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Umbruch im Schatten Berlusconis

Italien steht nach 1994, als Silvio Berlusconi erstmals für sieben Monate die Regierungsgeschäfte des Landes führte, seit nunmehr gut drei Jahren erneut im Blickpunkt der europäischen Aufmerksamkeit. Mit dem Wahlsieg der Mitte-rechts-Koalition im Mai 2001 rückte plötzlich wieder ins Bewusstsein, dass sich Italien, sechstgrößte Industrienation der Welt, nach dem Ende der "ersten Republik" noch immer in einem äußerst schwierigen und im westeuropäischen Maßstab einzigartigen Umbruch seines politischen, administrativen und auch gesellschaftlichen Systems befindet. Zwar gehören alte Anomalien wie die "blockierte Demokratie", d.h. das Fehlen einer Alternanz von Rechter und Linker an der Macht, inzwischen der Vergangenheit an, aber es sind neue an ihre Stelle getreten. Das "Phänomen Berlusconi", mit seiner Verquickung von Politik, Medienmacht und ökonomischen Interessen, die alle Grundregeln der Demokratie verletzt, macht dies deutlich. Diese Situation hat nicht zufällig im April 2004 das Europäische Parlament auf den Plan gerufen und den Europarat im Juni 2004 zu einem ähnlichen Monitum veranlasst. ¹ Auch die Organisation Freedom House hat in ihrer jährlichen Überprüfung der weltweiten Pressefreiheit die Medien Italiens 2004 nicht grundlos von "frei" auf "teilweise frei" herabgestuft. ² Gleichwohl verengt die "Berlusconi-Debatte" die Wahrnehmung und übersieht die viel komplexere politische und gesellschaftlich-kulturelle Realität Italiens. Auf dem Apennin hat sich seit dem Ende der ersten Republik 1993 weit mehr verändert, als hierzulande wahrgenommen wird. Es geht nicht nur um die Regierung Berlusconi II, die mit vielen Traditionen bricht - wie etwa in der Außen- und Europapolitik - und äußerst umstrittene Reformen im Rentensystem, im Gesundheitswesen, bei der Bildung, der Justiz oder auf dem Arbeitsmarkt durchsetzt bzw. durchzusetzen versucht und dabei die gesellschaftlichen Kräfte des Landes ignoriert. Es geht z.B. auch um langfristige Reformprojekte, die unter den Mitte-links-Regierungen Romano Prodi, Massimo D'Alema und Giuliano Amato angestoßen wurden und zweifellos zur Modernisierung Italiens beitragen, wie etwa die Reform der öffentlichen Verwaltung oder die Transformation vom regionalisierten Einheits- zum unitarischen Bundesstaat. Die erfolgte Novellierung des Art. 51 der italienischen Verfassung darf ebenfalls nicht unerwähnt bleiben (Gesetz vom 30. Mai 2003). Damit wurde der Staat verpflichtet, die Gleichstellung der Geschlechter durch geeignete Maßnahmen aktiv zu fördern. ³ Trotzdem sind die "italienischen Verhältnisse" 2004 nicht weniger kompliziert als noch in der ersten Republik - im Gegenteil: Nach den Europa-, Regional-, Provinz- und Kommunalwahlen vom 12./13. Juni stellt sich mehr denn je die Frage nach der politischen Zukunft Italiens.

Das Parteien- und Koalitionssystem

Wesentliches Kennzeichen des politischen Systems der zweiten Republik ist der bipolarismo imperfetto, d.h. ein unvollkommenes bzw. gemäßigtes Mehrheitssystem zweier großer Parteienbündnisse von mitte-rechts und mitte-links. Der 1993 per Volksabstimmung erzwungene Wechsel vom reinen Verhältnis- zu einem abgeschwächten Mehrheitswahlrecht - Abgeordnetenhaus und Senat werden jeweils zu 75 Prozent nach dem Mehrheitsprinzip gewählt, die verbleibenden 25 Prozent proportional auf all jene Parteien verteilt, welche die Vier-Prozent-Hürde überspringen - hat nicht zur Herausbildung eines stabilen Zweiparteiensystems geführt. Ursache ist das italienische Phänomen der "Proportionalisierung des Mehrheitswahlrechtes", nämlich die Aufteilung der Wahlkreise zwischen sich in einer gemeinsamen Wahlliste vereinigenden Parteien, je nach Kräfteverhältnissen und Wahlchancen der Parteien und Kandidaten in den verschiedenen geographischen Gebieten. So gewinnen bis zu 24 Parteien Sitze im Parlament. Tatsächlich ist nicht die Proporzkomponente Ursache für den "unvollendeten Bipolarismus", denn wegen der bestehenden Vier-Prozent-Hürde gelingt es den kleineren Parteien kaum, auf diesem Weg Sitze zu erringen. Da es auf nationaler Ebene nur einen Wahlgang gibt, sind die beiden größten Parteien, Forza Italia (FI) einerseits und Democratici di Sinistra (DS) andererseits, um tatsächlich Siegchancen zu haben, auf die Herstellung möglichst breiter - und damit äußerst heterogener - Bündnisse angewiesen und deswegen zu zahlreichen Absprachen über die Wahlkreiskandidaturen mit den kleinen und selbst kleinsten Parteien gezwungen. ⁴ Wie für bipolare Systeme prägend, ist zwar die politische Mitte Kern des Parteienwettbewerbs um die Wählergunst. Zugleich müssen die Parteien in Italien aufgrund der Situation des proportionalisierten Mehrheitssystems aber auch die politischen Ränder integrieren. Da die ideologischen und programmatischen Unterschiede von ganz rechts bis ganz links allerdings nicht wesentlich geringer sind als noch in der ersten Republik, kommt das der Quadratur des Kreises gleich. An den vier Mitte-links-Regierungen im Zeichen des Ölbaums 1996 bis 2001 waren bis zu sieben verschiedene Parteien beteiligt. Die Regierung Prodi musste sich zudem noch "tolerieren" lassen, denn die Kommunisten von Rifondazione waren zwar Teil des Wahlbündnisses, wurden aber letztlich nicht Mitglied der Koalition. Ergebnis war der Sturz Prodis im Oktober 1998. Die Änderung des Wahlsystems hat infolge der politischen Kultur Italiens, die sich seit jeher durch Interessenpartikularismus und innerparteiliche Flügelkämpfe auszeichnet, zu keiner Reduzierung der Parteien geführt: 1987 existierten unter den Bedingungen des Verhältniswahlrechts 14 Parteien mit einem Anteil von mehr als 0,5 Prozent der Wählerstimmen, bei der letzten Parlamentswahl 2001 waren es zwar vollkommen andere, neue Parteien, aber noch immer genauso viele. ⁵ Bei der Europawahl, die nach dem Verhältniswahlrecht durchgeführt wird, waren es im Juni 2004 sogar 19 (vgl. die Tabelle). Doch nicht allein das Wahlsystem, auch das Vertrauensdefizit der großen Parteien führt dazu, dass die kleinen, personalisierten Parteien in Italien weiterhin regen Zulauf haben. Durch die auf allen politischen Ebenen - d.h. Kommunen, Provinzen, Regionen und Nationalstaat - 1993 bis 1995 geschaffenen Mehrheitssysteme ist die ohnehin vorhandene Tendenz zur Personalisierung noch stärker geworden. In der Abgeordnetenkammer gibt es derzeit acht, im Senat sogar neun Fraktionen, mit fortdauernden Übertritten einzelner Abgeordneter - auch über die Grenzen der beiden Pole hinweg.

Weder im Mitte-rechts- noch im Mitte-links-Spektrum ist klar, welche Parteien sich bei einer Wahl tatsächlich auch in einer gemeinsamen Liste zusammenschließen. Dabei kann jede noch so unbedeutende Gruppierung bei der Entscheidung über Sieg oder Niederlage eines Bündnisses bzw. über den Fortbestand oder das Ende einer Regierung zum Zünglein an der Waage werden. ⁶ Von diesem Machtpotenzial machen die kleinen Parteien reichlichen Gebrauch. Eine kohärente, langfristig angelegte Regierungspolitik ist hierdurch kaum möglich, weil zahlreiche Sonderinteressen durch immer neue Kompromisse austariert werden müssen. Tauschgeschäfte zwischen den Parteien prägen deshalb auch die zweite Republik. Der früher übliche Tauschhandel zwischen Regierung und Opposition (consociativismo) hat durch die Bipolarisierung dagegen ein Ende gefunden.

Dass der instrumentelle Charakter der Koalitionen überwiegt, zeigen die vorhandenen Schwächen bei der Formulierung gemeinsamer politischer Programme wie auch die Tatsache, dass immer dann, wenn ein Wahlbündnis nicht unbedingt erforderlich ist, nämlich im ersten Wahlgang bei Provinz- und Kommunalwahlen oder bei Europawahlen, die Parteien vorzugsweise getrennt an den Start gehen, um die eigene Identität zu pflegen und ihren aktuellen politischen Marktwert zu bestimmen - so z.B. geschehen im Falle des Mitte-rechts-Lagers im Juni 2004. Die notwendige Profilierung und das Kräftemessen gehen dabei auf Kosten der Regierungsarbeit, denn beides beschwört vor und nach den Wahlen zusätzliche Konflikte innerhalb der Koalition herauf.

Das italienische Parteiensystem kann trotz gewisser Stabilisierungstendenzen auch zwölf Jahre nach Aufdeckung des Schmiergeldskandals tangentopoli noch immer nicht als konsolidiert gelten. Es kommt nach wie vor zu Zusammenschlüssen und Abspaltungen. Als letzte bedeutende Formation entstand im Jahr 2001 aus Partito Popolare Italiano, Rinnovamento Italiano, I Democratici und Teilen der Unione Democratica per l'Europa (UDEUR) die Partei der Margherita (Margerite). Als reformistisch orientierte Partei hat sie in gewisser Weise das Erbe der laizistischen und der katholischen Mitte-links-Strömungen angetreten und macht nun den Linksdemokraten (DS) in vielen Gebieten Italiens Konkurrenz im Kampf um die Rolle als stärkste politische Kraft des Mitte-links-Spektrums. Trotz dieses gelungenen Fusionsexperiments ist die Zersplitterung im Mitte-links-Lager nach wie vor groß und eine Einheitspartei im Moment reine Utopie. Letzteres gilt ungeachtet der angekündigten Kandidatur Romano Prodis für das Amt des Ministerpräsidenten bei der nächsten Parlamentswahl (planmäßig im Jahr 2006) und trotz der anlässlich der Wahlen im Juni 2004 geschaffenen gemeinsamen Liste (Uniti nell'Ulivo per l'Europa). Diese Liste, die nur die gemäßigte Linke, d.h. DS, Margherita und SDI (Socialisti Democratici Italiani) sowie den eher unbedeutenden Movimento Repubblicani Europei zu integrieren vermochte - das Regierungslager sprach deshalb spöttisch vom Triciclo (Dreirad) -, hatte nicht den erhofften Erfolg. Das angestrebte Wahlergebnis von "35 Prozent plus x", das ein politisches Aufbruchsignal bedeutet hätte, wurde verfehlt. Dagegen konnten die ganz links stehenden kleineren Parteien Stimmen hinzugewinnen. Dementsprechend ist Prodis Aufforderung zur raschen Gründung einer Föderation aller Parteien des Mitte-links-Lagers mit großer Zurückhaltung aufgenommen worden. Die Zukunft des Ulivo ist offen. Die Integration von UDEUR, PdCI (Partito dei Comunisti Italiani), Verdi, Di Pietro und vor allem RC dürfte aufgrund bestehender Rivalitäten und inhaltlicher Differenzen - insbesondere in außen- und wirtschaftspolitischen Fragen ⁷ - schwierig werden. Die Kluft zwischen den moderaten Kräften auf der einen Seite und den strammen Links-Parteien (RC, PdCI und Verdi) auf der anderen ist tief, wenn auch vermutlich nicht unüberbrückbar. Letztere kooperieren eng mit der Gewerkschaft CGIL, der (in Italien starken) Friedensbewegung, mit zivilgesellschaftlichen Gruppen wie No Global, den Girotondini und auch mit der Bewegung Disobbedienti (Die Ungehorsamen). ⁸ Sie müssen ebenfalls eingebunden werden. Die Mitte-links-Kräfte einte bisher nur ein Ziel: Berlusconi zu besiegen! Das ist ihnen bei den Wahlen am 12./13. Juni 2004 nur bedingt gelungen, was zeigt, wie notwendig eine gemeinsame Programmatik ist. Der Fingerzeig auf Berlusconis Interessenkonflikt - zwischen seinem Amt als Ministerpräsident und seinen privaten Interessen als Besitzer eines Medienimperiums mit beherrschender Marktstellung - allein, so richtig er ist, reicht nicht. Umfragen beweisen: Wer Berlusconi wählt, dem ist der Interessenkonflikt vollkommen gleichgültig. ⁹ Im Gegenteil, die Macht Berlusconis war und ist ein wesentlicher Beweggrund für seine Wahl. Bei der Europawahl erreichte das Mitte-links-Lager lediglich ein Patt: 46,0 gegen 46,0 Prozent des Mitte-rechts-Lagers (vgl. die Tabelle). ¹⁰ Die zeitgleich am so genannten election day erfolgten Wahlen in 4 506 Städten und Gemeinden sowie 63 Provinzen konnte das Mitte-links-Bündnis dagegen triumphal gewinnen: In 52 Provinzen stellt es den Präsidenten und in 22 (von 30) Provinzhauptstädten den Bürgermeister. ¹¹ Die Regionalwahlen in Sardinien entschied das Mitte-links-Bündnis ebenfalls für sich.

Nicht nur im Mitte-links-Spektrum, auch im "Haus der Freiheiten" gibt es erhebliche Differenzen. Mit Forza Italia, Alleanza Nazionale, Lega Nord, Unione Democristiana e di Centro (UDC), den Republikanern (PRI) und Nuovo PSI (als rechtsorientierte sozialistische Partei auch ein europäischer Sonderfall) sind hier mindestens so viele Interessengegensätze wie Gemeinsamkeiten unter demselben Dach vereint. Bereits vor Beginn der italienischen EU-Ratspräsidentschaft waren die Gräben innerhalb des Bündnisses sichtbar geworden (u.a. in Gestalt verlorener Parlamentsabstimmungen), brachen aber erst nach Ablauf dieser Schonfrist vollends auf und führten mit der Verschiebung der Kräfteverhältnisse infolge der Europawahl 2004 schließlich zu einer handfesten Regierungskrise. Während die kleinen Bündnispartner Berlusconis allesamt zulegen konnten, büßte Forza Italia 8,4 bzw. 4,2 Prozentpunkte gegenüber den letzten Parlaments- bzw. Europawahlen ein. Da Berlusconi die Wahl zu einem Plebiszit über seine Person gemacht hatte, bedeutete dies eine schwere Niederlage für ihn (die er zunächst eingestand, dann aber doch von "professionell organisiertem Wahlbetrug durch die Linke" sprach). ¹²

Die verlorenen Provinz- und Kommunalwahlen waren ein weiterer Rückschlag. Die Zusammenarbeit im Mitte-rechts-Lager (insbesondere mit der Lega Nord) funktionierte vielerorts nicht, was sich bei den Stichwahlen am 26./27. Juni als fatal erwies. Die Konsequenzen sind bedeutsam: Aus dem "Haus der Freiheiten", das bislang "das Bündnis des Präsidenten" war, in dem Berlusconi nahezu das alleinige Sagen hatte, ist plötzlich eine echte Parteien-Koalition geworden, in der die kleineren Bündnispartner neue Forderungen erheben und mit allem Nachdruck - nämlich unter Androhung von Koalitionsbruch und Neuwahlen - mehr Einfluss und politische Kurskorrekturen verlangen. Die im Juli 2004 von AN erzwungene Ablösung des "Superministers" für Wirtschaft und Finanzen Giulio Tremonti war deutlichster Ausdruck dessen. Während die Lega, durch den Verlust ihrer Führungsfigur (Umberto Bossi trat wegen seiner schweren Erkrankung am 19. Juli 2004 von seinem Amt als "Minister für institutionelle Reformen" zurück ¹³ ) bereits stark geschwächt, mit Tremonti einen wichtigen Verbündeten verloren hat und nun umso deutlicher die rasche Umsetzung föderaler Verfassungsreformen für eine größere gesetzgeberische und fiskalische Autonomie der Regionen des Nordens verlangt, wollen UDC und AN als eigentliche Wahlgewinner genau das verhindern. Sie fordern stattdessen endlich wirtschafts- und sozialpolitische Reformen, die ihrer eigenen Klientel im ärmeren Süden Italiens zugute kommen. Dabei setzen sie auf eine aktivere Rolle des Staates zur Ankurbelung des Wachstums, wohingegen die Lega und Berlusconi eine neoliberale Strategie der Steuersenkungen verfechten (von der nach den bisherigen Plänen die oberen Einkommensschichten überdurchschnittlich profitieren würden). Es gibt also nicht nur einen Nord-Süd-Gegensatz in der Koalition, sondern auch ganz unterschiedliche Auffassungen in der Wirtschafts- und Finanzpolitik. Mit der Berufung von Domenico Siniscalco zum Nachfolger Tremontis bleibt diese Konfliktlage bestehen, und Berlusconi wird deshalb alle Mühe haben, die Koalition zusammenzuhalten.

Hinzu kommt, dass anstelle der von ihm - im Rahmen seines im Fernsehen inszenierten "Pakts mit den Italienern" - versprochenen Steuersenkungen seit seinem Amtsantritt ein Ansteigen der Steuerlast um 0,9 Prozent festzustellen ist, bei gleichzeitig galoppierenden Lebenshaltungskosten und wachsenden Problemen sozialer wie territorialer Ungleichheit. ¹⁴ Dies hat einen massiven Vertrauensverlust bei der Bevölkerung verursacht. Das Regierungsbündnis ist in fast allen zentralen politischen Fragen zerstritten. In der Frage der Neubesetzung des Verwaltungsrates der RAI kam es bei einer Parlamentsabstimmung bereits zu einer Allianz zwischen der UDC und den Oppositionsparteien. Die Nachwahlsituation 2004 bestätigt damit die Vermutung, dass in dem Moment, in dem Berlusconi Stimmenverluste hinnehmen muss, auch das Modell der Integration durch den Leader brüchig wird, da er den Nimbus der Unbesiegbarkeit, die Basis des Modells, verliert. Damit wird die Personalisierung von Forza Italia von einer Stärke zur Schwäche. Nicht zuletzt deshalb taucht am Horizont die Frage auf, ob und wie es mit FI und Mitte-rechts ohne Berlusconi eines Tages weitergeht. ¹⁵ Berlusconis Versuch einer Flucht nach vorne durch eine längerfristige Übernahme des Wirtschafts- und Finanzressorts war deshalb folgerichtig, denn so hätte er sich erneut zum Dreh- und Angelpunkt des Geschehens gemacht, ist aber am Veto der kleinen Koalitionspartner gescheitert. Dass er dieses Amt nach nur zwei Wochen wieder abgeben musste, ist ein weiteres Indiz für die neue Kräftekonstellation im Mitte-rechts-Lager und die schwindende Kohäsionskraft Berlusconis. ¹⁶

Vor dem Hintergrund der aktuellen politischen Situation beider Lager wird klarer denn je: Das politische System Italiens wird auf absehbare Zeit zweigleisig organisiert bleiben, zwischen Koalitionen einerseits und Parteien andererseits, und auch die Instabilität wird andauern. Die durchschnittliche Dauer der Regierungen der zweiten Republik (beginnend 1994 mit Berlusconi I) ist zwar signifikant angestiegen - sie beträgt gegenüber 305 Tagen in der ersten Republik (1948 - 1993) derzeit 521 Tage -, aber Italien liegt damit noch immer unter dem europäischen Durchschnitt. Zudem ist dieser Anstieg maßgeblich auf den Sonderfall der Regierung Berlusconi II zurückzuführen, welche über die größte parlamentarische Mehrheit nach dem Zweiten Weltkrieg verfügt und den Rekord als längste Regierung Italiens gebrochen hat. Aufgrund der genannten strukturellen wie politisch-kulturellen Rahmenbedingungen ist jedoch davon auszugehen, dass die fehlende Homogenität beider Bündnisse wie auch die Tatsache weiterhin stark selbstreferentiell agierender - d.h. sich von den tatsächlichen Problemen der Bevölkerung abkoppelnder und allein auf die Wahrung ihrer Veto-Möglichkeiten bedachter - Parteien auch in Zukunft jedem der beiden Pole Probleme bereiten wird.

Die neue territoriale Dimension italienischer Politik

Neben dem Wandel des Parteiensystems stellt die gewachsene Bedeutung des Territoriums das zweite wesentliche Merkmal der zweiten Republik dar. Tatsächlich entstand in den Peripherien durch die sozialstrukturellen und wirtschaftlichen Veränderungen der siebziger und achtziger Jahre in Italien ein Reformbedarf, der von den traditionellen Parteien nicht erkannt bzw. ignoriert worden war. Insbesondere den Regierungsparteien in Rom liefen Anfang der neunziger Jahre die Wählerinnen und Wähler in Scharen davon. In vielen Regionen Italiens, vor allem im Norden und Nordosten, hatte sich ein massives Legitimations- und Steuerungsproblem der öffentlichen Hand aufgebaut, und Forderungen nach territorialer Autonomie wurden laut. Diese Probleme ließen sich nicht mehr wie gewohnt mit großzügigen finanziellen Mitteln zudecken, nicht zuletzt wegen der maroden Staatsfinanzen Italiens und der nahenden Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion. Nach dem Wegfall des Ost-West-Konflikts verloren die Parteien so ihre Funktion als "Kitt der ersten Republik". In der Folge wurden Reformen möglich, die das politische und gesellschaftliche System Italiens nachhaltig verändert haben. Meilensteine waren die in den Jahren 1993 bis 1995 eingeführten Direktwahlen von Bürgermeistern, Provinz- und Regionspräsidenten, die 1997 durch die "Bassanini-Gesetze" eingeleitete Verwaltungsmodernisierung, die Gesetze zur Reform der Finanzverfassung in den Jahren 1997 bis 2000, die Verfassungsreform 1999 und schließlich auch und vor allem die per Volksabstimmung vom 18. Oktober bestätigte Verfassungsreform 2001. ¹⁷ Damit wurden den subnationalen Gebietskörperschaften erheblich mehr administrative und legislative Kompetenzen zugebilligt und der Umbau Italiens zum Bundesstaat in Gang gesetzt.

In der Folge all dessen etabliert sich in Italien allmählich eine "föderale Kultur". Auf lokaler wie auch regionaler Ebene ist eine neue politische Klasse entstanden, die - ausgestattet mit stabileren Mehrheiten - einen neuen, pragmatischen Politikstil entwickelt hat und vielfach auf größere zivilgesellschaftliche Partizipation setzt. Die Restaurierung der historischen Stadtzentren, ein systematisches (auch internationales) Stadt- und Regionalmarketing, neue Strategien der Wirtschaftsförderung, Beschäftigungsinitiativen sowie entschiedenere Kriminalitätsbekämpfung sind Ergebnisse dieser Veränderungen. Bürgermeister und Regionspräsidenten haben aufgrund ihrer direkten Legitimation durch das Volk und einer damit einhergehenden größeren Unabhängigkeit von den Parteien im nationalen Politikprozess signifikant an Einfluss zulegen können und gehen immer häufiger auf Konfrontationskurs zu Rom.

Allerdings befinden sie sich seit der Machtübernahme der Regierung Berlusconi II in einer zunehmend prekären Lage, denn diese betreibt eine Sparpolitik auf Kosten der Regionen und lokalen Gebietskörperschaften, nachdem bis zum Jahr 2000 noch ein Zuwachs an finanzieller Autonomie zu verzeichnen gewesen war. Die regionale Verschuldung hat sich infolgedessen in den letzten vier Jahren mehr als verdoppelt. Die Hebesätze auf regionale Steuern und Abgaben sind ausgereizt, und die bis 2006 aufgestellten Haushaltspläne sind schon heute Makulatur. Durch die Unterfinanzierung lassen sich viele Projekte nicht mehr realisieren und die hohen Erwartungen, welche die Gesellschaft inzwischen an Regionen und Kommunen stellt, kaum mehr erfüllen - von der Übernahme neuer Kompetenzen, wie sie mit Bossis Gesetz zur so genannten devolution geplant sind, ganz zu schweigen (hierfür wären 45 bis 50 Milliarden Euro zusätzlich notwendig).

Welch rasanten Bedeutungs- und Funktionswandel das Territorium in den letzten zehn Jahren durchlaufen hat, verdeutlicht allein der Umstand, dass von "Föderalismus" zu sprechen noch in den achtziger Jahren einem Angriff auf die Grundfesten des Staates und der Nation gleichkam. Inzwischen sind die Regionen ein anerkannter Modernisierungsfaktor für das italienische Staatswesen. ¹⁸ Die territoriale Bindung der Ökonomie spielte in Italien als Land der Städte und Regionen seit jeher eine besondere Rolle. Die autonome politische Steuerung der verschiedenen Wirtschaftsräume sowie die aktive Förderung gesellschaftlicher Teilhabe und Kooperation durch Netzwerk-Politiken, jenseits ideologischer Schranken und zum großen Teil abgekoppelt von den traditionellen Subkulturen und Parteibindungen (Katholizismus, Kommunismus, Laizismus), ist dagegen ein relativ neues Phänomen bzw. Paradigma. Politik wird dabei immer mehr von Gruppen und Initiativen gemacht, die wenig oder nichts mit dem (nationalen) Parteiensystem zu tun haben. "Dezentrale Politik" hat an Gestaltungs- und Strahlkraft gewonnen, seit der Konnex von Ökonomie, Kultur und territorialer Identität politisch in den Vordergrund gerückt ist. Der Raum ist zum Medium von gesellschaftlicher Mobilisierung sowie Innovation und Identitätsbildung geworden. Anstelle sektoraler Politiken werden dabei zunehmend integrierte Ansätze verfolgt. Die Entwicklung der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher und privater Sphäre wie auch zwischen den Gebietskörperschaften (horizontal wie vertikal) kommt - trotz noch immer verbreiteter Kirchturmpolitik - einem Quantensprung gleich.

Mit dem Auftreten der Lega Nord wurde die räumliche Dimension erstmals von der Ressource zum Gegenspieler von Politik und Parteien in Rom. Dies war jedoch nur der Anfang eines umfassenderen Aufstandes der "Provinz" gegen die Institutionen des italienischen Staates und seine Verkrustungen ("Bewegung der Bürgermeister", "Bewegung Nordosten" u. a. m.). Ursachen sind massive Infrastrukturdefizite Italiens (Transport, Verkehr, Kommunikation), Defizite im Bildungssektor, bei Technologie und Raumordnung sowie ein Mangel an politischer Regulation bei gleichzeitig fundamentalen äußeren Veränderungen in Gestalt der Transnationalisierung mit wachsender Konkurrenz aus dem Osten. Die hieraus resultierenden einschneidenden Folgen für Ökonomie und Lebenswelt haben in weiten Teilender Bevölkerung eine "neue Unsicherheit" erzeugt. Im Nordosten bedroht der Verfall der Sozialstrukturen die Grundlagen des ökonomischen Modells vom "dritten Italien". Deshalb verlangt man dort nach staatlicher Modernisierung und der Bereitstellung "kollektiver Güter" bei weniger direkten Eingriffen Roms in die Wirtschaft. Im Norden wird generell auf Flexibilisierung des Arbeitsmarktes, Privatisierungen, Förderung des Mittelstandes, weniger Steuern, Entbürokratisierung und mehr Selbstbestimmung gepocht. Die föderale Staatsreform wurde angesichts der zentrifugalen Tendenzen von nahezu allen Parteien als notwendig akzeptiert, doch über die Reichweite der regionalen Autonomie und die Mitbestimmungsrechte an der nationalen Politik gibt es noch immer höchst unterschiedliche Auffassungen. Obwohl die bereits erzielten Reformen vornehmlich das Verdienst der Mitte-links-Regierungen sind, wurden erst im Juni 2004 Tendenzen wachsender Zustimmung für die Mitte-links-Parteien in Norditalien erkennbar. Die politischen Grenzen in der zweiten Republik sind insgesamt unschärfer als je zuvor, Mehrheitswechsel von einem zum nächsten Urnengang fast überall möglich.

Die Parteizentralen in Rom tun sich allesamt schwer bei der Kommunikation mit den Peripherien und der eigenen Parteibasis. Sie sind immer weniger in der Lage, vor Ort dauerhaft integrative Wirkung zu entfalten. Besondere Probleme hierbei hat Forza Italia, nicht zuletzt infolge der von ihr unterschätzten "Kraft des Raumes". Als Berlusconi-Wahlverein anfänglich allein um den medial und damit virtuell vermittelten Leader herum konstituiert, musste FI einsehen, dass eine national ausgerichtete Parteikonfiguration und eine ausschließlich über Berlusconi versuchte Integration zu wenig ist, um bei Gemeinde-, Provinz- und Regionalwahlen erfolgreich zu sein. Der Rückgriff auf lokal verankerte Vertreter der ersten Republik, vor allem Mitglieder der untergegangenen Democrazia Cristiana (DC), aber auch Sozialisten (PSI), Republikaner (PRI) und Liberaldemokraten (PLI), sollte das Problem lösen helfen. Mit ihnen als Mediatoren zwischen Zentrum und Peripherie hatte die Partei plötzlich auch subnational mehr Erfolg. Die Vermittlung zwischen Partei und Territorium erfolgt stark institutionell und personalisiert, über Bürgermeister, Provinzpräsidenten und Parlamentsmitglieder. ¹⁹ Bis zur Parlamentswahl 2001 konnte Forza Italia auf diese Weise eine gewisse Etablierung an der Basis erreichen, ohne allerdings den Grad an territorialer Verwurzelung zu erzielen, den die DC einst hatte oder die Links-Parteien bis heute haben. FI hat gleichwohl zwei Hochburgen entwickeln können, die jedoch verschiedener nicht sein könnten: einerseits den Nordwesten Italiens, d.h. das Gebiet zwischen den Regionen Piemont und Lombardei sowie das westliche Ligurien, andererseits Sizilien sowie die Provinzen entlang des Tyrrhenischen Meeres nördlich und südlich von Neapel. Beiden Hochburgen gemein ist ihre traditionell schwache politische und soziale Identität. Die Motivation, Forza Italia zu wählen, ist in beiden Gebieten jedoch eine gänzlich andere, ja gegensätzliche. Während im Nordwesten nach Verbesserung der inneren Sicherheit gerufen wird, Steuersenkungen gefordert und Liberalisierungsforderungen erhoben werden (vor dem Hintergrund eines hohen Urbanisierungsgrades, starker Tertiärisierung und eher komplexer sozioökonomischer Strukturen), erhoffen sich die FI-Wähler im Süden eher einen starken Staat, der sozialpolitisch umverteilt und den rückständigen Mezzogiorno durch massive öffentliche Investitionen wieder verstärkt fördert. ²⁰

Damit ruht nicht nur das "Haus der Freiheiten" auf einem brüchigem Fundament, sondern Forza Italia selbst. In FI spiegeln sich die Interessengegensätze und ökonomischen wie sozialpolitischen Differenzen ihrer Bündnispartner wider: Lega Nord auf der einen und AN und UDC auf der anderen Seite. Das ist der Grund, warum die Regierung Berlusconi II in ihren bisher drei Amtsjahren wirtschafts- und steuerpolitisch weitgehend in Untätigkeit verharrte, keine ihrer vollmundigen und widersprüchlichen Versprechungen eingelöst und stattdessen eine konzeptionslose Tagespolitik betrieben hat. Bei den Wahlen im Juni 2004 wurde das entsprechend quittiert, denn sowohl in den süditalienischen als auch den norditalienischen Hochburgen wandten sich die Wähler von Forza Italia ab und gaben ihre Stimme AN, UDC, Lega oder DS. ²¹ Das Vermittlungsproblem von FI gegenüber den Peripherien nimmt damit offenkundig wieder stark zu und könnte erhebliche Auswirkungen auf die nationale Politik und auch auf die Zukunft der Regierung Berlusconi II haben. In jedem Falle wird die "territoriale Frage" über den zukünftigen Erfolg oder Misserfolg sämtlicher Parteien und Bündnisse mitentscheiden.

Wo die territoriale Dimension für FI einen Schwachpunkt darstellt, bedeutet sie für die politische Linke eine Stärke: DS, PdCI und RC haben ihre traditionellen Hochburgen (im Wesentlichen Emilia-Romagna, Toskana und Umbrien) auch in der zweiten Republik behalten. Den Links-Parteien ist gelungen, was Mitte-rechts kaum bzw. nicht geschafft hat, nämlich die Konsolidierung des sozialen Kapitals in ihren Hochburgen. Tatsächlich wurde im "roten Gürtel" stets eine viel stärker raumorientierte Politik betrieben, und Markt und Soziales wurden unmittelbarer reguliert als andernorts. Die Tatsache, dass der PCI sich immer auch als "Partei der lokalen Verwaltung" verstanden und damit nicht nur in Opposition zur Regierung, sondern auch zum Zentralismus definiert hatte, entpuppte sich beim Umbruch zur zweiten Republik als Vorteil. Das über Jahrzehnte aufgebaute Vertrauen der Zivilgesellschaft gegenüber den lokalen Institutionen wird heute von den Linksdemokraten durch im roten Gürtel vielfach bessere öffentliche Dienstleistungen und ein - trotz desintegrierend wirkender externer Faktoren - noch immer erfolgreiches Wirtschaftssystem auf Basis kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) bestätigt. Damit ist die Parteibindung inzwischen allerdings auch hier nicht mehr so unmittelbar wie früher. Statt den "Faktor Raum" aber zum Element des politischen Wettbewerbs zu machen, versuchte die Linke lange Zeit erfolglos die Strategien Berlusconis, nämlich Personalisierung und Mediatisierung, zu imitieren. Erst seit kurzem gelingt es ihr, aus der territorialen Dimension vermehrt politisches Kapital zu schlagen. Seit den Juni-Wahlen 2004 wird Italien auf der Ebene der Provinzen und Kommunen zu etwa 70 Prozent von Mitte-links-Koalitionen regiert.

Verfassungsreformen als Schlusspunkt der Transformation?

Bisher wurde die italienische Verfassung im Wesentlichen nur im Titel V, der die Kompetenzen der Regionen und lokalen Gebietskörperschaften zum Gegenstand hat, verändert. Tatsächlich von einer "zweiten Republik" sprechen zu können setzt jedoch eine umfassende Staats- bzw. Verfassungsreform voraus. Am 17. Oktober 2003 hat die Regierung Berlusconi II, um den Transformationsprozess zu einem Ende zu bringen, deshalb einen entsprechenden Gesetzentwurf im Parlament eingebracht (Senato ddl. costituzionale No. 2544), der in Teil II der Verfassung ("Ordnung der Republik") nicht weniger als 43 Artikel berührt. Staats- und Regierungsform, Gesetzgebungsverfahren und das Verhältnis sämtlicher Verfassungsorgane zueinander werden verändert. Nach fünfmonatiger Beratung wurde das Gesetz am 25. März 2004 in erster Lesung vom italienischen Senat verabschiedet und liegt nun in der Abgeordnetenkammer (C. 4862), wo es im September zur Abstimmung kommen wird; nötig sind jeweils zwei Lesungen in beiden Kammern. Eine große Verfassungsreform wird seit dem Ende der so genannten ersten Republik nahezu einhellig von Politik, Wissenschaft und Gesellschaft Italiens gefordert, ²² doch sind alle bisherigen Versuche mittels gemeinsamer Kommissionen beider Kammern aus jeweils unterschiedlichen Gründen gescheitert. Allein in dieser Legislaturperiode sind im Parlament über 200 Vorschläge zur Änderung der Verfassung eingebracht worden. Im Wesentlichen sechs Argumente werden seit Jahren zugunsten einer großen Verfassungsnovellierung angeführt: (1) Delegitimierung der Institutionen im Zuge des Niedergangs der ersten Republik; (2) Ineffizienz des politisch- institutionellen Entscheidungssystems; (3) ungenügende politische Stabilität durch zu schwache Regierung und zu schwachen Ministerpräsidenten; (4) zu geringe Bindung von Wählerauftrag und Regierungsbildung sowie unklare Verhältnisse von Regierung und Opposition; (5) Aushebelung der Institutionen durch die Parteienherrschaft; (6) Anpassung der Verfassung an den Übergang zum Mehrheitssystem. Dahinter steht letztlich auch der Wunsch, Italien auf Augenhöhe zu bringen mit Großbritannien, Frankreich und Deutschland als den "großen Drei" in der EU. Hierzu sind stabile innenpolitische Verhältnisse mit Regierungen, die mindestens eine volle Legislaturperiode im Amt bleiben, eine unerlässliche Voraussetzung.

Der zentrale methodische Unterschied zu allen bisherigen Reformversuchen ist, dass die Regierungsmehrheit das Projekt im Alleingang - gegen den energischen Widerstand der parlamentarischen Opposition wie auch der Regionen, Provinzen und Kommunen - vorantreibt, was in die insgesamt konfrontativ ausgerichtete, machtorientierte Politik Berlusconis passt. Art. 138 der italienischen Verfassung ermöglicht Verfassungsänderungen auch ohne Zweidrittelmehrheit, wenn diese anschließend in einem Referendum von einer Mehrheit der Teilnehmenden angenommen werden (referendum confermativo). Dabei hat diederzeitige Mitte-links-Opposition selbst die "Büchse der Pandora" geöffnet, indem sie in ihrer Regierungszeit mit dem Gesetz zur Föderalisierung 2001 erstmals diesen Weg beschritten hat. Es gibt jedoch zwei wesentliche Unterschiede: Erstens ändert das Reformgesetz 2544 die "demokratischen Spielregeln", und zweitens ist es weitaus umstrittener als das Verfassungsgesetz von 2001. Tatsächlich hat die geplante Verfassungsreform der Regierung Berlusconi II mehrere große und viele kleine Fehler. ²³ Hierzu gehört insbesondere die Ausdehnung der Macht des Ministerpräsidenten (in Zukunft "Premierminister"), welcher u.a. ein permanentes Recht zur Auflösung des Parlaments erhalten soll. Nur in wenigen Ausnahmefällen ist ein anderer Premier als der ursprünglich gewählte möglich, eine gescheiterte Vertrauensfrage oder ein erfolgreicher Misstrauensantrag führen fast automatisch zur Parlamentsauflösung.

Zugleich werden die Kompetenzen des Staatspräsidenten, der bisher im politischen System Italiens durchaus einigen Einfluss hat (etwa auf die Regierungsbildung, bei der Kontrolle der Gesetzgebung, bei der Ernennung der Minister sowie durch seine Befugnis zur Auflösung des Parlaments), eine wichtige demokratische Garantiefunktion ausübt und sich auch in die Tagespolitik einmischt, auf rein repräsentative Aufgaben beschränkt - vergleichbar dem deutschen Bundespräsidenten. Italien soll eine neo-parlamentarische Regierungsform erhalten. Das bedeutet, dass zwar im Grundsatz ein "Vertrauensverhältnis" zwischen Parlament und Regierungschef besteht, dieser jedoch nicht mehr vom Parlament gewählt wird. Stattdessen avanciert der Spitzenkandidat des bei der Wahl zur Abgeordnetenkammer siegreichen politischen Bündnisses automatisch zum Regierungschef. De facto handelt es sich um eine Direktwahl. Ständige Regierungswechsel wie in der ersten Republik (und zum Teil noch in der zweiten) und Regierungen, die nicht unmittelbar vom Volk legitimiert sind, sollen unmöglich gemacht werden. Daraus resultiert aber letztlich ein Parlament am Gängelband des Premiers, was einen zentralen Unterschied zu präsidentiellen Systemen wie z.B. den USA darstellt, die auf starken Gegengewichten, insbesondere einem von der Exekutive unabhängigen Parlament, fußen. Die Aushebelung bzw. das Fehlen der checks and balances ist das eigentliche Problem der Reform. Abgeordnetenkammer und Staatspräsident werden geschwächt, die Regionen und die parlamentarische Opposition (die in Italien einen eher schwachen Stand hat) jedoch nicht in ihren Rechten gestärkt. Ebenso wenig werden Elemente direkter bzw. partizipativer Demokratie hinzugefügt. ²⁴ Stattdessen wird das Verfassungsgericht "politisiert". ²⁵ Das alles ist schon an sich nicht unproblematisch, darin sind sich auch die meisten Politik- und Rechtswissenschaftler Italiens einig. ²⁶ Aber die Macht des Premiers und das Mehrheitsprinzip in einem Land auszuweiten, in dem der jetzige Ministerpräsident eine umfassende Kontrolle über den Informationssektor hat ²⁷ und damit die vierte Gewalt bereits stark eingeschränkt ist, bedeutet eine ernsthafte Gefährdung der Demokratie. In einer funktionierenden liberalen Demokratie, zumal einer föderal organisierten, muss es Räume geben, in denen das reine Mehrheitsprinzip keine Anwendung findet bzw. durch Quoren, Proporzregelungen etc. aufgebrochen wird, um die demokratische Ordnung auf Dauer zu garantieren. Außerdem kann das Mehrheitswahlrecht bekanntermaßen auch einer prozentualen Minderheit zum Sieg verhelfen. Dieses Wissen gehört zu den Grundlagen der Demokratielehre, aber offenkundig nicht zu den Einsichten der regierenden Mitte-rechts-Parteien Italiens.

Ein weiterer großer Schwachpunkt ist die vollkommen unzureichende Reform des Senats. Dieser sollte eigentlich zu einer "Kammer der Regionen" gemacht werden, d.h. zu einer wirklichen Vermittlungsinstanz zwischen nationaler und subnationaler Politik. Damit würde nicht nur die föderale Reform Italiens endlich komplettiert, sondern auch das obsolete, weil ineffektive System der vollkommenen Gleichberechtigung beider Kammern fände ein Ende. Stattdessen erfolgt eine halbherzige Umgestaltung ohne tatsächliche Mitbestimmung der Regionen, die zu noch mehr Komplexität führen dürfte. Der Senat soll nur unwesentlich von 315 auf 209 Mitglieder verkleinert werden und ist als wirkliche Territorialvertretung angesichts der geringen Fläche Italiens damit viel zu groß. Zudem ist die vorgesehene Bindung zur subnationalen Politik, die im Wesentlichen in der zeitgleichen Wahl von Regionalräten und Senat besteht, äußerst fragwürdig und schwach. Vor dem Hintergrund der für den Senat geplanten Wiedereinführung des Verhältniswahlrechts ist absehbar, dass dieser fest im Griff der Parteien bleiben wird. In Anbetracht der nicht vorhandenen "Vertrauensbindung" zur Regierung besteht die Gefahr neuer politischer Blockadesituationen. Insbesondere aber wegen der fehlenden Interessenvertretung der Regionen ist der institutionelle Kollaps vorprogrammiert, denn Konflikte lassen sich nicht politisch verarbeiten und werden deshalb vor dem Verfassungsgericht landen. Das aber ist schon jetzt vollkommen überlastet, denn aufgrund der unvollendeten Föderalismusreform 2001 ist die Zahl der Kompetenzkonflikte sprunghaft angestiegen. Im Moment sind über 200 Klagen anhängig, Tendenz steigend. Da der Senat seine neuen Kompetenzen schon im Jahr 2006 übernehmen soll, seine Neukonstitution aber erst 2011 erfolgt, wird obendrein der Re-Zentralisierung Tür und Tor geöffnet. Die für den Gesetzgebungsprozess geplanten Änderungen sind kompliziert und ineffektiv, nach wie vor müssten ca. 90 Prozent aller Gesetze von beiden Kammern beschlossen werden. Dabei könnten neuralgische Bereiche wie Justiz und Medien in Zukunft von der Abgeordnetenkammer (im Griff des Premiers) allein entschieden werden. Hinzu kommt ein höchst widersprüchlicher Umgang mit der Rolle der Regionen. Einerseits erhalten sie neue, "ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen" in den Bereichen Schule, Gesundheitswesen und lokale Polizei, indem das von der Lega Nord erzwungene Gesetz zur devolution in die große Verfassungsreform integriert wird. ²⁸ Andererseits wird das Kriterium des "nationalen Interesses" wieder eingeführt, welches durch die Verfassungsreform 2001 bewusst abgeschafft wurde, weil es von Rom zur maximalen Zentralisierung staatlicher Politik benutzt worden war. Damit wird letztlich eine Kontrolle regionaler Gesetzgebung durch den Senat möglich. ²⁹ Die Inkohärenz des Gesetzentwurfs ist kein Zufall, denn die Regierungskoalition ist in der "föderalen Frage" tief gespalten. Das Ergebnis ist eine obskure Mischung aus Konzentration von Entscheidungsgewalt, Dezisionismus und Pseudo-Föderalismus.

Die Verfassungsreform der Regierung Berlusconi II ist nicht nur nicht geeignet, die bestehenden Probleme Italiens zu lösen und den Transformationsprozess zu beenden, denn sie führt weder zu einer Verbesserung des politisch-institutionellen Entscheidungssystems noch zur Komplettierung der bisherigen Reformen und mehr Demokratie. Sie geht noch dazu von völlig falschen Voraussetzungen aus und verschweigt bereits erreichte substanzielle Veränderungen im politischen System Italiens. So sind z.B. die Rollen von Regierung und Opposition in der zweiten, bipolar strukturierten Republik sehr klar verteilt und die extreme Parteienherrschaft inzwischen Geschichte, nicht zuletzt infolge der Autonomisierung subnationaler Politik. Das Mehrheitswahlrecht und die Reformen der neunziger Jahre haben außerdem auf allen Ebenen längst mehr Regierungsfähigkeit und Stabilität bewirkt. Die europäische Integration hat im Policy-Bereich ebenfalls Änderungen induziert und stabilisierende Effekte gehabt. Hinzu kommen die Reformen des Präsidialamtes und der Ministerien durch die Gesetze No. 300/1999 und No. 303/1999 sowie No. 3 17/2001, mit Hilfe derer die Führungs- und Koordinationskompetenz des Ministerpräsidenten deutlich vergrößert wurde.

Darüber hinaus gibt es Besonderheiten im Regierungssystem, die der Exekutive erhebliche Handlungskompetenzen verschaffen, welche in manch anderem Land in dieser Form undenkbar wären, wie etwa das Verfahren der leggi delega. Dabei wird die Regierung durch das Parlament zum Erlass von Gesetzen ermächtigt, was vielfach "Blanko-Schecks" in wichtigen politischen Fragen gleichkommt - eine Praxis, die in dieser Qualität in der Ära Bettino Craxi Einzug gehalten hat. Der umfangreiche Gebrauch und das Ausmaß der Entscheidungsspielräume haben das Verfassungsgericht schon mehrfach zum Einschreiten gezwungen. Hinzu kommt der Missbrauch der decretazione d'urgenza, d.h. die Anwendung und vielmalige Verlängerung von eigentlich nur in Krisensituationen übergangsweise zulässigen Regierungsdekreten. Schließlich ist noch auf den überreichlichen Gebrauch der Vertrauensfrage hinzuweisen (von der Regierung Berlusconi bislang schon 22 Mal benutzt), die als Instrument zur Überwindung der innerkoalitionären Differenzen in den höchst heterogenen Bündnissen herhalten muss, sich aber mehr denn je als wirksames Mittel im Gesetzgebungsverfahren erweist. All diese Elemente bedeuten eine Art des Regierens im permanenten Ausnahmezustand und damit die partielle Aussetzung liberaldemokratischer Grundsätze - insofern ist Italien tatsächlich ein politisches Laboratorium Europas. Doch zugleich dokumentieren sie die Durchsetzungsfähigkeit der italienischen Regierungen, wie gerade Berlusconi, der ein Gesetz nach dem anderen durch das Parlament peitschen lässt, darunter die Gesetze zur Immunität der höchsten Staatsämter (vom Verfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt), zum Mediensektor (Gasparri-Gesetz), zur Strafprozessordnung (Cirami-Gesetz), zur Einwanderung (Gesetz Bossi-Fini; vom Verfassungsgericht wegen der Aufhebung rechtsstaatlicher Prinzipien für teilweise verfassungswidrig erklärt), zur Bilanzfälschung, zur Aufhebung der Erbschafts- und derSchenkungssteuer, zur Legalisierung von "Schwarzgeldern" aus dem Ausland usw., anschaulich macht.

Auch die Übernahme zentraler Ministerien durch Berlusconi zur Abwendung bzw. Überwindung politischer Krisen - nach elf Monaten als Außenamtschef im Jahr 2002 wurde er im Juli 2004 für zwei Wochen "Superminister" für Wirtschaft, Haushalt, Finanzen und Süditalien-Politik - gehört in den Kontext des Regierens im Ausnahmezustand. Kurzum: Statt Machtlosigkeit der Regierung ist Machtkonzentration inzwischen ein zentrales Problem des politischen Systems Italiens. Das bedeutet nicht, dass Verfassungsreformen nicht notwendig wären. Doch sie müssen an den richtigen Stellen, mit entsprechendem Augenmaß erfolgen und begleitet sein von effektiven Lösungen für das Problem des Interessenkonflikts ³⁰ , von Reformen zur Sicherung und Förderung des Pluralismus der elektronischen Medien, von konstitutionellen Garantien der Informationsfreiheit sowie von der Beseitigung des Regierens im Ausnahmezustand. Nur dann kommt auch die Stärkung der Exekutive und des Premiers in Frage, um die Kohäsion von Regierungskoalitionen mit Hilfe institutioneller "Abschreckungsmaßnahmen" wie einer Kompetenz zur Auflösung des Parlaments zu stimulieren und so eine insgesamt größere Stabilität zu erzeugen. Die fortbestehende Fragmentierung des Parteiensystems und damit der Koalitionen ist aber weniger ein Problem der Verfassung als eines der politischen Kultur. Die Mehrheitsregel ist ja bereits omnipräsent. Was jedoch fehlt, ist eine wirkliche "Mehrheitskultur". Denn man schwankt in Italien noch immer zwischen Individualismus und Proporzdenken einerseits und der Interpretation des Mehrheitssystems als uneingeschränktes "Recht des Stärkeren" andererseits. Das Argument der Delegitimierung der öffentlichen Institutionen schließlich ist besonders zweifelhaft. Zum einen sind es eher die Parteien, die trotz neuen Personals und neuer Nomenklatur nach wie vor ein immenses Vertrauensdefizit in der Bevölkerung haben. Zum anderen ist es die Mitte-rechts-Regierung selbst, die mit ihren beinahe täglichen Angriffen auf die Justiz (laut Berlusconi "Krebsgeschwür Italiens"), auf das Verfassungsgericht und auf den Staatspräsidenten systematisch am Autoritätsverlust des Staates und seiner Institutionen arbeitet. Auch das Parlament wurde durch schlichtes Fernbleiben der Regierung von der Beratung wichtiger Gesetze mehr als einmal missachtet und in seinen regulären Abläufen beeinträchtigt. Höchst fragwürdige politische Entscheidungen und das nicht selten zweifelhafte Auftreten des Ministerpräsidenten und einiger seiner Minister tun ein Übriges. Dabei erfüllen die verbalen Entgleisungen einen doppelten Zweck: Sie lenken erstens von den wahren Problemen des Landes ab und dienen zweitens der Aufkündigung des gesellschaftlichen Konsenses über die Grundlagen der italienischen Republik. Auf diese Weise wird der Umgestaltung des politischen Systems Italiens im Sinne des "neuen Geistes" der Boden bereitet. ³¹ Die regierende Rechte proklamiert seit geraumer Zeit offen die Befreiung von der angeblichen "kulturellen Dominanz" und "Bevormundung" der italienischen Gesellschaft durch die Linke. Die Reformen der Regierung Berlusconi II gehören damit in einen gesellschaftlich-ideologischen Gesamtkontext und werden erst vor diesem Hintergrund wirklich verständlich.

Fazit und Ausblick

Der italienische Transformationsprozess wird in absehbarer Zeit kein Ende finden. Zwar hat sich seit dem Ende der ersten Republik bereits einiges bewegt, viele entscheidende Reformen stehen jedoch noch aus, wie z.B. die der Finanzverfassung und der Justiz, ³² ferner eine Parlamentsreform, die diesen Namen auch verdient, sowie geeignete Verfassungsreformen. Eine abermalige Reform des Wahlrechts (angelehnt an das deutsche Modell) steht seit kurzem ebenfalls wieder auf der Tagesordnung, nicht zuletzt deshalb, weil die UDC, die von der Wiedergeburt einer großen christdemokratischen Partei der politischen Mitte träumt und sich auf die Zeit nach Berlusconi vorzubereiten scheint, dies zur Bedingung für ihren Verbleib in der Mitte-rechts-Koalition gemacht hat. Damit könnten sich die Voraussetzungen des politischen Wettbewerbs erneut ändern. Bei all dem zeigt sich nicht nur die Politik Italiens, sondern auch die italienische Gesellschaft stark polarisiert. ³³ Das haben die Ergebnisse der Wahlen vom Juni 2004 und nicht zuletzt auch die verschiedenen Anschläge auf Parteieinrichtungen und bei Kundgebungen im Zusammenhang mit dem italienischen "Superwahltag" erneut deutlich gezeigt. Auf der einen Seite steht ein Italien, das noch immer dem "Modell Berlusconi" anhängt, einen ungezügelten Freiheitsbegriff vertritt, allein auf Markt und Unternehmertum setzt, steile Hierarchien präferiert, eine Neigung zum Populismus hat und dereuropäischen Integration mehr als skeptischgegenübertritt. Auf der anderen Seite steht das Italien der Zivilgesellschaft, der laizistischen,sozialdemokratischen und linkskatholischen Kräfte - ein Italien, das bedingt bereit ist, Einschnitte des Wohlfahrtsstaates hinzunehmen, aber Mindestgarantien im sozialen Bereich und auf dem Arbeitsmarkt verlangt und vor allem Reformen verwirklicht sehen will, die der Bildung breiten Raum schenken und endlich einen funktionierenden Justizapparat sowie funktionierende Institutionen in Politik und Verwaltung gewährleisten. Und dann ist da noch ein dritter, kleiner, aber nicht unbedeutender Teil - das Italien der linken Fundamentalopposition. Eine schwierige gesellschaftliche Lage. Mit der angestrebten Verfassungsnovellierung der Regierung Berlusconi II läuft Italien nun zudem auch noch Gefahr, in eine konstitutionelle Schieflage zu geraten, mit möglicherweise langfristigen, weil strukturellen Schäden für die Demokratie. Der dabei zu beobachtende Versuch der Machtkonzentration ist jedoch nichts vollkommen Neues und keine Erfindung Berlusconis, ebenso wie dezisionistische Tendenzen schon seit längerer Zeit bestehen und Resonanz in Politik und Gesellschaft Italiens finden. ³⁴ Die politische Zukunft Italiens ist allerdings vollkommen offen. Sollte Berlusconi tatsächlich Akzente in der Wirtschaftspolitik setzen können und die so lange angekündigten Steuersenkungen realisieren (wobei angesichts der wegen des EU-Stabilitätspakts notwendigen Sparmaßnahmen vollkommen unklar ist, wo das Geld hierfür herkommen soll), könnte sein derzeit im Sinken begriffener Stern durchaus wieder steigen, auch wenn viele bereits den Abgesang auf ihn anstimmen. Die ökonomischen Probleme Italiens, die veränderten Gleichgewichte und politischen Widersprüche in der Regierungskoalition, der wachsende Unmut (selbst die Confindustria als einflussreichster Arbeitgeberverband hat sich inzwischen von Berlusconi distanziert) und der gesellschaftliche Widerstand, die offene territoriale Frage sowie nicht zuletzt die politische Kultur Italiens stehen jedoch dagegen. Der politische Wechsel ist deshalb ebenso möglich - vorausgesetzt, den Mitte-links-Parteien gelingt es, sich zu vereinen und sich der Bevölkerung mit entsprechenden Inhalten und Konzepten als überzeugende Alternative zu empfehlen. Bereits die Regionalwahlen im Frühjahr 2005 dürften Aufschluss darüber geben, wohin Italien sich in Zukunft politisch bewegen wird. Zur Nagelprobe für den Bestand der Regierung Berlusconi II könnten aber auch schon die im Herbst 2004 in der Abgeordnetenkammer anstehenden Abstimmungen über die große Verfassungsreform und das Haushaltsgesetz werden. ³⁵

¹ 'Vgl. die entsprechende Resolution 1387 vom 24. Juni 2004 sowie den Bericht 10195 unter: www.coe.int/defaultDE.asp.'
² 'Vgl. www.freedomhouse.org/research/pressurvey/italy 2004.pdf.'
³ 'Nicht zuletzt in der Politik gibt es erheblichen Verbesserungsbedarf, denn lediglich 11,5 % der Mitglieder des italienischen Parlamentes sind Frauen. Der EU-Durchschnitt 2003 betrug 34,3 %. Bei der Frauenerwerbsquote liegt Italien mit 36,2 % gegenüber 41,7 % im europäischen Vergleich (EU-15 im Jahr 2001) ebenfalls auf den hinteren Plätzen.'
⁴ 'Aufgrund der schwierigen Herstellung politischer Kräfteparallelogramme erfolgt die Bestimmung der Kandidaten häufig durch die Parteizentralen in Rom, was zu starken innerkoalitionären wie auch innerparteilichen Spannungen führt.'
⁵ 'Vgl. näher Stefano Bartolini/Alessandro Chiaramonte/Roberto D`Alimonte, The Italian Party System between Parties and Coalitions, in: West European Politics, 27 (2004) 1, S. 1 - 19.'
<sup>6</sup> 'Das Mitte-links-Bündnis gewann die Wahl 1996 u.a. deswegen, weil die Lega Nord nach dem Ende 1994 erfolgten Bruch mit Berlusconi nicht mehr innerhalb des Mitte-rechts-Bündnisses angetreten war und dadurch vielerorts ein Ulivo-Kandidat den Wahlkreis erringen konnte. Beim Erfolg Berlusconis 2001 dagegen waren wieder alle Mitte-rechts-Parteien integriert, in manchen Wahlkreisen kam es sogar zur Allianz mit der extremen Rechten: MSI-Fiamma Tricolore.'
<sup>7</sup> 'Die heftigen Querelen im Mitte-links-Lager über die Verlängerung des Mandats der italienischen Truppen im Irak im März 2004 haben die Zerstrittenheit augenfällig gemacht.'
<sup>8</sup> 'Vgl. zur Situation der parlamentarischen und zivilgesellschaftlichen Opposition in den verschiedenen politischen Feldern sowie zu einzelnen Bewegungen Francesco Tuccari (Hrsg.), L`opposizione al Governo Berlusconi, Roma 2004.'
⁹ 'Tatsächlich ist nach Meinung von 79,4 Prozent der FI-Wähler der Interessenkonflikt Berlusconis ohne jeden Einfluss auf die Regierungstätigkeit, und nur 8,2 Prozent (gegenüber 42 Prozent aller Italiener/innen) sehen eine Gefährdung der Informationsfreiheit in Italien; vgl. Ilvo Diamanti, Bianco, rosso, verde ... e azzurro. Mappe e colori dell`Italia politica, Bologna 2003, S. 133.'
<sup>10</sup> 'Hieraus lassen sich jedoch nur bedingt Schlüsse für die nächste Parlamentswahl ziehen, denn Mitte-rechts schneidet in der Regel im Verhältniswahlrecht besser ab als Mitte-links, während Mitte-links im Mehrheitswahlrecht erfolgreicher ist. Zudem ist die niedrigere Wahlbeteiligung bei Europawahlen in Rechnung zu stellen.'
<sup>11</sup> 'Mit den Provinzen Mailand (Wiege des Berlusconismo) und Tarent sowie den Städten Padua, Bari und Bergamo konnten dabei nicht nur symbolisch bedeutsame Mitte-rechts-Hochburgen gewonnen, sondern es konnte auch die eigene Hochburg Bologna, wo man 1999 nach fast 50 Jahren Dauerherrschaft erstmals verloren hatte, zurückerobert werden.'
<sup>12</sup> 'Obwohl wegen seines Regierungsamtes gar nicht wählbar, trat Berlusconi in allen Wahlkreisen Italiens als Spitzenkandidat an.'
<sup>13</sup> 'Bossi, bislang Italiens Europa-Kritiker Nummer eins, gab zugleich sein Mandat im italienischen Parlament zurück, um nun als Mitglied des Europäischen Parlaments zu arbeiten. Nachfolger im Ministeramt wurde mit Roberto Calderoli wieder ein Spitzenpolitiker der Lega Nord.'
<sup>14</sup> 'Am 26. März 2004 kam es deswegen zum zweiten Mal innerhalb eines halben Jahres zum Generalstreik, getragen von den drei Gewerkschaftsverbänden CGIL, CISL und UIL.'
<sup>15</sup> 'Neuesten Umfragen zufolge würden die meisten Mitte-rechts-Wähler bereits lieber AN-Chef Fini an der Spitze des `Hauses der Freiheiten` sehen (36 Prozent) als Berlusconi (27 Prozent); vgl. La Repubblica vom 1. Juli 2004.'
<sup>16</sup> 'Mit der Nominierung des Europaministers Rocco Buttiglione (UDC) zum EU-Kommissar (er löst damit Mario Monti ab, der zuvor Berlusconis Angebot, Finanzminister Italiens zu werden, ausgeschlagen hatte) hat er aber die aufbegehrende UDC wider enger an sich gebunden.'
<sup>17</sup> 'Implementiert per Gesetz No. 131 vom 5. Juni 2003.'
<sup>18</sup> 'Vgl. zur italienischen Staatsreform ausführlich Alexander Grasse, Italien - Ein Bundesstaat in der Entstehung oder: Föderalisierung als Modernisierungspolitik, in: Michael Piazolo/Jürgen Weber (Hrsg.), Föderalismus - Leitbild für die Europäische Union?, München 2004, S. 200 - 249.'
<sup>19</sup> 'Das von FI praktizierte Vermittlungsprinzip greift im Mezzogiorno besonders gut, weil dort ein Netz persönlicher Verbindungen im Beziehungsverhältnis von Gesellschaft und Institutionen nach wie vor von großer Bedeutung ist.'
<sup>20</sup> 'Gemeinsam ist der FI-Wählerschaft beider Hochburgen die starke Identifikation mit Berlusconi, ein geringes zivilgesellschaftliches Engagement, wenig politisches Interesse und geringe politische Beteiligung sowie eine latente Abneigung gegen Institutionen und langwierige demokratische Entscheidungsprozesse. Es sind vorwiegend Rentner, Frauen, Arbeitslose, kleinstädtische Milieus, Personen mit eher geringer Bildung, wenig lesend, zugleich aber mit einer ausgeprägten Bereitschaft zum Protest, ohne selbst aktiv werden zu müssen. Hinzu kommt eine große Zahl an Selbständigen und Personen mit traditionell antikommunistischer Einstellung; vgl. I. Diamanti (Anm. 9), S. 141ff.'
<sup>21</sup> 'Mit dem ehemaligen Ministerpräsidenten D`Alema als Zugpferd erhielten die Linksdemokraten gerade im Süden deutlichen Zuspruch.'
²² 'Siehe dazu ausführlich Stefano Ceccanti/Salvatore Vassallo (Hrsg.), Come chiudere la transizione. Cambiamento, apprendimento e adattamento nel sistema politico italiano, Bologna 2004.'
²³ 'Für eine detaillierte Analyse der geplanten Verfassungsreformen vgl. Alexander Grasse, Im Süden viel Neues. Italienische Staats- und Verfassungsreformen am Scheideweg zwischen Modernisierung und Gefährdung der Demokratie, Stuttgart 2004.'
²⁴ 'Entsprechende Vorschläge finden sich im gemeinsamen Positionspapier der Mitte-links-Parteien, der so genannten bozza Amato, darunter z.B. die Wiederbelebung des abrogativen Referendums, das sich in der Vergangenheit als wichtiges Reforminstrument entpuppt hat.'
²⁵ 'Statt fünf sollen nun sieben von 15 Verfassungsrichtern vom Parlament (bzw. dem Senat) bestimmt werden, jedoch ohne effektive Mitsprache der Regionen.'
²⁶ 'Vgl. im Detail Franco Bassanini (Hrsg.), Costituzione: una riforma sbagliata. Il parere di sessantatre costituzionalisti, Firenze 2004.'
²⁷ 'Im Wahlkampf 2004 waren die Verletzungen des Gesetzes zur par condicio, d.h. dem paritätischen Zugang der Parteien zu den Medien, erneut offenkundig. Die Wort- und Bildpräsenz Berlusconis war in allen Sendern von Mediaset und RAI ca. viermal höher als die der Spitzenpolitiker aller Mitte-links-Parteien zusammen.'
²⁸ 'Gesetzentwurf des Abgeordnetenhauses vom 26. Februar 2002 (C. 3461), am 5. Dezember 2002 vom Senat unverändert gebilligt (S. 1187). Die mitte-links-regierten Regionen sehen angesichts extrem unterschiedlicher regionaler Finanzkraft Gefahren einer Zweiklassenmedizin in Nord- und Süditalien sowie ungleicher Bildungschancen. Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften haben ebenfalls eine ablehnende Haltung eingenommen.'
²⁹ 'Insofern könnte sich die Strategie der Lega Nord, statt auf eine wirkliche `Kammer der Regionen` zu drängen, auf die devolution zu setzen, um so kurzfristig ihre Chancen bei den Wahlen 2005 und 2006 zu verbessern, langfristig als fataler politischer Fehler erweisen.'
³⁰ 'Berlusconi hatte bei Amtsantritt eine Lösung dieses Konfliktes innerhalb von 100 Tagen versprochen. Tatsächlich waren 1153 Tage vergangen, bis am 13. Juli 2004 ein Gesetz verabschiedet wurde, das jedoch in keiner Weise geeignet ist, das Problem zu lösen. Es schreibt im Grunde den Status quo fest, denn Berlusconi darf im Besitz sämtlicher Unternehmen bleiben (inklusive des AC Mailand) und muss sich nur aus der direkten Leitung seines Konzerns zurückziehen, was er bereits getan hat, da seine beiden ältesten Kinder offiziell die Geschäfte führen. Über eventuelle Sanktionen bei einem - durch zwei bereits bestehende Behörden - festgestellten Interessenkonflikt entscheidet das Parlament und damit die Regierungsmehrheit.'
³¹ 'Vgl. näher Alexander Grasse/Massimiliano Tomba, Wie Berlusconi zu scherzen beliebt. Die Mitte-rechts-Regierung in Rom verändert gezielt die Republik, in: Frankfurter Rundschau (Dokumentation) vom 11. Juli 2003, S. 7.'
³² 'Das italienische Rechtssystem wurde 1999 von der Europäischen Kommission für Menschenrechte aufgrund überlanger Verfahren (für ein Urteil in erster Instanz können bis zu 14 Jahre vergehen) offiziell für nicht konform mit der `Europäischen Konvention für Menschenrechte und Grundfreiheiten` (Art. 6) erklärt. Tatsächlich wurde Italien vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg deswegen bereits unzählige Male zu Schadensersatzleistungen an die Betroffenen verurteilt.'
³³ 'Das ist eine gewisse Kontinuität zur ersten Republik, die aber durch die Figur Berlusconi und seinen anachronistischen `Antikommunismus` zum Teil künstlich aufrechterhalten wird. Die Beibehaltung extremer ideologischer Gegensätze dient ebenfalls dem Zweck, eine politische Kultur der Rechten und einen neuen `Verfassungsgeist` zu etablieren.'
³⁴ 'So drang z.B. der ehemalige Staatspräsident Francesco Cossiga bereits zu Beginn der 1990er Jahre darauf, die Kompetenzen an der Spitze des Staates zu bündeln (im Sinne einer präsidentiellen Regierungsform) und Gianfranco Miglio, Ideengeber der Rechten und der Lega Nord, hatte schon in den achtziger Jahren Vorschläge für eine entsprechende Verfassungsreform gemacht; vgl. Gianfranco Miglio, Verso una nuova costituzione, Milano 1983.'
³⁵ 'Die UDC hat Änderungsanträge angekündigt, welche die föderalen Ambitionen der Lega Nord torpedieren und zum Bruch der Koalition führen könnten.'

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