"Bürgerschaftliches Engagement auf kommunaler Ebene" –
Ausgewählte Ergebnisse der öffentlichen Anhörung am 12. Mai 2001
1. Bürgerschaftliches Engagement und Verwaltung
Es besteht Einvernehmen darüber, dass im Rahmen des Konzepts der bürgerorientierten Kommune die Bürgerinnen und Bürger nicht nur in Entscheidungsprozesse stärker einbezogen werden sollten, sondern auch Verantwortung von der Verwaltung dort an die Bürgerinnen und Bürger delegiert werden sollte, wo diese bereit sind, Aufgaben zu übernehmen. Die Kommunalverwaltungen müssen sich zur bürgerschaftliches Engagement ermöglichenden Verwaltung entwickeln, die dort, wo es gewünscht ist, unterstützend tätig wird.
Als wichtiger Erfolgsfaktor für eine nachhaltige Förderung von bürgerschaftlichem Engagement wird von den eingeladenen Sachverständigen die Notwendigkeit einer gezielten Engagementförderpolitik in den Kommunen betont, die als Querschnittsaufgabe der gesamten Verwaltung und der Kommunalpolitik begriffen werden sollte. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände konstatieren, dass die Förderung bürgerschaftlichen Engagements derzeit noch nicht in ausreichendem Maße als Querschnittsaufgabe der Verwaltung erkannt wird, was die Schaffung ressortübergreifender Strukturen und ein professionelles Partizipationsmanagement verlangen würde. In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage, ob die Verwaltung eher Impulsgeber oder Hemmschuh bei der Förderung bürgerschaftlichen Engagements auf kommunaler Ebene ist. Die Sachverständige Elke Holzrichter (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) weist darauf hin, dass gegenwärtig nur eine Minderheit der Kommunen eine systematische Engagementförderung betreibt. Aus den bisherigen Erfahrungen in Kommunen mit besonders förderungsfreundlichem Klima lässt sich aus Sicht der wissenschaftlichen Sachverständigen ableiten, dass die Förderung von Bürgerengagement im wesentlichen von der Größe der Städte und Gemeinden und der bestehenden Partizipationskultur abhängt. Außerdem sei bei der Förderung eine Abhängigkeit von Einzelpersönlichkeiten (zumeist des Bürgermeisters) zu konstatieren, die sich dem Thema in besonderer Weise verbunden fühlen.
Aus Sicht des
Sachverständigen Prof. Dr. Heinrich Mäding (Deutsches
Institut für Urbanistik) schließen sich das im Rahmen
der Verwaltungsreform praktizierten Neuen Steuerungsmodelle und
bürgerschaftliches Engagement nicht aus. Die Frage der
Dezentralisierung von Verantwortung, die im Neuen Steuerungsmodell
ein wichtiges Element ist, sei auch für die Förderung
bürgerschaftlichen Engagements von hoher Bedeutung. Das vom
Deutschen Institut für Urbanistik wissenschaftlich begleitete
Projekt „Soziale Stadt“ geht davon aus, dass sich die
Problemlagen in benachteiligten Stadtgebieten nicht mit
herkömmlichen sektoral ausgerichteten Politik- und
Verwaltungshandeln lösen läßt, sondern ein neuer
integrierter Politikansatz entwickelt und gefördert werden
muss, der die Schaffung ganzheitlicher quartiersbezogener
Beteiligungsstrukturen anregt und unterstützt. In diesem
Zusammenhang ist die Dezentralisierung von
Entscheidungsbefugnissen und kommunalen Ressourcen eine
notwendige Voraussetzung (Zu den Einzelheiten vgl. Anlage 02
Stellungnahme des Deutsches Institut für Urbanistik in der
Anlage).
2. Bürgerschaftliches
Engagement und Kommunalpolitik
Es besteht Einigkeit darüber,
dass insbesondere die Kommunalpolitik bürgerschaftliches
Engagement noch nicht als zentrales politisches Profilierungsfeld
entdeckt hat. Vielfach werden die Chancen, mit der
Förderung von bürgerschaftlichem Engagement und
Bürgerbeteiligung die Qualität von Politik zu verbessern,
noch nicht in ausreichendem Maße erkannt und die mit
größerer Bürgerbeteiligung auch verbundenen
Probleme und Risiken,
- sich auf einen langfristigen, kontinuierlichen sowie schwierigen
und konfliktreichen Lernprozess einzulassen -, nicht selten
höher veranschlagt. Die Vertreter der kommunalen
Spitzenverbände weisen zudem darauf hin, dass viele
Kommunalpolitiker in dieser Frage zurückhaltend seien, weil
sie eine "Enteignung des politischen Mandats" und eine
Solidarisierung von Verwaltung und Bürger gegen die
Kommunalpolitik befürchten. Durch die Einrichtung der
Enquete-Kommission, die auch die Aufgabe hat, Handlungsempfehlungen
für die kommunale Ebene zu erarbeiten, fühlen sich zudem
viele Kommunalpolitiker zusätzlich unter Druck gesetzt und
fürchten, angesichts der ohnehin eingeschränkten
Handlungsspielräume mit der Umsetzung zusätzlicher
Verpflichtungen und Aufgaben belastet zu werden.
Bei der Frage, welche
Möglichkeiten und Perspektiven für eine stärkere
Engagementförderung durch die Kommunen bestehen, weisen
die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände einvernehmlich
darauf hin, dass die Kommunalpolitik derzeit zu 90-95 % mit dem
Vollzug von Gesetzen, Erlassen und Verordnungen befasst sei.
Für Selbstverwaltung und –gestaltung der Kommunen bleibe
da kaum Spielraum. Eine Prämisse für eine stärkere
Förderung bürgerschaftlichen Engagements ist aus Sicht
der kommunalen Spitzenverbände, dass die
Entscheidungsbefugnisse der Städte und Gemeinden wieder
erhöht werden. Notwendig sei eine Gemeindefinanzreform sowie
eine Überprüfung und ein Abbau der Regelungsdichte bei
Gesetzen und Verordnungen. Ansonsten drohe die Gefahr eines
Vollzugsdefizits. Wenn die Kommunen nur Mangelwirtschaft
verwalteten und überwiegend über die Schließung von
Schwimmbädern, Bibliotheken und sonstigen kulturellen
Einrichtungen zu befinden hätten, sei dies zudem für die
Gewinnung von Nachwuchs, der sich längerfristig in der
Kommunalpolitik bürgerschaftlich engagiert, wenig attraktiv
und förderlich.
3. Elemente der Förderung bürgerschaftlichen Engagements auf kommunaler Ebene
3.1. Zentrale Anlaufstellen
für bürgerschaftliches Engagement
Die Vertreter der kommunalen
Spitzenverbände halten den Auf- und Ausbau zentraler
Anlaufstellen für bürgerschaftliches Engagement auf
kommunaler Ebene, die Engagementsuchende und Engagementanbieter
zusammenführen, für wünschenswert. Was die
Finanzierung solcher Anlaufstellen durch die Kommunen angeht, sei
jedoch zu bedenken, dass ein großer Teil der Städte und
Gemeinden unter Haushaltskonsilidierungszwang stehen, wonach die
Sicherstellung der Finanzierung gesetzlich übertragener
Aufgaben Priorität hat. Aufgaben der freiwilligen
Selbstverwaltung, zu denen auch Einrichtung und Betrieb von
Anlaufstellen gehören, seien demgegenüber
nachrangig finanzierungsfähig. Aus diesem Grund
sprechen sich die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände
gegen gesetzliche Vorgaben zu Betrieb und Trägerschaft von
Anlaufstellen durch Bund und Länder aus. Jede Kommune
müsse die für die örtlichen Gegebenheiten passende
Form finden und eigenständig gestalten. In Erwägung
gezogen werden sollten auch alternative Finanzierungswege
außerhalb der öffentlichen Haushalte z.B. über
Bürgerstiftungen. In diesem Zusammenhang sollte der
Bundesgesetzgeber auch darüber nachdenken, ob Anlaufstellen
der Status der Gemeinnützigkeit zuerkannt werden
sollte.
Damit die Büros für
freiwilliges Engagement und Selbsthilfe von interessierten
Bürgerinnen und Bürgern als verläßliche
Anlauf-, Informations- und Beratungsstelle genutzt werden
können, müssen aus Sicht des Sachverständigen
Joachim Braun (Institut für Sozialwissenschaftliche Analysen
und Beratung) Verantwortlichkeiten und die Kontinuität der
Leistungen gesichert werden. Diese Verläßlichkeit
könne nur durch hauptamtliche Fachkräfte
garantiert werden. Die vom Institut für
Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung entwickelten
Ausstattungsempfehlungen für Anlaufstellen seien
erfahrungsbasierte Qualitätsanforderungen. Ohne eine
angemessene Personal- und Sachausstattung könne keine
Qualitätssicherung der Engagementförderung erreicht
werden.
Kontovers diskutiert wird der
konzeptionelle Vorschlag des Institut für
Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung, die bestehenden
Selbsthilfekontaktstellen, Freiwilligenagenturen und
Seniorenbüros durch eine zentrale, die zielgruppen- und
bereichsspezifischen Begrenzungen überwindende, integrierende
Anlaufstelle in den Kommunen zu ersetzen.
Der Sachverständige Joachim
Braun (Institut für Sozialwissenschaftliche Analysen und
Beratung) spricht sich für eine Beteiligung der Länder an
den Kosten der Anlaufstellen aus, die über die bisher
übliche, zeitlich begrenzte Anschubfinanzierungen
hinausreicht. Außerdem befürwortet er ein
fünfjähriges Förderprogramm des Bundes zum Aufbau
integrierter Anlaufstellen in Kommunen, mit einem besonderen
Schwerpunkt in den neuen Bundesländern.
3.2. Neue Kommunikations- und
Informationstechnologien
Nach Ansicht der kommunalen
Spitzenverbände bieten die neuen Kommunikations- und
Informationstechnologien Chancen für eine stärkere
Partizipation der Bürgerinnen und Bürger, die gleichwohl
in ihrer Bedeutung nicht überbewertet werden sollten. Es sei
nicht zu erwarten, dass der Kreis der Politikinteressierten
über das Internet wesentlich erweitert werden kann.
Angesprochen fühlten sich in erster Linie diejenigen, die auch
die herkömmlichen Beteiligungsstrukturen nutzen. Das Internet
werde daher vorerst eher eine Ergänzung traditioneller
Formen kommunaler Information, Beteiligung und Willensbildung
sein.
Das Deutsche Institut für
Urbanistik weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass
Bürgerbeteiligung in der Rangfolge der Zielsetzungen
kommunaler Entscheidungsträger und Fachverantwortlicher bei
der Einführung "virtueller Rathäuser" in der
Prioritätenliste nicht vorne steht. Entsprechende Angebote
seien daher bisher wenig geplant und kaum realisiert. Die
Inanspruchnahme solcher Angebote durch die Bürger variiere
nach den bisherigen Erfahrungen nach Themen, Anlässen und
Betroffenengruppen, sei aber letztlich entscheidend davon
abhängig, was und wieviel die Betroffenen mit der Beteiligung
bewirken könnten (vgl. zu Details Anlage 02
Stellungnahme des Deutschen Instituts für Urbanistik). Der
Sachverständige Joachim Braun (Institut für
Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung) fordert, dass die
bisherigen Möglichkeiten, sich im Internet über
freiwilliges Engagement zu informieren, durch ein Bundesprogramm
zur angemessenen Präsentation des Freiwilligenbereichs jeder
Kommune im Internet gefördert werden
soll.
3.3. Direktdemokratische und
kooperative Formen der Bürgerbeteiligung
Die bisherigen Erfahrungen mit der
Ergänzung der repräsentativen lokalen Demokratie mit
direktdemokratischen (Bürgerbegehren,
Bürgerentscheid etc.) und kooperativen Formen der
Bürgerbeteiligung werden von den Vertretern der kommunalen
Spitzenverbände positiv bewertet. Sie sprechen sich
dabei aber gegen weitere gesetzliche Regelungen für neue
Formen der Bürgerbeteiligung aus, da dies die
benötigten Freiräume zur Entwicklung und Festigung einer
Beteiligungskultur auf lokaler Ebene eher behindern würde.
Wichtig sei eine engere sachgerechtere Verzahnung zwischen neuen
direktdemokratischen Bürgerbeteiligungsformen und der
repräsentativ verfassten Kommunalpolitik. Um
Enttäuschungen bei den Bürgerinnen und Bürgern zu
vermeiden, sollte vor einem Beteiligungsverfahren festgelegt
werden, wer, wann, zu welchem Zweck beteiligt werden solle und wie
die Ergebnisse in den formalen kommunalpolitischen
Entscheidungsprozess eingespeist werden. Um eine Blockade der
Kommunalpolitik und die Dominanz von Partikularinteressen zu
verhindern, muss aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände an
angemessenen Beteiligungsquoren für Bürgerbegehren und
–entscheide, an Negativkatalogen und
Kostendeckungsvorschlägen der Antragsteller festgehalten
werden. Begrüßenswerte und interessante, aber
kostenrelevante Experimente wie z.B. die Einführung von
Bürgerhaushalten scheiterten häufig an den finanziellen
Engpässen in den Kommunen.
3.4. Öffnung
öffentlicher kommunaler Kultur- und Sozialeinrichtungen
für bürgerschaftliches Engagement
Aus Sicht des Deutschen
Städtetages müssen die kommunalen Verantwortlichen eine
stärkere Öffnung der öffentlichen kommunalen
Kultur- und Sozialeinrichtungen für bürgerschaftliches
Engagement und Bürgerbeteiligung zulassen. Im
Kulturbereich sei dabei nicht nur an eine stärkere finanzielle
Förderung durch Mäzene, Sponsoren oder Stifter zu denken,
sondern öffentliche Kulturinstitutionen sollten sich auch
stärker die kreativen, künstlerischen und sozialen
Kompetenzen der Bürgerinnen und Bürger erschliessen, sie
fördern und nutzbar machen. Kommunale Sozialeinrichtungen
sollten in noch stärkerem Umfang als bisher den Zugang
engagierter Bürgerinnen und Bürger zu Sozialeinrichtungen
fördern, zur ehrenamtlichen Mitarbeit motivieren und keine
unnötig hohen Schranken (z.B. bei Personal- und
Sachstandards) aufrichten, die die Offenheit kommunaler
Sozialeinrichtungen derzeit häufig behindern.
Eine weitere Diskussion entsteht um
die Frage, inwiefern die Förderung bürgerschaftlichen
Engagements zu einem Mehr an (sozialer) Ungleichheit
führen kann. Es wird in diesem Zusammenhang auch auf die
ohnehin bereits existierende Ungleichheit bei der
Interessenvertretung in Entscheidungsprozessen hingewiesen.
Traditionelle, rechtlich stärker verfasste Verbände
verfügen in diesen Prozessen gegenüber schwächer
verfassten Initiativen über größere Einfluß-
und Anhörungsmöglichkeiten, was sich auch in einer
stärkeren finanziellen Förderung dieser Verbände
niederschlage. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände
räumen ein, dass die Politik in dieser Frage ihre
Handlungsspielräume stärker wahrnehmen und schwächer
verfassten Initiativen mehr Chancen einräumen sollte. Im
Übrigen müsse man sich darüber im Klaren sein, dass
mehr Verantwortungsdelegation und Ermessensspielräume immer
auch mit einem Mehr an Ungleichheit verbunden sei. Der
Sachverständige Prof. Dr. Heinrich Mäding (Deutsches
Institut für Urbanistik) weist darauf hin, dass aufgrund der
eingeengten Spielräume sektorale Schwerpunkte bei der
Förderung bürgerschaftlichen Engagements gesetzt werden
müssen und die damit verbundene Ungleichheit in Kauf genommen
werden müsse.
3.5. Verbesserung der rechtlichen
Rahmenbedingungen
Die kommunalen Spitzenverbände
fordern vom Bund eine Verbesserung der rechtlichen
Rahmenbedingungen im Sinne von Anreiz, Förderung,
Nachteilsausgleich, Schutz und Ermöglichung
bürgerschaftlichen Engagements. Den Ansatz einer solchen
Prüfung bilden aus ihrer Sicht vornehmlich das Steuer- und
Sozialrecht sowie das Arbeits- und Zivilrecht.
Im Steuerrecht sollen die
bestehenden Regelungen der Besteuerung von
Aufwandsentschädigungen sowie der steuerlichen Anerkennung von
Aufwendungen und Spenden auf den Prüfstand gestellt
werden. Bislang erzielte kleine Fortschritte, z. B. die Anhebung
der Übungsleiterpauschale sowie Verbesserungen im
Stiftungssteuerrecht, reichen aus Sicht der kommunalen
Spitzenverbände nicht aus.
Mit Blick auf das Sozialrecht soll
eine Ausdehnung der gesetzlichen Unfallversicherung und die
Freistellung der Aufwandsentschädigungen von der
Sozialversicherungspflicht angestrebt werden.
Im Bereich des Arbeitsrechts soll
die Einführung bzw. besonders die Durchsetzung von
bestehenden Freistellungsregelungen für
Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen zum Zwecke der Ausübung
ehrenamtlich/freiwilliger Tätigkeiten angegangen werden. Im
Zivilrecht sollte das bestehende Haftungsrecht zur Entlastung des
Bürgerschaftlichen Engagements auf den Prüfstand gestellt
werden.
Nach Ansicht der kommunalen
Spitzenverbände sind die in der Regel den Kommunen gesetzlich
übertragenen Aufgaben vom Gesetzgeber/Verordnungsgeber an
qualitative Anforderungen des Personals gebunden, die
Engagementinteressierte nicht erfüllen und die sie auch kaum
im Rahmen einer Fortbildung erwerben können. Dies gelte
beispielsweise im Sozial- und Gesundheitsbereich, für den
Kindergartenbereich, das Bibliothekswesen, den Feuerschutz und das
Rettungswesen. Unbestreitbar sei, dass solche Anforderungen zumeist
berechtigt sind, gleichwohl sollten einzelne Gesetze und
Verordnungen im Hinblick auf unnötige Hindernisse für
bürgerschaftlichen Engagements überprüft
werden.
Die kommunalen Spitzenverbände
bitten darum, vor dem Beschluss von Handlungsempfehlungen, die die
Kommunen tangieren, von der Enquete-Kommission konsultiert zu
werden.
Ende der Sitzung: 13.00 Uhr
Berlin, den 15. Juni 2001
Pot/Sche/Schm
Dr. Michael Bürsch, MdB
