Einleitung

Ausgaben für den Bildungssektor, insbesondere für die Hochschulen, werden in modernen Wissensgesellschaften als zentrale Investitionen in die Zukunft eines Landes betrachtet. Mit Blick auf den nachhaltigen Einfluss dieser Investitionen auf die ökonomische, technologische und kulturelle Leistungsfähigkeit von Gesellschaften ist allerdings nicht nur ihre Größenordnung von Belang, sondern auch die Effizienz in der Umsetzung der zur Verfügung gestellten Ressourcen in Lehr- und Forschungsleistungen. Insofern geht es beim Thema Hochschulfinanzierung heute nicht nur um die Höhe staatlicher Zuschüsse und weiterer Einnahmen, sondern auch um die Frage der Wirksamkeit, mit der die den Hochschulen verfügbaren Ressourcen in Leistungen umgesetzt werden.

Eine Grundidee des New Public Management - in Deutschland unter dem Terminus "Neue Steuerungsmodelle" im öffentlichen Sektor diskutiert - ist es, wirtschaftlicher mit Ressourcen umzugehen und dadurch Effektivitäts- und Effizienzgewinne zu erzielen. Um dies zu erreichen - so die Überzeugung -, müssen Aufgaben, Entscheidungskompetenzen und Verantwortung vom Staat auf die Hochschulen verlagert werden, weil "an der Basis" das notwendige Know-how eher vorhanden sei als in der Ministerialbürokratie. Die mittlerweile erweiterte Autonomie von Hochschulen, selbst schon Ergebnis neuer Steuerungsphilosophie, wird nun ihrerseits zum Motor eines Paradigmenwechsels in der Hochschulfinanzierung.

Für diesen Paradigmenwechsel ist der Leistungsbezug der Budgets und die Funktion von Finanzzuweisungsverfahren als Anreizinstrumente zur Steigerung der Effizienz von Bedeutung. Daher soll in Kapitel 1 zunächst der Frage nachgegangen werden, inwieweit sich die staatliche Steuerung der Hochschulbudgets bereits in Richtung einer stärkeren Leistungsorientierung gewandelt hat.

Dessen ungeachtet hat das Niveau der Hochschulfinanzierung etwas mit der Dringlichkeit zu tun, mit der dieses Thema in einer modernen Wissensgesellschaft verfolgt wird. Daran knüpft letztlich auch die Frage der "kritischen Masse" an: Müssen Hochschulen über eine Mindestausstattung verfügen, um für den internationalen Wettbewerb optimale Voraussetzungen mitzubringen? In Kapitel 2 wird untersucht, wie die Ausstattung der deutschen Hochschulen zu bewerten ist.

Die Etablierung des Leistungs- und Wettbewerbsgedankens bei der Einwerbung von Mitteln seitens der Hochschulen hat auch etwas mit der Struktur bzw. den Quellen der Hochschulfinanzierung zu tun. In den USA ist z.B. der Anteil der wettbewerblich eingeworbenen Mittel an den Hochschulhaushalten traditionell höher als in Deutschland und vielen anderen Ländern. Ein Paradigmenwechsel in Richtung auf mehr Leistungsorientierung ist daher nicht auf den Aspekt der Bemessung des staatlichen Zuschusses zu beschränken. In Kapitel 3 werden weitere Möglichkeiten der Hochschulen diskutiert, sich im Wettbewerb um zusätzliche Einnahmequellen zu positionieren.

Wandel in der Art der staatlichen Hochschulfinanzierung

Die wichtigsten neuen Steuerungsinstrumente

Die dem Staat zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumente zur Finanzierung der Hochschulen können je nach Kontext unterschiedlich systematisiert werden. ¹ Für die hier vorgenommene Betrachtung bietet es sich an, die staatlichen Finanzierungsinstrumente in zwei Gruppen zu unterteilen:

• die diskretionär-inkrementalistische Finanzierung als wesentliches Element der alten Steuerungsinstrumente und
• die Verfahren indikatorgestützter Finanzzuweisung sowie Zielvereinbarungen bzw. Kontrakte als wesentliche Elemente des "Neuen Steuerungsmodells".

Bei der diskretionär-inkrementalistischen Finanzierung legt der Staat die Höhe der Budgets fest, die sich nicht als kalkulierbare Folge der Leistungsentwicklung einer Hochschule verändert. Dieses Finanzierungsinstrument gibt also vergleichsweise wenig Impulse zur Steigerung von Hochschulleistungen. Während der Staat bei der rein diskretionären Finanzierung als Instrument der Detailsteuerung auch Einfluss auf innere Abläufe einer Hochschule nimmt, wird bei der inkrementalistischen Fortschreibung ein zuvor festgelegter Betrag von Jahr zu Jahr überrollt.

Mit der Einführung von Globalhaushalten ist ein Paradigmenwechsel von einer Input- zu einer Outputsteuerung eingeleitet worden. Die reduzierte Detailsteuerung des Staates und der erweiterte Handlungsspielraum bei der Budgetallokation und -bewirtschaftung in den Hochschulen sind eine wichtige Voraussetzung für eine effizientere Budgetverwendung einerseits und mehr Profilbildung andererseits. Mit der Globalisierung der Haushalte ist aber der Wandel in Richtung Outputorientierung noch nicht vollzogen; in ihr manifestiert sich zunächst nur die Abschaffung der Inputsteuerung. Ergänzt werden muss die Globalisierung um einen Output- bzw. Leistungsbezug in der Bemessung der Budgets.

Eines der zentralen neuen Steuerungsinstrumente ist deshalb die Budgetverteilung nach Indikatoren. Die Hochschulen sollen dadurch leistungsorientiert finanziert werden, was im Hochschulrahmengesetz (HRG § 5) und in den Landeshochschulgesetzen mittlerweile festgeschrieben ist. Der Leistungsbezug lässt sich auch durch Ziel- und Leistungsvereinbarungen herstellen. Beide Instrumente kann der Staat für eine zielorientierte Steuerung einsetzen: Die Gewährung eines Budgets in bestimmter Höhe wird an die Bedingung geknüpft, Leistungen bzw. Leistungseinheiten in bestimmten Mengen bzw. in bestimmter Qualität zu erzeugen.

Bei der indikatorgesteuerten Finanzzuweisung hängt die Höhe der staatlichen Finanzierung im Wesentlichen von den Leistungswerten einer Hochschule ab: Der Staat "kauft" damit praktisch die Dienstleistungen bzw. Produkte ein, welche die Hochschule erbringt bzw. herstellt. Diese entscheidet idealerweise mehr oder weniger autonom über die Art und Weise der Leistungserbringung. Die Kontraktfinanzierung basiert auf i.d.R. mehrjährigen Verträgen, die zwischen der einzelnen Hochschule und dem Staat geschlossen werden und in denen die Ziele bzw. die Aufgaben und Pflichten beider Vertragspartner festgehalten werden.

Steuerungseffekte bzw. die erhoffte Anreizwirkung auf die Leistungserbringung an den Hochschulen stellen sich ein, wenn

• ein ausreichender Umfang an Mitteln leistungsabhängig vergeben wird und
• die ausgewählten Indikatoren wirklich Leistung messen und von den Hochschulen gut beeinflusst werden können.

Umfang des Einsatzes neuer Steuerungsinstrumente

In der Praxis zeigt sich, dass Verträge nur in relativ wenigen Ländern als Instrument der Finanzzuweisung eingesetzt werden. In Schweden macht diese Art der Finanzierung z.B. 38 Prozent (sämtliche Forschungsmittel), in Frankreich 10 Prozent des staatlichen Zuschusses aus. In Deutschland werden Verträge zur Hochschulfinanzierung z.B. in Berlin eingesetzt (seit 1997), seit 2002 ergänzt um ein Verfahren leistungsbezogener Mittelverteilung.

Indikatorbasierte Finanzierungsmodelle sind dagegen bereits in zwölf deutschen Bundesländern sowie - den Blick auf die internationale Ebene gerichtet - in allen der im Rahmen einer von der HIS Hochschul-Informations-System GmbH herausgegebenen Studie ausgewählten OECD-Länder anzutreffen und bestimmen dort mehr oder weniger große Budgetanteile. ²

Der Anteil der indikatorbasierten Finanzierung umfasst außerhalb Deutschlands in den meisten Ländern mehr als 50 Prozent der jeweiligen staatlichen Zuweisung. In drei Bundesländern wird ebenfalls bereits ein sehr hoher Anteil der Finanzzuweisung an die Hochschulen von Indikatoren bestimmt: Dies ist in Hessen, Brandenburg und Rheinland-Pfalz der Fall. ³ Auch andere Bundesländer wie Niedersachsen, Baden-Württemberg, Berlin und Thüringen bestimmen immerhin zwischen 15 und 30 Prozent ihrer Finanzzuweisung über Indikatoren, so dass Leistungsveränderungen einen deutlichen Niederschlag im staatlichen Zuschuss finden können. Für Niedersachsen beschränkt sich diese Form von Hochschulsteuerung allerdings bislang auf den Fachhochschulbereich.

Indikatoren zur Leistungsmessung

Die Zahl der für den Hochschulbereich verwendeten Leistungsindikatoren ist insgesamt recht begrenzt. Differenziert nach Aufgabenbereichen sind es i.d.R. die Folgenden:

• Zur Abbildung von Lehrleistungen werden Studierenden- und Absolventenzahlen in einigen Variationen (z.B. Studierende insgesamt, in der Regelstudienzeit, in den ersten vier Semestern) verwendet, in Ländern mit modularisierten Studiengängen auch Kreditpunkte.
• Als Indikatoren für Forschungsleistungen werden die Höhe von Drittmitteln, die Zahl von Promotionen und - seltener - auch die von Publikationen verwendet. Im Fall der Publikationen ist allerdings von Belang, ob diese auch qualitativ bewertet werden.
• In Deutschland werden zusätzlich Indikatoren für die Aufgabenbereiche Gleichstellung und Internationalisierung genutzt. Indikatoren für Gleichstellung sind z.B. die Frauenanteile bei den unterschiedlichen Akteursgruppen an den Hochschulen.

Die Steuerungseffekte hängen von der konkreten Abgrenzung der Indikatoren und der Ausgestaltung der Verfahren ab, wie im Folgenden exemplarisch gezeigt werden soll.

Steuerungswirkungen am Beispiel des Indikators Studierendenzahlen

In fast allen OECD-Ländern (Ausnahmen: Irland und Norwegen) wird die Zahl der Studierenden als Indikator im Rahmen der Formelfinanzierung eingesetzt, um die Lehre - oder Lehre und Forschung gemeinsam - zu finanzieren. ⁴ Häufig werden über 50 Prozent des gesamten Hochschulbudgets über diesen einen Indikator vergeben. Praktisch überall werden dabei Differenzierungen nach mindestens drei Fächergruppen vorgenommen, so dass teurere Studiengänge durch eine entsprechende Gewichtung auch höher finanziert werden als vergleichsweise kostengünstige Studiengänge. Als internationale Beispiele seien exemplarisch Australien und England genannt:

•  In Australien ergeben sich 77 Prozent der staatlichen Zuweisung für die Universitäten aus der Zahl der eingeschriebenen Studierenden. ⁵ Jedes Jahr wird zwischen Wissenschaftsministerium und den einzelnen Universitäten eine Vereinbarung (Funding Agreement) über die Zahl der Studierenden und die Zusammensetzung der Fächer getroffen. Das Modell differenziert zwischen zwölf Fächerclustern. Hochschulen müssen das vereinbarte "Belastungsziel" mit einer zulässigen Abweichung von ± zwei Prozent erreichen. Falls eine Hochschule das Ziel zwei Jahre in Folge um mehr als zwei Prozent unterschreitet, wird das "Belastungsziel" nach unten korrigiert. Bei Überschreitung gibt es für überzählige Studierende noch bis 2007 weniger und von da ab überhaupt kein Geld mehr vom Staat.
• In England werden 64 Prozent der staatlichen Mittel für die Universitäten nach aktuellen Studierendenzahlen vergeben. ⁶ Diese Zahlen werden zwischen einer Universität und dem "Finanzierungsgremium für Hochschulbildung in England" (Higher Education Funding Council for England, HEFCE) im Voraus vereinbart und in einer Art Vertrag, im Financial Memorandum, festgeschrieben. Darin verpflichtet sich die Universität, die festgelegte Zahl ±mit einer zulässigen Abweichung von ± zwei Prozent zu erreichen. Wenn dies nicht eingehalten wird und die Zahl der Studierenden niedriger ausfällt, muss die Hochschule den entsprechenden Finanzierungsanteil zurückzahlen. Bei einem Überschuss bekommt sie keine zusätzlichen Mittel.

In drei deutschen Bundesländern dominiert der Indikator "Studierende in der Regelstudienzeit" bereits so stark, dass die entsprechenden Hochschulbudgets zu mehr als der Hälfte durch diesen determiniert werden: In Rheinland-Pfalz zu ca. 80 Prozent, in Hessen zu 56 und in Brandenburg zu 51 Prozent. Das hessische Verfahren ist dabei eng an das australische und das englische angelehnt; es werden Sollzahlen für die Studierenden festgelegt und diese mit fächerspezifischen Kostennormwerten multipliziert. Daraus ergibt sich das Grundbudget. In Rheinland-Pfalz und Brandenburg werden dagegen die tatsächlichen Studierendenzahlen (in der Regelstudienzeit) zugrunde gelegt; diese werden in Brandenburg wie in Hessen mit fächerspezifischen Kostennormwerten multipliziert, um zu einem Budget zu kommen. In Rheinland-Pfalz findet dagegen eine Normierung mit so genannten "Curricularnormwerten" statt, die den fachspezifischen Ausbildungsbedarf in Form von Lehrveranstaltungsstunden wiedergeben. Damit lässt sich der Bedarf an wissenschaftlichem Personal und daran anknüpfend der Budgetbedarf ableiten.

Ein zentraler Steuerungseffekt besteht in Hinblick auf die Verwendung des Indikators darin, dass die staatlichen Zuschüsse für die Lehre konsequent nach Ausbildungslasten verteilt werden. Insofern wird die Verteilungsgerechtigkeit erhöht. Ob die Lehrleistung damit auch verbessert werden kann, hängt u.a. von der Offenheit des Hochschulzugangs ab. Unter der Voraussetzung, dass freie Hochschulwahl besteht, die kaum Zulassungsbeschränkungen unterliegt, konkurrieren die Hochschulen prinzipiell um die Auslastung ihrer Studienangebote. Unter dieser Prämisse kann eine Budgetierung nach Studierendenzahlen als Leistungsanreiz wirken: Die Hochschulen als Wettbewerber um Studieninteressierte müssen sich durch die Qualität ihrer Angebote interessant machen und behaupten. In England ist dies ein sehr wichtiger Faktor, da die Hochschulen, an denen sich weniger Studierende einschreiben als geplant, im gleichen Umfang Mitteleinbußen zu beklagen haben. Profilbildung hat sich unter diesen Bedingungen sehr an den Studieninteressen der Bewerber zu orientieren.

Steuerungswirkungen am Beispiel des Indikators Publikationen

In Deutschland werden bislang nahezu ausschließlich Drittmittelvolumina und die Zahl der Promotionen als Forschungsindikatoren verwendet, obwohl Alternativen wie Zahl oder Qualität von Publikationen immer wieder diskutiert werden. Als interessantes ausländisches Beispiel gilt das Research Assessment Exercise (RAE) in England, nach dem Forschungsmittel in größerem Umfang verteilt werden (19 Prozent des durchschnittlichen universitären Budgets). Beim RAE werden die Veröffentlichungen ausgewählter Wissenschaftler der jeweiligen Hochschulen in peer reviews nach ihrer Qualität beurteilt; das Qualitätsurteil wird in eine Note transformiert. Die alleinige Zahl der Veröffentlichungen wird also nicht, wie dies z.B. in Australien der Fall ist, als ausreichendes Finanzierungskriterium angesehen. ⁷

Nach diesem Verfahren erhalten nur solche Universitäten Forschungsmittel, die eine bestimmte Note erreicht oder überschritten haben. Der größte Anteil der Forschungsmittel wird nur für die Bestnoten vergeben. Die Wirkung dieses Verfahrens ist einfach zu erläutern: "Gute" Forschung erhält mehr Geld und kann dadurch noch besser werden; diejenigen Hochschulen dagegen, die schlecht abgeschnitten und daher keine Mittel erhalten haben, können sich im Bereich der Forschung nur schwer verbessern und geraten leicht in eine "Abwärts-Spirale". Das Resultat einer entsprechend heterogenen Hochschullandschaft mit reinen Lehruniversitäten auf der einen und qualitativ hochrangigen Lehr- und Forschungsuniversitäten auf der anderen Seite ist in England offenbar politisch gewollt.

Steuerungswirkungen als Ergebnis der Auswahl der Indikatoren

Wie die Beispiele der Verwendung von Studierendenzahlen und bewerteten Publikationen als Indikatoren für Finanzzuweisungsverfahren zeigen, manifestieren sich in deren Auswahl zentrale hochschulpolitische Zielsetzungen. Die Entscheidung für bestimmte Indikatoren macht nicht nur bestimmte Aspekte von hochschulischer Leistung sichtbar. Ihr Einsatz kann eigentlich auch nur sinnvoll bewertet werden in Hinblick auf die damit beabsichtigten Steuerungseffekte. Eine Konsequenz aus dieser Erkenntnis ist, dass Absichten immer wieder formuliert und Wirkungen immer wieder kontrolliert werden müssen. Vor allem für den Bereich der Lehre erhofft sich die Wissenschaftspolitik von indikatorgestützten Finanzzuweisungsverfahren positive Anreize. Zentrale Themen sind in Deutschland zur Zeit z.B. die Verkürzung der Studiendauer und die Erhöhung der Studieneffizienz auch durch eine stärkere Orientierung der Hochschulen am Ausbildungsbedarf der Studierenden.

Bei einer Gesamtbetrachtung fällt auf, dass einige häufig propagierte Indikatoren in den praktizierten Modellen keine Anwendung finden. Im Lehrbereich wird z.B. der Erfolg von Absolventen auf dem Arbeitsmarkt als Indikator für den Wert eines Hochschulstudiums nicht berücksichtigt. Im Forschungsbereich werden Veröffentlichungen nur selten als Indikator für Forschungsleistung erfasst, und kein Modell verwendet eine Zitationsanalyse. ⁸ Den genannten Indikatoren ist gemeinsam, dass sich mit ihnen der Anspruch erheben lässt, nicht allein Quantität, sondern auch Qualität zu messen. Ihre Nützlichkeit als Leistungsindikatoren ist jeweils theoretisch einleuchtend, aber praktisch noch ohne sichtbare Folgen.

Die in der bisherigen Praxis erkennbare Orientierung von Budgets an rein quantitativen Größen wie Studierenden- oder Absolventenzahlen impliziert die Gefahr der Aushöhlung von Qualitätsstandards. Ein Fehlanreiz für die Hochschulen könnte z.B. darin bestehen, die Zahl der Studierenden durch Ausweitung des Studienangebots aufniedrigem Qualitätsniveau zu erhöhen. Auch könnte die Zahl der Absolventen dadurch gesteigert werden, dass Prüfungsanforderungen herabgesetzt werden. Gerade unter der Bedingung zunehmender Hochschulautonomie sind diese Risiken quantitativ orientierter Steuerung und Budgetierung sehr real. In diesem Kontext wird versucht, durch Einführung von verschiedenen Instrumenten der Qualitätssicherung wie Akkreditierung, Qualitätsbewertung und Quality Audit gegenzusteuern.

International fällt auf, dass zumeist nur eine geringe Zahl von Indikatoren eingesetzt wird. Es ist sowohl im Lehr- als auch im Forschungsbereich nicht selten, dass die gesamte (bzw. die gesamte auf Indikatoren gestützte) Finanzierung des betreffenden Bereichs nur durch ein oder zwei Indikatoren geregelt wird; es kommt dagegen fast nie vor, dass in einem Bereich drei oder mehr Indikatoren eingesetzt werden. Dies fällt besonders auf im Vergleich zu den in Deutschland verwendeten Indikatormodellen: Sechs der 17 in einer HIS-Studie untersuchten Finanzzuweisungsverfahren (teilweise separat für Universitäten und Fachhochschulen) aus elf Bundesländern liegen hierzulande mehr als zehn Indikatoren zugrunde. ⁹

Der Vorteil eines auf relativ wenige Indikatoren begrenzten Ansatzes liegt in seiner Nachvollziehbarkeit und Transparenz - immerhin ist davon auszugehen, dass die Hochschulen nur dann ihr Verhalten gemäß den durch die Indikatoren vermittelten Anreizen ändern, wenn die Auswirkungen der Indikatorwerte auf die Finanzierung verständlich und in gewissem Rahmen auch vorhersagbar sind. Wenn hingegen eine große Zahl von Indikatoren verwendet wird, die gegebenenfalls ganz unterschiedliche Anreize setzen und womöglich so fein untergliedert sind, dass eine Hochschule ihr Verhalten (fast) nicht mehr daran auszurichten vermag, kann von Steuerungsmodellen kaum noch die Rede sein.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass ein Paradigmenwechsel in der Hochschulfinanzierung tatsächlich stattgefunden hat. Dies zeigt sich anhand von Art und Umfang der neu eingeführten Steuerungsinstrumente. Ob angesichts des i.d.R. rein quantitativen Charakters der leistungsbezogenen Mittelzuweisung für die Hochschulen tatsächlich auch die Leistungsniveaus positiv beeinflusst werden können, müssen Wirkungsanalysen künftig noch belegen. Zunächst einmal ist von großer Bedeutung, dass Steuerungs- und Finanzierungsinstrumente entwickelt worden sind, welche die Budgets von zunehmend autonomer agierenden Hochschulen bestimmen und einen verlässlichen Rahmen für eine produktive Leistungsentwicklung geben. Ob die gewonnene Handlungsautonomie positiv genutzt wird, hängt nicht zuletzt von den Akteuren an den Hochschulen ab, welche die mit dem indikatorgestützten Verfahren gesetzten Anreize auch aufnehmen müssen. Dass die Gefahr eines Unterlaufens dieser Strategie gesehen wird, ist u.a. durch die dynamische Entwicklung von Verfahren der Qualitätssicherung zu belegen.

Entwicklungstrend und Niveau der Hochschulfinanzierung

Einen allgemein anerkannten Maßstab für eine ausreichende und entwicklungsfördernde Finanzierung von Hochschulen gibt es nicht. Daher kann eine Einschätzung immer nur relativen Charakter haben und sich am Trend oder am Vergleich mit anderen Industrieländern orientieren.

In einem Bericht zur technologischen Leistungsfähigkeit Deutschlands wurden die Hochschulausgaben ausgewählter OECD-Länder unlängst kaufkraftbereinigt verglichen. Kleinere Länder wie Australien, Finnland, Kanada, die Niederlande und Schweden sowie das ärmere Spanien geben erwartungsgemäß einen größeren Anteil ihres Bruttoinlandsprodukts (BIP) für den tertiären Bildungssektor aus als die größeren Länder Deutschland, Frankreich, England, Italien und Japan. Innerhalb dieser Gruppe hat Deutschland immerhin noch die höchsten Hochschulausgaben in Relation zum BIP (0,96 Prozent). Auffällig ist jedoch, dass dieser Anteil in den USA trotz der Größe des Landes doppelt so hoch ist (1,87 Prozent). ¹⁰

Die gesamten Hochschulausgaben des Jahres 2001 beliefen sich in Deutschland auf 28,6 Milliarden Euro. ¹¹ Davon entfielen 46 Prozent auf die medizinischen Einrichtungen, 42 Prozent auf die Universitäten und zehn Prozent auf die Fachhochschulen. Seit 1980 haben sich die Hochschulausgaben in Deutschland nominal verdreifacht. Werden aber Inflation und der Beitritt der ostdeutschen Länder berücksichtigt, ergibt sich real nur eine Steigerung um 56 Prozent. Im gleichen Zeitraum - zwischen 1980 und 2001 - hat sich die Zahl der Studierenden an deutschen Hochschulen allerdings von 1,0 auf 1,9 Millionen erhöht, eine Steigerung der Nachfrage nach Lehrleistung um ca. 90 Prozent.

Bezogen auf eine Leistungseinheit (Ausbildung eines Studierenden) hat sich die finanzielle Lage der Hochschulen demnach in den vergangenen zwei Jahrzehnten in Deutschland verschlechtert. Das Statistische Bundesamt hat genauer nachgerechnet und die Ausgaben, die in die Lehre fließen (2001: 11,7 Milliarden Euro), zu der Zahl der Studierenden ins Verhältnis gesetzt. Ergebnis ist, dass es seit 1980 einen realen Rückgang der Lehrausgaben je Studierenden um real ca. 15 Prozent gegeben hat. ¹²

Zur Zeit diktieren nahezu überall weitere Einsparmaßnahmen das Geschehen an den Hochschulen. Zum Ausgleich haben diese in einigen Bundesländern mehr Planungssicherheit erhalten. Dies wird häufig in Hochschulverträgen, -pakten und dergleichen ausgehandelt. So mussten z.B. die Universitäten in Baden-Württemberg in der ersten Stufe des Solidarpakts (bis 2001) 1 500 Stellen abbauen. Ein Drittel der auf diese Weise eingesparten Mittel stand den Universitäten zusätzlich als Sachmittel zur Verfügung, ein Drittel wurde für den Ausbau der Fachhochschulen verwendet, und das letzte Drittel ging an das Finanzministerium. Das Land Berlin garantiert den Hochschulen bisher noch die Finanzierung von 85 000 personalbezogenen Studienplätzen; damit werden zur Zeit ca. 130 000 Studierende an Berliner Hochschulen ausgebildet. Zur Finanzierung eines Fachhochschulstrukturfonds müssen die Universitäten weitere 5 000 Studienplätze abbauen sowie zwischen 2004 und 2006 weitere 54 Millionen Euro einsparen. Ab 2006 soll das jährliche Budget noch weiter zurückgefahren werden. In Hessen wurde in einer Zusatzregelung zum Hochschulpakt vereinbart, in 2004 30 Millionen Euro einzusparen, und in Niedersachsen sieht das Hochschuloptimierungskonzept für das Haushaltsjahr 2004 Kürzungen von über 40 Millionen Euro und für 2005 Einsparungen von weiteren 10 Millionen Euro vor. Diese nur exemplarische Liste bestätigt die oben gemachte Trendaussage: An der Hochschulausbildung wird in Deutschland zur Zeit kräftig gespart, obwohl die Anforderungen an die Hochschulen tendenziell steigen.

Im Gegensatz zur tatsächlichen Entwicklung der Hochschulfinanzierung steht die gegenwärtige Debatte um Elitehochschulen. Eliteförderung kostet Geld, wie vor allem das Beispiel der US-amerikanischen Spitzenuniversitäten zeigt: Harvard verfügte z.B. 2002 über ein Budget von ca. 1,86 Milliarden Euro. Die Universität Göttingen, an der fast 3 000 Studierende mehr eingeschrieben sind als in Harvard (22 574 im Wintersemester 2001/2002 gegenüber 19 690), hatte 2002 ohne das Klinikum einen Haushalt von 221,5 Millionen Euro.

Quellen der Hochschulfinanzierung und Entwicklungsperspektiven

Hochschulen sind in Deutschland überwiegend in staatlicher Trägerschaft und werden auch maßgeblich vom Staat finanziert. Die deutschen Universitäten haben 2001 ihren Etat von 12,1 Milliarden Euro zu 79 Prozent durch Landeszuschüsse abgedeckt, 18 Prozent waren Drittmittel und nur 3 Prozent selbst erwirtschaftete Einnahmen. Fachhochschulen wurden sogar zu 91 Prozent durch Landeszuschüsse finanziert. Ein Vergleich mit der Finanzierungsstruktur der öffentlichen Universitäten in den USA, die im Übrigen nahezu identisch mit der Struktur in England ist, macht die Dominanz staatlicher Mittel für deutsche Universitäten sehr deutlich; dabei ist zu berücksichtigen, dass auch ein großer Teil der Drittmittel staatlichen Ursprungs ist.

Die deutschen Hochschulen verfügen unter den gegebenen Bedingungen über folgende Handlungsmöglichkeiten, um ihre finanzielle Lage zu verbessern:

• Staatliche Zuschüsse können durch die Hochschulen aufgrund positiver Leistungsentwicklung beeinflusst werden. Der zur Zeit mögliche Effekt auf den Gesamthaushalt einer Hochschule dürfte etwa im 1-Prozent-Bereich liegen.
• Im Drittmittelbereich liegt mindestens genauso viel wettbewerbliches Potential: Die Höhe der Drittmittel ist für die finanzielle Situation der Hochschulen von großer Bedeutung; allein zwischen 1997 und 2001 sind sie um fast 29 Prozent gestiegen. Für die Universitäten bedeutete dies, dass sie ihre Gesamtbudgets um durchschnittlich 1,3 Prozent pro Jahr steigern und sich damit neue Handlungsspielräume eröffnen konnten.
• Zu den selbst erwirtschafteten Einnahmen zählen u.a. Erlöse aus Verkauf und Vermietung von Gütern und Leistungen wie Vermietung von Räumen und Flächen an Externe, Dienstleistungen von Materialprüfanstalten für Externe sowie Gebühren für Weiterbildungsangebote. Der Effekt der zusätzlich erwirtschafteten Einnahmen auf die Gesamthaushalte der Hochschulen ist jedoch noch relativ gering. Insgesamt sind den Universitäten 2001 384 Millionen Euro aus dieser Quelle zugeflossen. Es bedürfte einer Steigerung dieser Einnahmen um ca. 33 Prozent, um den Gesamthaushalt um 1 Prozent zu erhöhen. Eine solche Entwicklungsdynamik erscheint angesichts bestehender Rahmenbedingungen in Deutschland kurz- bis mittelfristig eher unwahrscheinlich.

Wie sieht es in Deutschland mit der Perspektive aus, die nichtstaatlichen Einnahmen zu erhöhen und neue zusätzliche Einnahmequellen zu erschließen? Deutsche Universitäten sind (noch) keine Unternehmen wie manche Einrichtungen im anglo-amerikanischen Raum, die von Burton Clark mit dem Terminus "entrepreneurial universities" etikettiert worden sind. ¹³ Dies wird nicht nur durch das bisherige Fehlen von Studiengebühren, Stiftungskapital und die geringe Bedeutung der selbst erwirtschafteten Einnahmen belegt. Selbst die wichtigste Quelle landesunabhängiger Hochschulfinanzierung in Deutschland erscheint im Vergleich zu amerikanischen Spitzenuniversitäten unterentwickelt: Die Summe aller den Universitäten im Jahr 2001 zur Verfügung stehenden Drittmittel belief sich auf 2,16 Milliarden Euro. Das ist weniger, als vier amerikanische Spitzenuniversitäten vorweisen können: Harvard, Stanford, Columbia und das Massachusetts Institute of Technology (MIT) in Cambridge brachten es im Haushaltsjahr 2002 auf 2,25 Milliarden Euro an Drittmitteln, wobei solche für medizinische Einrichtungen hier nicht herausgerechnet sind.

Stiftungshochschulen gibt es mittlerweile auch in Deutschland, vor allem in Niedersachsen. Diese sind allerdings mit so wenig Stiftungskapital ausgestattet, dass Zinsen daraus nicht als zusätzliche Einnahmequelle infrage kommen. Das Stiftungskapital besteht häufig nur aus Immobilien.

Für dieses Jahr wird eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Thema "Studiengebühren" mit Spannung erwartet. Falls das Urteil die Länder in den Stand versetzen sollte, Gebühren zu erheben, wird vielerorts mit einer zügigen Umsetzung gerechnet. Unter der Voraussetzung, dass für alle universitären Studiengänge Gebühren in Höhe von 500 Euro je Semester erhoben würden und alle Betroffenen auch zahlten, sind Einnahmen von ca. 1,3 Milliarden Euro zu erwarten. Dies entspräche einem Anteil von knapp 10 Prozent an den derzeitigen Gesamthaushalten der Universitäten. Bedingung wäre allerdings, dass die zusätzlichen Einnahmen nicht mit dem staatlichen Zuschuss verrechnet würden und bei den Hochschulen verblieben, womit nicht unbedingt zu rechnen ist. Außerdem müssten Kosten für zusätzliche Fördermaßnahmen und für Verwaltungsaufwand gegengerechnet werden.

Studiengebühren könnten - falls sie eingeführt werden und auch den Hochschulen selbst zugute kommen - u.U. zu einer verbesserten internationalen Wettbewerbsposition deutscher Hochschulen führen. Der Aufbau von Stiftungskapital ist dagegen nur in einer sehr langfristigen Perspektive möglich. Der leistungsorientierte Wettbewerb um Drittmittel und um zunehmende Anteile des staatlichen Zuschusses wird zu einer stärkeren Differenzierung im deutschen Hochschulsystem führen. Die Universität Bremen bestritt im Jahr 2001 30 Prozent ihres Hochschuletats über Drittmittel und lag damit im landesweiten Vergleich auf Platz eins. ¹⁴ Bei den Drittmitteln können es viele deutsche Hochschulen bereits mit ihren britischen Konkurrenten aufnehmen, die darüber im Jahr 2002 im Durchschnitt 17 Prozent ihres Budgets deckten. Allerdings haben sie weitere 19 Prozent über sonstige eigene Einnahmen finanziert. Künftig dürfte es von Bedeutung sein, ob es auch den Hochschulen in Deutschland gelingt, sich zusätzliche Einnahmequellen aus dem Verkauf von Gütern und Dienstleistungen zu verschaffen.

Von einem Paradigmenwechsel in der Hochschulfinanzierung kann nach diesen Ausführungen zu Recht gesprochen werden, in Deutschland allerdings vornehmlich in Bezug auf die stärkere Leistungsorientierung bei der Bemessung staatlicher Zuschüsse. Der Wettbewerb um nichtstaatliche Finanzierungsquellen ist hier im internationalen Vergleich noch nicht sehr ausgeprägt.

Die große Bedeutung der Hochschulausbildung findet angesichts der schwierigen Lage, in der sich die Länderhaushalte zur Zeit befinden, keine Entsprechung im Niveau der staatlichen Hochschulfinanzierung. Die Ausgaben für die Ausbildung eines Studierenden sind in Deutschland in den vergangenen zwei Jahrzehnten gesunken. Im internationalen Vergleich verfügen die deutschen Hochschulen daher nicht über eine besonders gute finanzielle Ausstattung. Deshalb ist es nicht verwunderlich, dass bei internationalen Rankings keine deutsche Universität auf den Spitzenplätzen zu finden ist.

Unter diesen Bedingungen sollten keine zu hohen Erwartungen an die neuen Verfahren bedarfsgerechter und leistungsbezogener Steuerung und Finanzierung gestellt werden, wenn es um eine Verbesserung der Leistungsposition deutscher Hochschulen im internationalen Wettbewerb geht. Von dem hier skizzierten Paradigmenwechsel in der Hochschulfinanzierung können in dieser Beziehung kurzfristig keine Wunder erwartet werden; er war aber notwendig, um bessere Voraussetzungen für eine gute Leistungsentwicklung zu schaffen.

¹ 'Vgl. Frank Ziegele, Mittelvergabe und Zielvereinbarungen. Finanzierungselemente eines neuen Steuerungsmodells im Verhältnis Staat-Hochschule, in: Stefan Titscher u.a. (Hrsg.), Universitäten im Wettbewerb. Zur Neustrukturierung österreichischer Universitäten, München 2000, sowie Michael Leszczensky u.a., Staatliche Hochschulsteuerung durch Budgetierung und Qualitätssicherung. Ausgewählte OECD-Länder im Vergleich (Reihe HIS-Hochschulplanung, Bd. 167), Hannover 2004.'
² 'Vgl. M. Leszczensky u.a., ebd. Es handelt sich dabei um folgende Länder: Australien, Belgien, Dänemark, England, Finnland, Frankreich, Irland, Japan, Niederlande, Norwegen, Schweden, Spanien, Tschechische Republik und Ungarn.'
³ 'Vgl. Michael Leszczensky/Dominic Orr, Staatliche Hochschulfinanzierung durch indikatorgestützte Mittelverteilung. Dokumentation und Analyse der Verfahren in 11 Bundesländern (Reihe HIS-Kurzinformationen A2/2004), Hannover 2004.'
⁴ 'Vgl. M. Leszczensky u.a. (Anm. 1).'
⁵ 'Vgl. ebd.'
⁶ 'Vgl. ebd.'
⁷ 'Vgl. ebd.'
⁸ 'In den USA wird jährlich für verschiedene wissenschaftliche Disziplinen auf der Basis der Auswertungen Tausender von Fachzeitschriften ermittelt, wer in einem bestimmten Zeitraum wie oft zitiert wurde.'
⁹ 'Vgl. M. Leszczensky /D. Orr (Anm. 3).'
¹⁰ 'Vgl. HIS/ZEW, Indikatoren zur Ausbildung im Hochschulbereich. Bericht für 2002 im Rahmen des Berichtssystems zur Technologischen Leistungsfähigkeit Deutschlands (Reihe HIS-Kurzinformationen A3/2003), Hannover 2003.'
¹¹ 'Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Bericht zur finanziellen Lage der Hochschulen 2001. Entwurfsfassung vom 28.11. 2003, Wiesbaden.'
¹² 'Vgl. ebd.'
¹³ 'Burton Clark, Creating Entrepreneurial Universities - Organisational pathways of transformation, Oxford 1998.'
¹⁴ 'Vgl. Statistisches Bundesamt (Anm. 11), S. 93.'