Selbstorganisation aus Prinzip

Der Bundestag am Beginn der Wahlperiode

Kein Bundestag ist wie der andere. Jedes Mal entscheiden die Wähler neu, wer stellvertretend für alle die Regeln entwickelt, die dann für alle gelten. Jedes Mal bestimmen die Bürger aufs Neue, wie stark der Einfluss der einzelnen Parteien in der Volksvertretung ist und wer die Regierung bilden kann. Deshalb beginnt auch jeder Bundestag ganz von vorn. Am Beginn der Wahlperiode muss sich jeder Bundestag neu organisieren und einen Rahmen für seine Arbeit festlegen.

Das Wirken des Bundestages ist nach demokratischer Tradition auf einen bestimmten Zeitraum begrenzt. Die Legitimität des alten Bundestages erlischt, sobald sich die neu gewählten Volksvertreter als neuer Bundestag konstituieren. Die Vorhaben und Absprachen des alten Bundestages werden nicht fortgesetzt, sondern sie fallen unter das Prinzip der Diskontinuität. Dieses betrifft Gesetzesvorhaben, Organisationsfragen und natürlich das Mandat selbst. Jeder Bundestag organisiert sich neu, und alles, was der alte Bundestag noch nicht als Gesetz beschlossen, sondern nur beraten hatte, muss neu wieder eingebracht werden – sofern sich dafür ein Wille artikuliert.

Dennoch gibt es zu keinem Zeitpunkt eine „parlamentslose“ Republik. In den höchstens 30 Tagen zwischen der Wahl und der ersten (der „konstituierenden“) Sitzung dauert die Amtszeit des alten Parlaments noch an. Kleine Kontinuitäten reichen über die Schere der Diskontinuität hinweg: So lädt zur ersten Sitzung der Präsident des alten Bundestages ein, denn sein Nachfolger ist noch nicht gewählt. Ein so genannter „Vorältestenrat“ steuert organisatorische Abläufe direkt nach der Wahl. In dem provisorischen Gremium wirken der bisherige Präsident und Fraktionsvertreter, gewöhnlich die Ersten Parlamentarischen Geschäftsführer, zusammen. Zudem arbeitet natürlich die Bundestagsverwaltung weiter und bereitet die Wahlperiode vor.

In den ersten Tagen nach der Annahme des Mandats beziehen die Abgeordneten ihr Büro, suchen sich Mitarbeiter und beginnen mit der Organisation ihrer Arbeit. Gleichzeitig mit ihrer Mitgliedschaft im Bundestag sind sie je nach Parteizugehörigkeit auch Mitglied ihrer Fraktion geworden. Innerhalb ihrer Fraktion gehören sie in der Regel zu einer Landesgruppe, wo Abgeordnete gleicher regionaler Herkunft über ihre Fachinteressen hinaus auf die Interessen der Wähler in den Regionen achten.

In einer der ersten Sitzungen wählen die Fraktionen zumeist nur einen Vorsitzenden und warten mit der Zusammenstellung der weiteren Fraktionsführung ab, bis die übrige Organisation des Parlaments geklärt ist, damit sie sich in ihrer Arbeit darauf einstellen können. Allerdings werden auch die Parlamentarischen Geschäftsführer in der Regel frühzeitig gewählt, denn sie sind Teil des Motors, der die Parlamentsarbeit antreibt.

Spätestens 30 Tage nach der Wahl beginnt der Bundestag seine Arbeit im Plenum mit der konstituierenden Sitzung, so verlangt es Artikel 39 des Grundgesetzes. Traditionell übernimmt der älteste Abgeordnete als Alterspräsident die Sitzungsleitung. Er benennt vorläufige Schriftführer, lässt die Namen aller Abgeordneten verlesen, um so die Beschlussfähigkeit des neuen Bundestages feststellen zu können. Dann folgt in der Regel die Wahl des Bundestagspräsidenten.

Der Bundestagspräsident wird üblicherweise von der stärksten Bundestagsfraktion gestellt und erhält meist auch Stimmen von Abgeordneten anderer Fraktionen. Sobald er seine Wahl angenommen hat, übernimmt er die Sitzungsleitung. Dann wird einzeln über die Vizepräsidenten abgestimmt. Die Geschäftsordnung verlangt, dass pro Fraktion mindestens ein Vizepräsident gewählt wird.

Die Wahl des Bundeskanzlers ist eine der wichtigsten Aufgaben des Bundestages. Da für die Wahl die absolute Mehrheit der Abgeordneten („Kanzlermehrheit“) nötig ist, werden – sofern keine Fraktion alleine die absolute Mehrheit aufbringt – die Koalitionsverhandlungen abgewartet, die meist zeigen, ob eine solche Mehrheit zu Stande kommt.

Der Bundespräsident schlägt einen Kandidaten vor, über den der Bundestag in geheimer Wahl abstimmt. Nach seiner Wahl stellt der Kanzler die Bundesminister vor, die wie er selbst vom Bundespräsidenten ernannt und vor dem Bundestag vereidigt werden. Verfehlt der vorgeschlagene Kandidat die „Kanzlermehrheit“, hat der Bundestag eine Frist von 14 Tagen, um einen Kanzler – wiederum mit der Mehrheit der Mitglieder – zu wählen. Nun können auch die Fraktionen oder ein Viertel der Abgeordneten Kandidaten vorschlagen. Scheitert die Wahl binnen der Frist, kann in einem weiteren Wahlgang gewählt werden, wer die einfache Mehrheit der Stimmen erhält. Erreicht der Abstimmungssieger dabei nicht die „Kanzlermehrheit“, hat der Bundespräsident die Wahl: Er kann ihn zum Kanzler ernennen oder den Bundestag binnen sieben Tagen auflösen.

Der neue Bundestagspräsident beruft bald nach der ersten Bundestagssitzung den neuen Ältestenrat ein. Der Termin, an dem sich dieses zentrale Gremium zur Organisation der Parlamentsabläufe zusammenfindet, ist nicht vorgeschrieben. In den Wahlperioden zuvor kamen die 23 Fraktionsvertreter und das Präsidium etwa drei bis vier Wochen nach der konstituierenden Sitzung erstmals als Ältestenrat zusammen. Der Ältestenrat unterstützt den Präsidenten bei der Führung der Geschäfte und beschließt über innere Angelegenheiten des Bundestages.

Der Zuschnitt der Ausschüsse des Bundestages lehnt sich an die Zuständigkeit der Bundesministerien an. Das erleichtert Gesetzgebung und Regierungskontrolle. In der Regel verständigen sich die Fraktionen darüber, welche Ausschüsse eingerichtet werden und welche Mitgliederzahl diese haben. Das Grundgesetz schreibt einen Auswärtigen Ausschuss, einen Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union, einen Verteidigungsausschuss und einen Petitionsausschuss vor. Weil das Parlament das Budgetrecht inne hat und die Regierung nur mit seiner Zustimmung Geld ausgeben darf, ergibt sich die Bildung eines Haushaltsausschusses.

Die Zusammensetzungen der Ausschüsse entsprechen dem Kräfteverhältnis der Fraktionen. Um die Sitzverteilung zu ermitteln, wird das Rechenverfahren der „mathematischen Proportion“ nach Sainte Laguë/Schepers angewendet (siehe Kasten). Aus einer Liste mit Rangmaßzahlen lässt sich danach ablesen, wie viele Mitglieder eine Fraktion in ein Gremium entsenden darf. Diese Liste ist eine wichtige Arbeitsgrundlage für den Ältestenrat.

Welche Fraktion den Vorsitz in einem Ausschuss übernimmt, bestimmt nicht das Fachgremium selbst. Darüber verständigen sich entweder die Fraktionen im Ältestenrat, oder es wird ein „Zugriffsverfahren“ angewendet, bei dem nach der Liste der Rangmaßzahlen die Fraktionen den Vorsitz (und Vizevorsitz) in den Ausschüssen „greifen“. Welcher Abgeordnete jeweils das Amt übernimmt, legt dann die Fraktion fest. Sie benennt auch ihre Ausschussmitglieder und deren Stellvertreter.

Repräsentanz ist der Schlüsselbegriff für den Aufbau der Gremien im Bundestag. Das Wahlergebnis spiegelt sich im Kräfteverhältnis im Plenum wider und dieses sich wiederum in den Fachgremien. Die Organisation der Regierung findet ihren Gegenpart in der Organisation der Fachausschüsse des Bundestages. Somit sind wichtige Rahmenbedingungen geschaffen, um den Wählerwillen umzusetzen und um die Regierung durch das Parlament kontrollieren zu können.

Foto: Photothek
Grafik: Karl-Heinz Döring
Erschienen am 12. Oktober 2005