifend gedachte Rolle des Ausschusses für Angelegenheiten der Europäischen Union mit der nach wie vor erforderlichen Detailarbeit an den einzelnen europäischen Rechtsetzungsakten - Verordnungen und Richtlinien - in den Fachausschüssen des Bundestages koordiniert werden. Es wird auch weiterhin der Ausschuss für Wirtschaft und Arbeit sein, der sich vorrangig mit europäischen wirtschaftsrechtlichen Entwicklungen befasst, entsprechendes gilt für die Sozial-, Bildungs- oder Umweltpolitik. Es kommt aber in Zukunft auf eine übergreifende, zusammenführende Position des Bundestages im Hinblick auf die deutsche Rolle gegenüber der EU im Ganzen an, und deshalb sind diesem besonderen Ausschuss eine Reihe zusätzlicher Befugnisse und eine besondere Stellung im parlamentarischen Verfahren eingeräumt worden, die auch in der Geschäftsordnung des Bundestages (§§ 93 und 93 a GOBT) ihren Niederschlag gefunden haben.

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