Einleitung

Die militärische Intervention der von den USA geführten Coalition against Terrorism im Herbst 2001 sollte nicht nur das Taliban-Regime hinwegfegen und die Horte des Terrorismus beseitigen, sondern gleichzeitig die Befriedung und den Wiederaufbau Afghanistans einleiten. Sechs Jahre später scheint Afghanistan von dieser Zielsetzung weit entfernt. Nicht nur erleben die Taliban ein Revival und kontrollieren bereits ganze Distrikte in Südafghanistan, sondern auch andernorts stellen die lokalen Gegebenheiten eine enorme Herausforderung für den Wiederaufbau und eine Modernisierung Afghanistans dar. So dominieren gegenwärtig lokale Macht- und Gewaltstrukturen das Land, die Analytiker gern als "Kriegsfürstentum" umschreiben. ¹ Diese lokalen Herrschaftsstrukturen sind hochdynamisch, folgen ihren eigenen Gesetzmäßigkeiten und stehen modernen, auf Staatlichkeit basierenden Herrschaftsvorstellungen entgegen. Die wesentliche Ursache für die starke lokale Verortung von Macht und Gewalt in Afghanistan liegt darin begründet, dass eine staatliche Durchdringung Afghanistans niemals stattfand, ein staatliches Gewaltmonopol fehlt und der Staat im besten Falle eine Ressource für lokale Eliten darstellt.

Erosion der Staatlichkeit

Die afghanische Gesellschaft ist durch eine Reihe sich überlappender Solidaritätsbezüge geprägt: Dorfgemeinschaften, Clans, Stämme sowie religiös oder ethnisch definierte Gemeinschaften bilden die wichtigsten Identitäts- und Handlungsreferenzen. Diese vielgestaltigen, partikularistischen Gemeinschaftsorganisationen standen Staatsbildungsprozessen auf überlokaler Ebene stets entgegen. Erst das Great Game zwischen den imperialen Mächten hatte Ende des 19. Jahrhunderts zur Folge, dass Afghanistan als Pufferstaat zwischen Britisch Indien und Russland entstand.

Die Entwicklung des afghanischen Staats ist von Beginn an durch seine extreme Schwäche geprägt - vor allem, da ihm die wirtschaftlichen Ressourcen für einen selbst tragenden, etwa durch Steueraufkommen finanzierten Staatsbildungsprozess fehlten. Im Zuge des 20. Jahrhunderts entwickelte sich Afghanistan zu einem Rentierstaat, der finanziell von anderen Staaten (v. a. USA, Sowjetunion) abhängig war. Seit den 1950er Jahren stammten über 40 Prozent der Staatseinnahmen von auswärts, namentlich aus der Entwicklungshilfe. ² Die staatliche Politik bestand darin, die Beziehungen zwischen den verschiedenen lokalen Führern und der bürokratischen Elite Kabuls in ein Gleichgewicht zu bringen; Zuwendungen wurden klientelistisch verteilt und die Lokalpotentaten in ein System von Pfründen und Posten eingebunden. ³ Gleichzeitig stellte die Kluft zwischen Kabul und dem übrigen Land ein konstantes Spannungsfeld dar, das sich bis heute auf das politische Geschehen auswirkt. Dem Staat, der im urbanen Raum verankert war und der für eine politische Modernisierung eintrat, stand der ländliche Raum gegenüber, dessen traditionell segmentär organisierte Gesellschaft den von der Regierung ausgehenden Impulsen misstraute. Während die städtischen Zentren, allen voran Kabul, zu Oasen der Staatlichkeit avancierten, konnte die Provinz- und Distriktverwaltung nur oberflächlich die ländlichen Strukturen verändern und wurde von der Mehrheit der im ländlichen Raum lebenden Bewohner als eine fremde, ja als eine feindliche Größe verstanden. Eine Identität oder gar Loyalität mit dem afghanischen Staat prägte sich daher kaum aus. Die Machtergreifung der kommunistischen Demokratischen Volkspartei Afghanistan im April 1978 führte zu einem offenen Bruch zwischen Staat und ländlicher Bevölkerung. Der Versuch der zahlenmäßig schwachen, überwiegend städtischen Parteimitglieder, dem System tribaler und lokaler Autonomien ein Ende zu bereiten und durch radikal umgesetzte Reformen im Eilverfahren einen modernen Staat zu kreieren, rief im ganzen Land Aufstände der lokalen Eliten hervor. Mit dem Einmarsch sowjetischer Truppen im Dezember 1979 verschärfte sich dieser Konflikt weiter und beschränkte den Handlungsradius der Regierung auf Kabul und einige Provinzstädte.

Eines der wesentlichen Ergebnisse der seit 1979 tobenden Kriege in Afghanistan ist, dass die embryonalen staatlichen Strukturen, die während des 20. Jahrhunderts zumindest in den Städten aufgebaut worden waren, auf allen Ebenen zerfielen. Neben der nahezu kompletten physischen Zerstörung der Infrastruktur ist vor allem die Erosion des staatlichen Gewaltmonopols zu nennen. Ausschlaggebend hierfür war, dass die afghanische Regierung sich im Verlauf der 1980er Jahre immer weniger auf die reguläre Armee verlassen konnte, da diese sich im Kampf gegen den Widerstand als ineffektiv erwies und durch eine hohe Deserteursrate geschwächt war. Daher trat der afghanische Staat das Gewaltmonopol an lokal, tribal oder ethnisch organisierte Selbstverteidigungsfronten oder Milizen ab, die sich als weitaus effektiver erwiesen. Im Laufe des Krieges wurden einige Milizen sogar zu regulären Armeeeinheiten aufgewertet; so wurde etwa die berüchtigte Jauzjan-Miliz von Rashid Dostum zur 53. Infantrie-Division erhoben. Zudem kontrollierten diese Milizen auch verstärkt lokale Sicherheitseinheiten wie Polizei und Geheimdienst und übernahmen zivile Verwaltungsaufgaben. ⁴

Doch auch die Mujahidin, welche 1992 in Kabul einmarschierten und der kommunistischen Herrschaft ein Ende bereiteten, waren nicht in der Lage, das staatliche Gewaltmonopol wiederherzustellen. Denn auch die Mujahidin-Parteien verfügten nur über geringen Einfluss auf ihre Kampfverbände, die in gleicher Weise wie die regierungsnahen Milizen eigenständig operierten, über eine hohe Autonomie verfügten und ihre Kampfkraft meistbietend verkauften. Ohnehin waren bereits in den 1980er Jahren pragmatische, kurzfristige Vorteile für die Allianzpolitik wichtiger als ideologische Nähe und Distanz. Kampfverbände und Milizen wechselten häufig je nach politischer Großwetterlage und finanziellen Anreizen die Seiten. Ihr wesentliches Ziel war es, den eigenen Solidarverband am besten gegenüber äußeren Eingriffen zu schützen.

Angesichts willkürlicher Gewalt und Enteignung gewannen lokale Solidarverbände als Schutzbündnisse für das alltägliche Überleben an Bedeutung. Gerade der Schutz der Frauen, dem in den patriarchalisch ausgerichteten afghanischen Gemeinschaften als Ausdruck der männlichen Ehre eine herausragende Bedeutung zukommt, diente häufig als wichtiges Argument für die Existenzberechtigung der Milizen. ⁵

In den 1990er Jahren lösten diese lokal gebundenen Macht- und Gewaltstrukturen die staatliche Gewaltkontrolle vollkommen ab. Während es in einigen Regionen wie Nord- und Westafghanistan Rashid Dostum oder Ismail Khan noch vermochten, über eine Divide-et-impera-Politik verschiedene Kommandeure in eine persönliche Abhängigkeit zu bringen, konzentrierten sich in Regionen, in der eine segmentäre, tribale Gesellschaftsorganisation vorherrschte, wie in Süd- und Ostafghanistan, Gewaltstrukturen auf Dorf- oder Talschaftsebene. Das Fehlen von Staatlichkeit bedingte zudem, dass seit den späten 1980er Jahren Wirtschaftsweisen - z.B. Abholzung von Wäldern, Schmuggel, Menschenhandel -, die von dem Fehlen staatlicher Kontrolle profitierten, an Bedeutung gewannen. Vor allem stieg Afghanistan zum wichtigsten Opiumerzeuger auf. So werden seit Mitte der 1990er Jahre jährlich 75 bis 95 Prozent des globalen Rohopiums in Afghanistan produziert. Gerade in den Drogenhauptanbaugebieten wie in den Provinzen Hilmand, Nangarhar oder Badakhshan sind daher die Macht- und Gewaltstrukturen der äußerst lukrativen Drogenökonomie untergeordnet. ⁶

Die Taliban, die 1996 die Macht über Kabul übernahmen, vermochten es - zumindest in der äußeren Darstellung der Bewegung - kurzzeitig, der lokalen Zersplitterung des Landes entgegenzuwirken. Jedoch wurde mit dem Zusammenbruch des Taliban-Regimes im Herbst 2001 die Fragmentierung Afghanistans erneut offensichtlich. Das Land zerfiel in eine Vielzahl räumlich kaum fixierbare Herrschaftsgebiete, die von unzähligen Kommandeuren, Drogenbaronen, Stämmen und religiösen Würdenträgern regiert wurden. Bis heute vermag es die afghanische Regierung kaum, ihre Kontrolle über Kabul und die Provinzstädte hinaus auszudehnen, weshalb Präsident Hamid Karzai von Spöttern als "Bürgermeister von Kabul" bezeichnet wird. Kaum gibt es eine staatliche Präsenz in Form von Polizisten oder Beamten in den ländlichen Distrikten, in denen das Gros der afghanischen Bevölkerung lebt.

So entziehen sich bis heute die ländlichen Regionen der staatlichen Kontrolle. Jedoch sind die lokalen Macht- und Gewaltstrukturen recht facettenreich und reichen von gelegentlichen Selbstverteidigungsfronten und Ordnungstrupps auf Dorf- oder Stammesebene bis hin zu hoch professionellen Milizen, Privatarmeen, Gangs, kriminellen Banden und militanten Oppositionsgruppen; Letztere werden in der Regel unter dem Begriff "Taliban" zusammengefasst. Im Folgenden soll anhand von drei Beispielen gezeigt werden, dass sich in verschiedenen Regionen Afghanistans ganz unterschiedliche Macht- und Gewaltstrukturen ausprägten. ⁷

Facetten lokaler Macht- und Gewaltstrukturen

In Paktia, einer Provinz im Südosten Afghanistans, leben vornehmlich paschtunische Stämme. Diese umfassen meist nur wenige Tausend Mitglieder und siedeln jeweils in einem eigenen Stammesterritorium. Die Identität mit dem Stamm stellt das zentrale Merkmal für die Bevölkerung dar. Das Paschtunwali, der Ehren- und Rechtskodex der Paschtunen, ist für alle Stammesmitglieder bindend, wenngleich seine Inhalte von Stamm zu Stamm graduell abweichen. ⁸ Grundlegender Gedanke des Paschtunwali ist, dass sämtliche männlichen Stammesmitglieder den gleichen Status einnehmen und die Autonomie des Stammes oberste Priorität genießt. Entsprechend dieser Vorstellungen werden Entscheidungen im Konsens getroffen, indem eine Stammesversammlung (Jirga) in Konfliktfällen vermittelt und über den Einsatz von Gewalt entscheidet. Auch bedingt das Paschtunwali, dass politische Führerschaft stark umstritten ist, da die herausragende Stellung eines Stammesmitglieds vom Stamm nur temporär geduldet wird. Dies erklärt etwa, weshalb sich in Paktia kein von den Stämmen unabhängiges Kommandeurswesen längerfristig herausbilden konnte. Führerschaft benötigt stets eine Legitimierung durch den Stamm. Die Stämme verfügen auch über eigene Polizeieinheiten, die so genannten Arbaki. Diese werden von den Stämmen je nach Bedarf ausgehoben, um die Entscheidungen der Stammesräte umzusetzen. Die Aufgaben der Arbaki reichen von der Kontrolle des Stammesterritoriums, dem Schutz von Stammesressourcen (Wälder, Weiden) bis hin zu Kampfhandlungen und dem Niederbrennen von Häusern verstoßener Stammesmitglieder. Die Abgrenzung zwischen Stamm und Staat verläuft zudem in Paktia eindeutig: So dulden die Stämme keine staatliche Intervention in Stammesangelegenheiten, sprechen aber dem Staat durchaus eine Existenzberechtigung außerhalb der Stammesgebiete zu. Im Unterschied zu anderen Regionen Afghanistans betrachten die Stämme zudem staatliche Ämter nicht als begehrenswerte Ressourcen. Wenngleich der Einfluss des Staats auf die Stämme recht schwach ist, stellen ausgerechnet die Arbaki ein Feld der Kooperation zwischen Stamm und Staat dar. So finanzieren die Gouverneure von Paktia seit den vergangenen Jahren bei allen Stämmen den Kern der Arbaki, wenngleich deren Kontrolle bei den Stammesräten liegt. Insgesamt ist Paktia also durch recht intakte, tribal legitimierte Macht- und Gewaltstrukturen gekennzeichnet.

Die Situation in der nordöstlichen Provinz Kunduz unterscheidet sich in nahezu allen Belangen von der in Paktia. Verschiedene Migrationswellen und eine gesteuerte staatliche Siedlungspolitik bedingten die Ansiedlung unterschiedlicher ethnischer Gruppen im 19. und 20. Jahrhundert, so dass sich heutzutage die kulturellen Identitäten häufig von Dorf zu Dorf unterscheiden. Auch fehlen in Kunduz gruppenübergreifende Ordnungsvorstellungen wie das Paschtunwali in Paktia. Dementsprechend konzentrieren sich die Machtstrukturen vornehmlich auf Mikrokosmen wie Dörfer, Talschaften oder Kanalläufe. Allein in Regionen, in denen sich Großgrundbesitz ausprägen konnte (z.B. Imam Sahib), vermögen es lokale Eliten, ganze Landstriche zu kontrollieren. Im Unterschied zu Paktia bildete sich in Kunduz ein starkes Kommandeurswesen aus, das sich im Laufe des Afghanistankrieges entwickelt hatte. So liegt auch noch heute vielerorts die Macht in den Händen kampferprobter Kommandeure, wenngleich Waffen selten offen zur Schau gestellt werden. Auch sind diesen Kommandeuren durch die lokalen Gemeinschaften nur bedingt Grenzen gesetzt, so dass sie recht eigenständig Entscheidungen fällen können. Ihre Macht basiert daher häufig auf ihrer Waffengewalt und auf ihren politischen Netzwerken. So sind viele Kommandeure, wie für ganz Nordafghanistan typisch, meist aufgrund ihrer ethnischen Ausrichtung mit regionalen Kriegsfürsten wie Rashid Dostum, Mohammad Daud oder Gulbuddin Hekmatyar verbunden. Im Unterschied zu Paktia stellt in Kunduz der Staatsapparat eine wichtige Ressource für die Legitimation lokaler Eliten dar. So erhoffen sich diese von der Ausübung eines staatlichen Amts eine allgemeine Anerkennung ihrer Sonderstellung. Diese Vermischung von Staatsapparat und Milizenwesen führt dazu, dass die lokale Bevölkerung in Kunduz die Polizei nicht von ungefähr als "Privatmilizen in Uniform" wahrnimmt.

Die Macht- und Gewaltstrukturen in der südafghanischen Provinz Kandahar zeigen ein anderes Bild. Zwar leben in Kandahar wie in Paktia fast ausschließlich paschtunische Stämme. Diese sind jedoch im Unterschied zu Paktia in großen Stammesverbänden organisiert, und ihre Siedlungsgebiete sind über ganz Südafghanistan verstreut. Auch sind die Stämme aufgrund vorherrschender Großgrundbesitzstrukturen weitaus stärker hierarchisch organisiert und werden von wenigen Elitefamilien beherrscht. So kristallisierten sich in Kandahar wenige, äußerst einflussreiche Machthaber (z.B. Wali Karzai, Gul Agha Shirzai) heraus, die jeweils über Großgrundbesitz verfügen, einen Stamm repräsentieren, eigene Milizen befehligen und ein staatliches Amt ausüben. Diese hierarchischen Machtstrukturen werden von dem Anti-Terrorkampf und von der Drogenökonomie stark beeinflusst. Die Taliban stellen in Kandahar weitaus weniger eine geeinte militante islamistische Bewegung dar als lose miteinander verbundene Kampfverbände.

Der Begriff Taliban ist zudem geradezu Ausdruck eines Lifestyles gewaltsamen Protests, der gerade bei der verarmten Stammesunterschicht auf Zustimmung stößt. Wenngleich je nach lokalem Kontext die Beweggründe für den Anschluss an die Taliban variieren, so geht es meist um die Aufrechterhaltung der lokalen Autonomien sowie um die Herstellung von Sicherheit und Gerechtigkeit, die die Bevölkerung durch den afghanischen Staat und die Operation Enduring Freedom gefährdet sehen. Während die Taliban eher die hierarchischen Machtstrukturen herausfordern, verstärkt die Drogenökonomie, die in Kandahar eines ihrer wesentlichen Zentren hat, eher die herrschenden Machtkonstellationen. Denn die Drogenökonomie ist von solch wirtschaftlicher Bedeutung, dass nahezu alle Machthaber, ob auf Seiten der Regierung oder auf Seiten der Taliban, in diese involviert sein müssen, wenn sie ihren Einfluss auf die lokale Politik wahren wollen. Die gewaltsame Anti-Drogenkampagne, die die internationale Gemeinschaft gemeinsam mit der afghanischen Regierung in Kandahar durchführte, bedingte zudem, dass Bauern und Händler sich verstärkt den Taliban zuwendeten, da diese bislang nicht gegen die Drogenökonomie vorgingen.

Lokale Ordnung

Die drei dargelegten Beispiele zeichnen ein recht uneinheitliches Bild lokaler Macht- und Gewaltkonstellationen, das dem immer wieder einheitlich skizzierten Bild von Kriegsfürsten widerspricht. So existieren in einigen lokalen Gemeinschaften Verfahren, über die die Machtstrukturen immer wieder eine Legitimierung erfahren, während in anderen Gemeinschaften Machthaber über einen großen Entscheidungsspielraum verfügen. Auch die Abgrenzung hin zum Staat verläuft sehr unterschiedlich; mal ist eine klare Abgrenzung auszumachen, mal übernehmen lokale Eliten staatliche Ämter zur eigenen Legitimation, politischen Absicherung oder Selbstbereicherung. Schließlich zeigen die Beispiele, dass gesellschaftliche (z.B. Stammesgesellschaft) und ökonomische (z.B. Drogenökonomie, Großgrundbesitz) Faktoren wie auch externe Interventionen (z.B. Kampf gegen den Terror) für die Ausgestaltung der lokalen Ordnung eine wichtige Rolle spielen. So kann für Afghanistan "ein horizontales Gefüge konkurrierender, regionaler, und lokaler Sicherheitsherrschaften" konstatiert werden. ⁹

Frappierend ist die starke Lokalität der Macht- und Gewaltstrukturen in Afghanistan. Aufgrund der faktischen Abwesenheit des Staatswesens und der Stärke partikularer Interessen konnten sich bis heute längerfristig kaum distrikt- oder provinzübergreifende Herrschaftsformen durchsetzen. Selbst die Macht regionaler Größen wie Rashid Dostum, Gul Agha Shirzai, Ismail Khan oder Mohammad Mohaqeq baut auf sehr instabilen Patronageverbindungen auf. Wenngleich diese Führer über Heiratsverbindungen und über die Kanalisierung von Ressourcen bemüht sind, ihre Klientel an sich zu binden, wechseln lokale Kommandeure und Milizen nicht selten die Seiten, spielen mit ihren Loyalitäten und verhindern damit die Konzentration physischer Gewalt auf überlokaler Ebene. Selbst die Taliban-Bewegung, die in der westliche Berichterstattung immer wieder als homogener Block erscheint, steht gegenwärtig vor dem Problem, dass die lokalen Kampfverbände ihre eigenen Ziele verfolgen, die eher in der Aufrechterhaltung der lokalen Autonomie als in der Durchsetzung eines radikalen islamistischen Programms liegen. Jedoch bedeutet diese Lokalität von Herrschaft nicht, dass Afghanistan in voneinander völlig abgeschottete Mikrokosmen zerfällt. Ganz im Gegenteil sind viele afghanische Clans - gerade durch die Umwälzungen des Krieges - im ganzen Land und selbst über die Grenzen Afghanistans hinaus nach Pakistan und Iran hin gut vernetzt. So schließen familiäre Überlebensstrategien Arbeitsmigration an den Golf und in die Nachbarländer genauso ein wie Heiratsverbindungen in umliegende Dörfer, nach Kabul oder Peschawar. Die Lokalität von Herrschaft bedeutet daher nicht eine völlige Abschottung von Gemeinschaften, sondern beinhaltet stets ein supralokales Beziehungsgeflecht.

Obgleich sicherlich einzelnen Anführern eine enorme Machtfülle zuwächst, ist für das Verständnis der lokalen Macht- und Gewaltstrukturen entscheidend, diese nicht als Ausdruck von Anarchie und Chaos zu werten. So bedeutet das Fehlen von Staatlichkeit nicht, dass ein institutionelles Vakuum auf lokaler Ebene vorherrscht. So lässt sich ein dichtes Netz aus Spielregeln und Arrangements erkennen, das eine soziale Ordnung auf lokaler Ebene entstehen lässt. Nicht nur in den Stammesgebieten, sondern auch in allen anderen Regionen findet sich etwa eine hohe Dichte und Komplexität an lokalen Institutionen, die trotz des anhaltenden Krieges weiterexistieren und das Zusammenleben regeln; die gemeinschaftliche Nutzung natürlicher Ressourcen wie Wasser, Land oder Weiden wird allerorts durch stark ausdifferenzierte Mechanismen geregelt; genauso spielen Ältestenräte, spirituelle Würdenträger (malang, pir etc.) und spezifische lokale Traditionen für das gemeinschaftliche Zusammenleben eine wichtige Rolle.

Auch Macht- und Gewaltstrukturen sind häufig an die Gemeinschaft rückgekoppelt. Die Gefolgschaft eines Kommandanten rekrutiert sich in der Regel aus dem gleichen Dorf oder Stamm und fußt auf engen verwandtschaftlichen, tribalen oder Klientelbeziehungen. Diese Bindungen bilden den sozialen Leim zwischen Anführer, Gefolgschaft und lokaler Gemeinschaft. Materieller Ausdruck dieser Solidaritätsbeziehungen ist, dass ein Teil der eingenommenen Zölle und Beute an die Solidaritätsverbände weitergeleitet wird; Überfälle und Raubzüge erfolgen gegen Menschen, zu denen man keine Beziehungen unterhält (etwa an Überlandstraßen) oder mit denen man verfeindet ist. ¹⁰

Hier schließt sich an, dass ein längerfristiger Machterhalt an einen Legitimationsnachweis gebunden ist. Diese Legitimation kann neben der bloßen Waffengewalt über eine spirituelle Führerschaft oder aber über religiöse, ethnische oder tribale Repräsentation hergestellt werden, aber auch über die Einnahme staatlicher Ämter oder über die Erfüllung gesellschaftlicher Idealbilder. Rashid Dostum etwa gilt als der Prototyp eines warlord, den man bei Kämpfen in der ersten Reihe findet; er erfüllt das Ideal des "unerschrockenen Kriegers"; dagegen hält Ismail Khan das Bild des "guten Emirs", der für seine Klientel sorgt, aufrecht. Daher passt auf Afghanistan auch nicht das Bild des Kriegsfürsten, der die Bevölkerung ausbeutet und Gewinne auf einem Schweizer Bankkonto anhäuft. So streben die Kommandeure in erster Linie nach gesellschaftlichem Prestige, das sich aus ihren Netzwerkbeziehungen ergibt. Daher investieren sie ihre Einkünfte in umfangreiche Patronagebeziehungen. Zudem sind die lokalen Gemeinschaften kaum durch eine funktionale Gliederung oder Arbeitsteilung gekennzeichnet. Ganz im Gegenteil sind Machthaber daran interessiert, möglichst viele Funktionen auf sich zu vereinigen. So ist ein Kommandeur niemals nur militärischer Anführer, sondern gleichzeitig auch Stammesoberhaupt, Mullah, Geschäftsmann oder Patron. Die Kontrolle über physische Gewalt ergibt sich daher nicht allein aus militärischen Fähigkeiten, sondern auch aus dem gesellschaftlichen Kontext. ¹¹

Intervention und Wiederaufbau

Gleich von Beginn der militärischen Intervention an erkannte die internationale Gemeinschaft in dem undurchsichtigen Geflecht lokaler Macht- und Gewaltkonstellationen - was unter dem Begriff des Kriegsfürstentums zusammengefasst wurde - die größte Herausforderung für die Stabilisierung und den Wiederaufbau des Landes. Jedoch fehlte eine Strategie oder gar Zielsetzung, wie mit diesen lokalen Herrschaftsstrukturen umzugehen ist. Daher legten die internationalen Akteure wie die afghanische Regierung eine hohe Inkonsistenz im Umgang mit diesen an den Tag. Das Repertoire reichte von einer militärischen Bekämpfung über eine bloße Negierung bis hin zu Kooperation, Einbindung und gar Förderung. Dies bedingt, dass lokale Ordnungen bis heute entweder das politische Geschehen dominieren oder sich in einem offenen Gegensatz zum Wiederaufbau befinden. Diese inkonsistente und bisweilen kontraproduktive Politik lässt sich zum einen an dem Umgang mit den Gewaltakteuren, zum anderen an den Versuchen, die lokalen Machtstrukturen zu verändern, verdeutlichen.

Um die lokalen Gewaltstrukturen zu verändern, konzentrierte sich die internationale Gemeinschaft auf eine umfassende Sicherheitssektorreform, die nicht nur den Aufbau der Armee und des Polizeiwesens vorsah, sondern auch die Entwaffnung, Demobilisierung und gesellschaftliche Integration ehemaliger Kombattanten. Diese Programme zeigten auch einige Erfolge: So schritt der Aufbau der Armee zügig voran, und Kommandeure und Milizen stellten nur noch selten Waffen offen zur Schau. Jedoch verwischten sich auch die Grenzen zwischen privaten Milizen und staatlichen Sicherheitsorganen. So gingen Milizen immer wieder in staatlichen Militär- und Polizeieinheiten auf und übernahmen Kommandanten staatliche Ämter als Polizeichefs, Divisionskommandeure oder Gouverneure. Auch die Provincial Reconstruction Teams (PRTs), die über ganz Afghanistan verstreut sind und sich jeweils aus bis zu 300 NATO-Soldaten wie ausländischen Entwicklungshelfern zusammensetzen, müssen ambivalent gesehen werden. Einerseits bedingen die PRTs, dass rivalisierende Kommandeure es aus Sorge vor einer externen Einmischung vermeiden, Konflikte in kriegerische Auseinandersetzungen eskalieren zu lassen. Andererseits sind die PRTs, die den Milizen zahlenmäßig weit unterlegen sind, allein zum Eigenschutz auf die Zusammenarbeit mit lokalen Kommandeuren angewiesen. Auch im "Kampf gegen den Terrorismus" binden die US- und die NATO-Streitkräfte lokale Gewaltakteure ein. So hatten die US-Streitkräfte bereits 2001/2 mehrere Tausend afghanische Milizionäre in Süd- und Südostafghanistan unter Waffen. Seit dem Wiedererstarken der Taliban greift auch die afghanische Regierung für den Aufbau einer lokalen Hilfspolizei auf bestehende Milizen zurück, wie der bereits geschilderte Fall der Arbaki verdeutlicht. So fand in Afghanistan in den vergangenen Jahren gleichzeitig eine Entwaffnung wie eine Aufrüstung und Einbindung lokaler Milizen statt. ¹²

Auch im Wiederaufbau vermochten es die lokalen Eliten, sich schnell an die neuen Spielregeln anzupassen. So waren sie bemüht, die Gelder für Entwicklungsprojekte in ihre Klientelsysteme zu kanalisieren, indem sie Nichtregierungsorganisationen (NROs), politische Parteien oder Baufirmen gründeten; Fälle, in denen ein Kommandeur zum Polizeichef ernannt wird und ein Verwandter in der Menschenrechtskommission sitzt, stellen keine Ausnahmen dar. Ein gutes Beispiel dafür, wie Entwicklungsmaßnahmen, die die Veränderung der lokalen Machtverhältnisse zum Ziel haben, selbst zum Spielball lokaler Strukturen werden, stellt das National Solidarity Programm (NSP) dar. Das NSP wird von der Weltbank und anderen Gebern gefördert und hat zum Ziel, recht zügig Entwicklungsprojekte - meist Infrastrukturmaßnahmen - auf lokaler Ebene umzusetzen. Zudem sollen demokratisch gewählte, mit beiden Geschlechtern besetzte Räte (Schuras) etabliert werden, die als lokale Ansprechpartner für die Entwicklungszusammenarbeit dienen sollen. Wenngleich das erste Ziel erfolgreich erreicht wurde, ¹³ war das zweite in den meisten Fällen zum Scheitern verurteilt. So ging das NSP von der Fehleinschätzung aus, dass die lokalen Machtstrukturen grundsätzlich illegitim seien und gemeinschaftliche Institutionen auf lokaler Ebene fehlten. Im Ergebnis vermochten es daher die herrschenden Eliten, die Wahlen zu den Schuras so zu beeinflussen, dass demokratische Prinzipien unterlaufen wurden und sie ihre Macht festigen konnten; auch die gewählten weiblichen Repräsentanten standen häufig nur auf dem Blatt Papier und traten in den Schuras nicht in Erscheinung. Jedoch sind auch Fälle zu nennen, in denen Kommandeure nicht gewählt wurden, was dann die Konfliktintensität verstärkte. Auch gibt es Beispiele, in denen diesen Projekten so wenig Bedeutung beigemessen wurde, dass die lokalen Eliten ihre Vertreter - oft schreibkundige Lehrer - in diese Räte schickten.

So kann resümiert werden, dass das NSP eher bestehende Machtverhältnisse verstärkte. Problematisch ist zudem, dass das Programm nicht vom Staat selbst, sondern von afghanischen und internationalen NROs durchgeführt wird. So befinden sich diese NROs in der delikaten Situation, Aushandlungsprozesse zu gestalten, in denen es um die Verteilung von Macht und Ressourcen sowie um die Durchsetzung von außen herangetragener Werte und Normen geht. Den NROs fehlen jedoch die Instrumente, über die ein Staat verfügt, um gewisse Ansprüche durchzusetzen: Weder verfügen sie über Mittel der Gewalt noch über Kooptierungsstrategien. NROs avancieren damit letztlich zu Vermittlern eines Wiederaufbauprozesses, die ein zeitlich begrenztes Projekt durchführen und eben keine langfristigen Beziehungen mit der lokalen Bevölkerung aufbauen wie dies beim Staat der Fall ist. ¹⁴

Ausblick

Die internationale Intervention und der Wiederaufbau vermochten bislang nicht, die lokalen Macht- und Gewaltstrukturen in Afghanistan zu verändern. Während im Süden des Landes der "Krieg gegen den Terrorismus" und der "Krieg gegen die Drogen" immer stärker zu einem Krieg zwischen externer Einflussnahme und lokalen Autonomieansprüchen mutiert, verstärkten die Wiederaufbaumaßnahmen im Norden des Landes eher die lokalen Herrschaftsstrukturen. Für die Zukunft Afghanistans können zwei unterschiedliche Szenarien entwickelt werden.

So kann zum einen die gegenwärtige Dominanz lokaler Macht- und Gewaltstrukturen als der Beginn des Endes von Staatlichkeit verstanden werden. Es lässt sich provokativ fragen, ob die einhundertjährige Geschichte des afghanischen Nationalstaats nur ein kurzes, künstlich herbeigeführte Intermezzo institutionalisierter und territorialisierter Herrschaft darstellte, das sich nun dem Ende zuneigt. Weshalb sollte der knapp einhundert Jahre lang zaghaft und nur oberflächlich angegangene Staatsbildungsprozess nun Erfolge zeigen, wenn die gegenwärtigen Strukturen verdeutlichen, dass das Staatsbildungsprojekt seit dem 19. Jahrhunderts kaum einen Schritt weiter gekommen ist?

Die gegenwärtige Situation in Afghanistan weist viele Parallelen zu den Herrschaftsstrukturen vor der Etablierung des Nationalstaats durch die Kolonialmächte Ende des 19. Jahrhunderts auf: Vier bis fünf miteinander konkurrierende Machtzentren, die mit den größten Städten des Landes identisch waren, teilten sich das damalige Afghanistan über eine Divide-et-impera-Politik auf. Der permanente Frontenwechsel lokaler Clanchefs, Stammesführer und Notabeln bedingte eine labile Gesamtsituation, in der unentwegt verschiedene Landesteile von Wellen der Gewalt heimgesucht wurden. Ahmad Schah Durrani, der 1747 das Durrani-Reich gründete und als Vater des modernen Afghanistan gilt, kann vielleicht als der Prototyp eines Kriegsfürsten bezeichnet werden, der mit seinen Truppen unentwegt kämpfend und plündernd durch die Lande zog und für den Aufbau von Staatlichkeit wenig übrig hatte. ¹⁵

Zum anderen kann jedoch auch gegenteilig argumentiert werden, dass gerade die gegenwärtigen Macht- und Gewaltstrukturen notwendige Voraussetzung für einen Staatsbildungsprozess darstellen. Gerade die Tatsache, dass in vielen Regionen Afghanistans lokale Eliten ihre Legitimation nicht mehr aus traditionellen Quellen beziehen, sondern zu ihrer Existenzberechtigung auf staatliche Ämter oder durch den Wiederaufbau bereitgestellte Mittel angewiesen sind, verdeutlicht, dass Staatlichkeit zumindest als materielle wie immaterielle Ressource an Bedeutung gewinnt. Auch den großen Staatsbildungsprozessen in Europa ging das Kriegsfürstentum der Condottieri und Landsknechte im Umbruch vom Mittelalter zur Frühen Neuzeit voraus. ¹⁶

Zudem muss bedacht werden, dass die Millionen afghanischer Flüchtlinge und Arbeitsmigranten, die zeitweise im Iran, in Pakistan oder am Golf lebten, dort positive Seiten von Staatlichkeit erlebten, die sie nun im eigenen Land einfordern. So steht Afghanistan vielleicht am Anfang eines langwierigen Prozesses, der über die Durchsetzung und formelle Institutionalisierung lokaler Eliten zur Entstehung von Staatlichkeit führt. Falls die internationale Gemeinschaft dieses Szenario für ihr Vorgehen in Afghanistan im Sinn hat, muss sie zweifelsohne mit einem weitaus größeren personellen wie finanziellen Engagement für die nächsten Dekaden in Afghanistan tätig bleiben.

¹ Mark Sedra, Challenging the Warlord Culture, Security Sector Reform in Post-Taliban Afghanistan, Bonn International Center for Conversion (BICC Paper 25), 2002, in: http://www.bicc.de/publications/ papers/paper25/paper25.pdf (17. 8. 2007); Conrad Schetter, Kriegsfürstentum und Bürgerkriegsökonomien in Afghanistan. Köln (Arbeitspapiere zur Internationalen Politik und Außenpolitik 4), 2004, in: http://www.politik.uni-koeln.de/jaeger/downloads/aipa030 4.pdf (17. 8. 2007).
² Vgl. Barnett Rubin, Political Elites in Afghanistan: Rentier State Building, Rentier State Wrecking, in: International Journal of Middle Eastern Studies, 27 (1992), S. 77 - 99; Andreas Wimmer/Conrad Schetter, Putting State-formation First: Some Recommendations for Reconstruction and Peace-Making in Afghanistan, in: Journal for International Development, 15 (2003), S 525 - 539.
³ Vgl. Jan-Heeren Grevemeyer, Afghanistan. Sozialer Wandel und Staat im 20. Jahrhundert, Berlin 1990.
⁴ Vgl. Antonio Giustozzi, War, Politics, and Society in Afghanistan 1978 - 1992, London 2000.
⁵ Vgl. Barnett Rubin, The Fragmentation of Afghanistan, New Haven 1995.
⁶ Vgl. ders., The Political Economy of War and Peace in Afghanistan, in: World Development, 28 (2000) 10, S. 1789 - 1803; Conrad Schetter, The "Bazaar Economy" of Afghanistan, in: Christine Noelle-Karimi/Conrad Schetter/Reinhard Schlagintweit (Hrsg.), Afghanistan - A Country Without a State?, Frankfurt/M. 2002, S. 109 - 127.
⁷ Eine ausführliche Darstellung der Beispiele findet sich in: Conrad Schetter/Rainer Glassner/Masood Karokhail, Beyond Warlordism. The Local Security Architecture in Afghanistan, in: Internationale Politik und Gesellschaft, (2007) 2, S. 136 - 152.
⁸ Vgl. Willi Steul, Paschtunwali. Ein Ehrenkodex und seine rechtliche Relevanz, Wiesbaden 1981.
⁹ Trutz von Trotha, Der Aufstieg des Lokalen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2005) 28 - 29, S. 32 - 38.
¹⁰ Zu den lokalen Ordnungen in Afghanistan vgl. C. Schetter (Anm. 1); Katja Mielke/Rainer Glassner/Conrad Schetter/Nasratullah Yarash, 2007 (ZEF Amu Darya Series 7), in: http://131.220.109.9/fileadmin/webfiles/downloads/projects/amudarya/publications/ZEF_Amu_Darya_Series_7.pdf (17. 8. 2007); Christine Noelle-Karimi, Village Institutions in the Perception of National and International Actors in Afghanistan, 2006 (ZEF Amu Darya Series 1), in: http://131.220.109.9/fileadmin/webfiles/downloads/projects/amudarya/publications/ZEF_Amu_Darya_Ser ies_1.pdf (17. 8. 2007); Ana Pejcinova, Afghanistan: Creation of a Warlord Democracy, Budapest 2006, in http://www.volny.cz/apejcinova/Theses/Afghanistan/1frontpage.htm (17. 8. 2007).
¹¹ Vgl. Antonio Giustozzi, Respectable Warlords? The Transition from War to All Against All to Peaceful Competition in Afghanistan, 2003 (Crisis State Programm. London School of Economics,.Working Paper 33), in: http://www.crisis states.com/download/others /SeminarAG29012003.pdf (17. 8. 2007).
¹² Vgl. Mark Sedra, Confronting Afghanistan's Security Dilemma. Reforming the Security Sector, 2003 (BICC brief 28), in: http://www.bicc.de/publications/briefs/brief28/brief28.pdf (17. 8. 2007).
¹³ Vgl. Sultan Barakat/Arne Strand, Mid-Term Evalution Report of the National Solidarity Program (NSP), Afghanistan, New York 2006, in: http://www.cmi.no/publications/file/?2446=mid-term-evaluation-report-of-the-national (17. 8. 2007).
¹⁴ Vgl. Katja Mielke/Conrad Schetter, Where is the Village? Local Perceptions and Development Approaches in Kunduz Province, in: Asien, 104 (Juli 2006), S. 71 - 87.
¹⁵ Vgl. Christine Noelle, State and Tribe in Nineteenth-Century Afghanistan: The Reign of Amir Dost Muhammad Khan (1826 - 1863), Richmond 1997.
¹⁶ Vgl. Charles Tilly, War-Making and State-Making as Organized Crime, in: Peter Evans/Dietrich Rueschmeyer/Theda Skopcol (Eds.), Bringing the State Back In, Cambridge 1985, S. 169 - 191; Herfried Münkler, Neue Kriege, Reinbek 2002.