Einleitung

Bewaffnete Konflikte, die Gewalt, Tod und Leid vor allem über die Zivilbevölkerung bringen und zu Verletzungen der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts führen, sind immer noch eine der größten Herausforderungen zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Die wirtschaftliche Globalisierung wird nicht von einer gleichermaßen dynamischen globalen Verwirklichung von Frieden und Menschenrechten begleitet. Auch die Hoffnung auf eine "Friedensdividende" mit dem Ende des Kalten Krieges hat sich nicht erfüllt. Die Anhäufung von Waffen und Munition fördert die Entwicklung von Konflikten und Krisen. Allerdings kommen Rüstungsgüter häufig nicht erst mit Ausbruch offener (Bürger-)Kriege zum Einsatz, sondern tragen vielfach alltäglich zu Gewalt und Repression bei.

Unkontrollierte Rüstungstransfers - eine ständige Bedrohung

Einen großen Beitrag zu dieser Bedrohung leisten unkontrollierte Rüstungstransfers über den globalen Waffenmarkt, dessen Handelswege vielfältig sind: Offizielle Lieferungen durch Regierungen gehören ebenso dazu wie die verschlungenen grauen oder schwarzen Kanäle der privaten Waffenmakler und -händler. Zudem überfluten "Überschusswaffen" aus den Beständen des Kalten Krieges immer noch die Weltwaffenmärkte - eine Globalisierung der besonderen Art. Am Ende steht die bewaffnete Gewalt, ausgetragen in Bürgerkriegen mit so genannten "Kleinwaffen" und "leichten Waffen", aber auch mit Panzern, gepanzerten Fahrzeugen, Kampfflugzeugen oder anderen Waffensystemen. Bewaffnete Gewalt fordert ihre Opfer ebenso im Alltag, wenn Polizei oder andere Sicherheitskräfte durch unverhältnismäßigen Waffeneinsatz die Menschenrechte mit Füßen treten oder kriminelle Banden zunehmend aufrüsten und ihre Waffen einsetzen. Eine weitere Bedrohung sind Minen und nicht explodierte Munition, beispielsweise aus so genannten Streubomben, die eine Gefährdung noch auf fast unabsehbare Zeit darstellen.

Ein zentrales Problem ist dabei die Verfügbarkeit von Rüstungsmaterial - fast umstandslos fließen Waffen, Munition, "Know-how" und Training oder Lizenzen zur Rüstungsproduktion in fast alle Regionen der Welt, soweit dafür gezahlt wird. Und gezahlt wird, sei es mit Geld, Bodenschätzen oder Rohstoffen. Begünstigt wird dies durch die weltweiten Defizite bei Rüstungsexportkontrollen. Häufig fehlt der politische Wille, Rüstungstransfers zu verhindern, die zu Menschenrechtsverletzungen oder Kriegsverbrechen führen können. Unzureichende Kontrollen auf den Transportwegen und mangelhafte Transparenz tragen zur Verbreitung von Waffen in Konfliktregionen bei; dabei verdienen besonders auch private Waffenmakler. Folgen der unkontrollierten Verbreitung und des Missbrauchs von Rüstungsgütern sind nicht nur Gräueltaten, Konfliktverschärfung, Menschenrechtsverletzungen, ständige Angst und Unsicherheit, sondern auch die Zunahme von Unterentwicklung und Armut.

Begriffsdefinitionen

Die Bezeichnung "konventionelle Rüstungsgüter" dient zur Abgrenzung von den atomaren, biologischen und chemischen Waffen und umfasst eine große Palette von Waffen, Munition und Technologie, die auf dem Weltmarkt angeboten werden. Unterschieden wird noch zwischen konventionellen Großwaffen und den eher verharmlosend so genannten "Kleinwaffen" und "leichten Waffen" (small arms and light weapons). Großwaffen umfassen im Wesentlichen Waffensysteme wie Kampfpanzer, gepanzerte Kampffahrzeuge, Schützenpanzer, Artilleriesysteme, Raketenwerfer und Raketen, Militärflugzeuge und -hubschrauber sowie Kriegsschiffe. "Kleinwaffen" und "leichte Waffen" sind Pistolen, Revolver, Maschinenpistolen und Schnellfeuergewehre bis hin zu Maschinengewehren, Mörsern, tragbaren Raketenwerfern und Panzerfäusten - alles Waffen, die von ein oder zwei Personen verwendet und transportiert werden können. Aber nicht allein Waffen sind das Problem, sondern auch die dazugehörende Munition. Ein weiteres Handelsgut auf dem weltweiten Rüstungsmarkt sind so genannte dual-use-Güter, also Produkte und Technologien, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke verwendet werden können. In diesen Bereich fallen auch viele Komponenten, die in einer heute zunehmend arbeitsteiligen Rüstungsproduktion zum Endprodukt Waffensystem zugeliefert werden. Das kann dann beispielsweise ein Motor sein, der einen Mähdrescher, aber auch einen Schützenpanzer antreiben kann.

Statistik des weltweiten Waffenmarktes

Rüstungstransfers unterliegen der Geheimhaltung - diese Maxime gilt bis heute für fast alle staatlichen und privaten Waffenhändler, und so ist eine Transparenz des globalen Waffenhandels immer noch nicht gewährleistet. Einige Institutionen wie das schwedische Friedensforschungsinstitut SIPRI ¹ versuchen die Geheimhaltung zu brechen; sie sammeln und veröffentlichen Daten, die zumindest eine grobe Übersicht über den Waffenhandel geben und Einschätzungen der aktuellen Trends erlauben. Seit 1992 führen die Vereinten Nationen mit dem UN-Großwaffenregister eine Statistik auf der Basis freiwilliger Meldungen ihrer Mitgliedsstaaten. In den USA veröffentlicht der Congressional Research Service regelmäßig Statistiken über den Weltwaffenhandel, insbesondere über die Lieferungen an die Staaten der so genannten Dritten Welt. ² Allerdings beziehen sich die meisten Statistiken vorwiegend auf Großwaffen; der Umfang von Produktion und Handel mit Kleinwaffen bleibt weitgehend im Dunkeln. Bei aller notwendigen Vorsicht erlauben die vorliegenden Zahlen doch einen Überblick über das Ausmaß des globalen Waffenhandels und eine Einschätzung der Rolle einzelner Staaten und ihrer Rüstungsexportpraxis. Bei den Hinweisen auf Rangplätze im Weltwaffenhandel wird im weiteren Text auf die Daten von SIPRI zurückgegriffen, die mittlerweile über einen langen Zeitraum vergleichbare Indikatoren bereitstellen. Als Beispiel sei hier die "Top 10-Liste" der Exporteure von Großwaffen mit ihrem jeweiligen Anteil am weltweiten Rüstungsexport bezogen auf den Zeitraum von 2001 bis 2005 aufgeführt. Tabelle: Führende Großwaffenexporteure Rang Staat Anteil am weltweiten Rüstungsexport (in Prozent) 1 Russland 31 2 USA 30 3 Frankreich 9 4 Deutschland 6 5 Großbritannien 4 6 Ukraine 2 7 Kanada 2 8 Niederlande 2 9 Italien 2 10 Schweden 2Quelle: SIPRI Yearbook 2006. Kurzfassung auf Deutsch unter: www.sipri.org

Entwicklung des Weltrüstungshandels

Der Weltrüstungshandel war seit dem Zweiten Weltkrieg mehreren Zäsuren unterworfen. So war der Rüstungsmarkt im ersten Nachkriegsjahrzehnt noch die Domäne der USA und - in geringerem Maße - Großbritanniens. Mitte der 1950er bis Anfang der 1960er Jahre begann der Aufstieg der UdSSR zu einem der beiden weltweit führenden Rüstungsexporteure (neben den USA). Rüstungslieferungen waren unter den Vorzeichen des Kalten Krieges vorwiegend ein Mittel der Außenpolitik und Einflussnahme, häufig als Schenkung oder unter Selbstkostenpreis vergeben und in vielen Fällen von Ausbildungshilfe begleitet - die Anbieter der Rüstung dominierten den Markt und bestimmten den Fluss der Waffenströme.

Dies begann sich in den 1970er Jahren zu ändern: Der Wunsch der "Kunden" nach mehr Unabhängigkeit von den Weltmächten, mehr finanzielle Mittel z.B. bei den erdölexportierenden Staaten und eine größere Zahl von Anbietern für die ganze Breite von Rüstungsmaterialien und "Know-how" (z.B. Frankreich, Großbritannien, aber auch die Bundesrepublik Deutschland und China) schwächten die beherrschende Rolle der beiden traditionellen "Marktführer", es entwickelte sich mehr und mehr ein Käufermarkt. Diese Entwicklung ermöglichte auch der Bundesrepublik höhere Marktanteile; sie wurde mit hohen Wachstumsraten in den 1970er Jahren einer der sechs größten Rüstungsexporteure der Welt. Mit großem Abstand führende Rüstungsexportnationen bleiben jedoch auch über die 1970er und 1980er Jahre bis in die heutige Zeit die UdSSR (heute Russland) und die USA, während Frankreich, Großbritannien, die Bundesrepublik und zeitweise China in wechselnder Rangfolge auf den Plätzen drei bis sechs folgten.

Gegen Ende der 1980er Jahre erfolgte der nächste Einschnitt; insbesondere der Waffenexport in die so genannte Dritte Welt brach ein. Beschleunigt durch den Zusammenbruch des Warschauer Paktes reduzierte sich der Gesamtumsatz des globalen Waffenmarktes Anfang der 1990er Jahre signifikant, parallel zur beschleunigten Entwicklung und Verfestigung des globalen "liberalisierten" Käufermarktes. Fehlende Kontrollregime, mangelnde Verbindlichkeit der Regeln oder fehlender politischer Wille zur Durchsetzung, Defizite bei der Offenlegung von Waffengeschäften und mangelnde Kontrolle des Endverbleibs bieten optimale Handelserleichterungen.

Anfang der 1990er Jahre war noch eine weitere Entwicklung zu beobachten: In großem Umfang wurden gebrauchte Waffen angeboten und gekauft - die Auflösung oder Verkleinerung der Armeen des Kalten Krieges setzte diese aus den Arsenalen frei, der Verkauf wurde vor allem aus wirtschaftlichen Gründen mit Nachdruck betrieben. Als katastrophal erwiesen sich die überschüssigen Kleinwaffen, die weltweit auch über graue oder schwarze Kanäle in Konfliktregionen geleitet wurden. Nicht zuletzt hat der so genannte "Kampf gegen den Terror" seit dem 11.9. 2001 dazu beigetragen, auch notorischen Menschenrechtsverletzern mehr und neue Waffen in die Hand zu geben. Mittlerweile scheint das "Tal" bei den weltweiten Rüstungstransfers durchschritten zu sein, was sicher auch mit den in den letzten Jahren weltweit fast überall wieder wachsenden Rüstungsausgaben zusammenhängt. Seit 2003 dokumentiert SIPRI wieder eine Zunahme des internationalen Waffenhandels.

Zunehmende Bedeutung für die Verteilung der Waffen bis in die Krisen- und Konfliktgebiete haben private Waffenhändler, Vermittler von Rüstungsgeschäften und deren Netzwerke. Und ein weiterer Aspekt gewinnt auf den internationalen Militärmärkten an Bedeutung: Das weit verbreitete outsourcing militärischer Dienstleistungen (von der Logistik bis zum Kampfeinsatz) an private Firmen.

Rüstungsindustrie

Mit dem Ende des Kalten Krieges und des Warschauer Paktes geriet auch die Rüstungsindustrie unter Anpassungsdruck. Sinkende Nachfrage und Überangebote auf dem Weltwaffenmarkt - auch aus den Überschussbeständen - bedeuteten parallel nicht mehr auslastbare Produktionskapazitäten. Die langwierigen Entwicklungs- und Produktionszyklen gerade in der Rüstung erwiesen sich ab Anfang der 1990er Jahre als ein weiterer Bumerang. Die Notwendigkeit einer Umstrukturierung der Rüstungsindustrie war evident. Es wurde jedoch nicht der Weg einer weitestmöglichen Umstellung der militärischen auf zivile Produktion gewählt (Konversion), sondern angesichts neuer Anforderungen andie Militärausrüstung (Waffensysteme und Ausrüstung für "Krisenreaktionskräfte", UN-Einsätze, "Schnelle Eingreiftruppen") eine Restrukturierung hin zu größerer Wirtschaftlichkeit und höherer Effizienz als Ziel formuliert. Während in den USA die Umstrukturierung der Militärindustrie schon ab Mitte der 1990er Jahre eingeleitet und mittlerweile weitgehend abgeschlossen wurde - im Wesentlichen durch die Fusion wichtiger Produzenten der Luft- und Raumfahrtindustrie zu Großkonzernen -, steht ein analoger Prozess in Europa immer noch am Anfang; die Restrukturierung kommt nur langsam in Gang. Wichtigstes Beispiel dafür war der Zusammenschluss der deutschen DASA (DaimlerChrysler Aerospace), der französischen Aerospatiale Matra und der spanischen CASA zur European Aeronautic Defence and Space Company (EADS), einem der weltgrößten Rüstungskonzerne. Allerdings leisten sich etliche EU-Staaten weiter den Luxus eigener Kapazitäten für Großwaffensysteme, die ohne Exporte kaum ausgelastet werden könnten. Zusätzlich wurde auf der politischen Ebene versucht, die Rahmenbedingungen neu zu ordnen - sicherlich auch als Reaktion auf die Forderungen der Rüstungsindustrie nach vereinheitlichten Bedingungen auf europäischer Ebene, die die "Wettbewerbsfähigkeit" sichern sollen. Als Ergebnis wurde im Juli 2000 von Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Schweden und Spanien ein "Rahmenabkommen über Maßnahmen der Erleichterung der Umstrukturierung und Tätigkeit der Europäischen Rüstungsindustrie" abgeschlossen, das vor allem die Rüstungszusammenarbeit betrifft, aber auch Regelungen für Rüstungsexporte von Produkten aus Koproduktionen enthält. Auch wenn die bestehenden Kriterien des EU-Verhaltenskodex für Waffenausfuhren (siehe unten) hier angewendet werden sollen, besteht die Gefahr neuer Schlupflöcher, die Rüstungstransfers auch an problematische Staaten erleichtern. Die aktuellen Zahlen von SIPRI ³ belegen den Konzentrationsprozess in der Rüstungsindustrie: Die ersten fünf Unternehmen aus der SIPRI-Liste der 100 größten Rüstungsfirmen haben ihren Anteil an den gesamten Rüstungsverkäufen von 22 Prozent im Jahr 1990 auf 44 Prozent 2003 erhöht. Den größten Teil des Weltwaffenmarktes bestreiten Firmen aus den USA und aus Europa. Die abnehmende Zahl von Großfusionen in der Rüstungsindustrie (im Jahr 2005 noch fünf im Umfang von jeweils etwa zwei Milliarden US-Dollar) weist aber auch darauf hin, dass sich die Entwicklung verlangsamt und eine gewisse Konsolidierung erreicht wurde.

Die Rolle der Bundesrepublik

Die deutschen Regierungen behaupten seit Jahren unisono, Rüstungstransfers würden sehr restriktiv gehandhabt. Die gesetzlichen Grundlagen für deutsche Rüstungsexporte (Kriegswaffenkontrollgesetz; Außenwirtschaftsgesetz) ermöglichen grundsätzlich auch eine restriktive Genehmigungspraxis: Bei tatsächlich stringenter Anwendung und dem nötigen politischen Willen hat die Bundesregierung durchaus genügend Mittel an der Hand, solcherlei Geschäfte effektiv einzuschränken. Die Wirklichkeit sieht jedoch anders aus. Die Praxis der Rüstungsexportkontrollen der Bundesregierung - zusätzlich beruhend auf den zuletzt im Januar 2000 geänderten Politischen Grundsätzen der Bundesregierung für den Rüstungsexport (Richtlinien ohne Gesetzesrang) - führt schon seit langem dazu, dass Deutschland ganz weit oben im Feld der großen Waffenlieferanten mitspielt. Restriktiv war und ist nur die Informationspolitik der Bundesregierungen, da seit Jahren vermieden wird, Rüstungsexporte im notwendigen Detail offenzulegen. Dies hat sich auch mit den seit dem Jahr 2000 regelmäßig vorgelegten Rüstungsexportberichten nicht geändert, die zwar ein erster positiver Schritt hin zu mehr Transparenz sind, aber immer noch wichtige Kategorien an Rüstungsgütern wie dual-use-Güter auslassen.

Die Bundesrepublik Deutschland hat aufgrund ihrer vielfältigen Exportgenehmigungen der Vergangenheit eine besondere Verantwortung, dem internationalen Handel mit Kleinwaffen entgegenzuwirken. Die deutschen Regierungen tragen immer noch an der Hypothek der über viele Jahre hinweg großzügigen Genehmigungspraxis für Lieferungen von Maschinenpistolen, Schnellfeuer- und Maschinengewehren und den Aufbau von Produktionskapazitäten für solche Waffen.

Kleinwaffen als besondere Bedrohung

Die von nahezu allen Rüstungsproduzenten und Lieferstaaten betriebene Geheimhaltung und Verschleierung von Produktionszahlen und Lieferumfängen, der unerlaubte und illegale Handel mit Kleinwaffen und Munition sowie die lokale Kleinproduktion machen die systematische Erfassung der ganzen Dimension Kleinwaffenbedrohung fast unmöglich. Mit dem "Small Arms Survey Yearbook", das seit 2001 jährlich vom Genfer Graduate Institute of International Studies ⁴ herausgegeben wird, liegt nun erstmals eine umfassende Einschätzung von Produktion, Handel und Anzahl im Umlauf befindlicher Kleinwaffen vor, die Jahr für Jahr verfeinert wird.

Einige Eckpunkte aus den Untersuchungen des Genfer Instituts mögen die Problematik der Kleinwaffen illustrieren. So ist die Zahl der legalen Hersteller von Kleinwaffen weltweit stark angestiegen, in rund hundert Staaten bestehen Herstellungskapazitäten. Der Anstieg der Produzentenzahl steht im Zusammenhang mit der Verbreitung von Produktionslizenzen, aber auch mit der zunehmenden Zahl kleiner spezialisierter Hersteller. Über diese legalen Hersteller hinaus hat der "Small Arms Survey" in mindestens 25 Staaten unerlaubte Kleinwaffenproduktion identifiziert - vorwiegend im südlichen Afrika und in Süd- und Südostasien -, die für einen zunehmenden Anteil illegaler Kleinwaffen verantwortlich ist. Gemessen an Umfang und Wert der produzierten Kleinwaffen liegen die USA, Russland und China mit Abstand an der Spitze, es folgen etwa 20 Staaten vorwiegend in Europa und Asien als mittlereProduzenten. Mindestens 650 Millionen Schusswaffen (Pistolen, Revolver, Maschinenpistolen, Gewehre, Maschinengewehre) sind nach den vorsichtigen Schätzungen des "Small Arms Survey" derzeit weltweit im Umlauf - rund die Hälfte davon, so wird geschätzt, sind legal in Privatbesitz, überwiegend in den USA. Der Großteil des weltweiten Kleinwaffen- und Munitionshandels, zwischen 80 und 90 Prozent, wird legal abgewickelt, durch Regierungen genehmigt und auf offiziellen Wegen an die Empfänger geleitet - dies sind meistens Militär und Polizei, es können je nach Exportpolitik der Staaten aber auch Zwischenhändler, Privatunternehmen oder Privatpersonen sein. Es ist jedoch eine bittere Erfahrung, dass viele dieser ursprünglich legal an die Erstempfänger gelieferten Kleinwaffen später in die Grauzone des unerlaubten Handels oder auf den Schwarzmarkt gelangen.

Schätzungen zufolge werden mindestens eine halbe Million Menschen jährlich durch Kleinwaffen getötet, die Zahl der Verwundeten liegt bei mehreren Hunderttausend. Die Mehrzahl der Opfer fordern die bewaffneten Konflikte und Kriege. Zudem werden rund 200 000 Menschen Opfer von Kleinwaffen in Ländern, in denen keine offenen Kriege oder Bürgerkriege ausgebrochen sind - Opfer der Sicherheitskräfte, Opfer krimineller Akte, Opfer privater Gewalt. Darüber hinaus ist eine Vielzahl direkter und indirekter negativer Effekte der Kleinwaffen festzustellen, häufig bedingen sich Kleinwaffen und eine Kultur der Gewalt gegenseitig. Unkontrollierte Kleinwaffenlieferungen führen zur Eskalation von Konflikten, fördern aber auch die Kriminalität. Kleinwaffen tragen zu Fluchtbewegungen bei, sie werden bei Vertreibungen eingesetzt und zerstören ganze Gesellschaften. Es gibt deutliche Indikatoren dafür, dass auch die wirtschaftliche und soziale Entwicklung durch unkontrollierte Anhäufung von Kleinwaffen zurückgeworfen wird und ganze Staaten destabilisiert werden - nicht zuletzt leiden auch humanitäre Hilfe und Entwicklungsprojekte unter dieser Bedrohung.

Instrumente zur Kontrolle des Waffenhandels - Wirksamkeit und Defizite

Ein wichtiges Instrument zur Schaffung von mehr Transparenz auf dem weltweiten Rüstungsmarkt ist das 1991 etablierte Register der Vereinten Nationen für konventionelle Waffen (UN-Großwaffenregister). ⁵ Seit 1992 sollen alle Mitgliedsstaaten der UN einmal im Jahr einen Bericht über Exporte, Importe und Bestand folgender sieben Großwaffenkategorien abgeben: Kampfpanzer, gepanzerte Kampffahrzeuge, großkalibrige Artilleriesysteme, Kampfflugzeuge, Kampfhubschrauber, Kriegsschiffe (einschließlich Unterseeboote) und Raketensysteme/Raketenwerfer. Alle Berichte seit 1992 sind im Internet in einer Datenbank nachzulesen. Auch wenn immer noch nicht alle Staaten Berichte abgeben, hat die Beteiligung zugenommen - waren es bis 1999 zwischen 90 und 100, sind es seit 2000 zwischen 115 und 126 Regierungen, die berichten. Wichtig ist natürlich auch, dass sich die "TOP 10" der Rüstungslieferanten beteiligen; erfreulicherweise waren aus diesem Kreise (bezogen auf die kumulierte SIPRI-Statistik 2001 bis 2005, siehe oben) im Jahr 2005 alle zehn auch mit Berichten vertreten.

Entwicklung einer europäischen Rüstungsexportkontrollpolitik

In den 1990er Jahren wurden auf europäischer Ebene erste praktische Maßnahmen einer gemeinsamen Kontrollpolitik für Rüstungsexporte entwickelt, nachdem über lange Jahre die nationalen Eigeninteressen vor allem der führenden Rüstungsproduktions- und -exportstaaten Fortschritte gebremst hatten. Ein erster Meilenstein gemeinsamer europäischer Schritte sind die rechtlich verbindlichen Regelungen aus dem Jahr 1995 zur Exportkontrolle von dual-use-Gütern. Dieses Regelwerk mit einer umfassenden Produktliste und einer generellen Auffangklausel, die auch ein Exportverbot bestimmter nicht gelisteter Waren ermöglicht, wurde in den Folgejahren mehrfach verbessert.

Wesentlich schwieriger gestaltete sich die Erarbeitung einheitlicher Vorschriften für den Export konventioneller Waffen und Munition - hier setzten sich am Ende trotz großen öffentlichen Drucks und der Unterstützung wichtiger EU-Staaten nationale Vorbehalte durch. Im Ergebnis wurde 1998 ein "Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren" verabschiedet, der neben Ausführungsbestimmungen (u.a. gegenseitige Konsultationen zur Verhinderung des Unterlaufens von Ablehnung eines Exports in einem anderen EU-Staat, Vorlage eines vertraulichen jährlichen Gesamtberichtes) acht Kriterien für die Genehmigung konventioneller Rüstungsexporte umfasst: 1. Einhaltung internationaler Verpflichtungen (z.B. Embargos, Proliferationsverbotsabkommen); 2. Achtung der Menschenrechte im Endbestimmungsland; 3. Innere Lage im Endbestimmungsland (Spannungen, innere Konflikte); 4. Erhalt von Frieden, Sicherheit und Stabilität in einer Region; 5. Nationale Sicherheit der EU-Staaten; 6. Verhalten des Käuferlandes gegenüber der internationalen Gemeinschaft (Haltung zum Terrorismus, Einhaltung des Völkerrechts, Art bestehender Bündnisse); 7. Risiko der Umleitung oder Wiederausfuhr der Ausrüstung; 8. Vereinbarkeit der Rüstungsexporte mit der technischen und wirtschaftlichen Kapazität des Empfängerlandes.

Zentrales Defizit bleibt die fehlende rechtliche Verbindlichkeit des EU-Kodex; zudem fehlt es an Transparenz und an parlamentarischer Beteiligung bei den Genehmigungsprozessen. Bedauerlicherweise sind die einzelnen Kriterien trotz Erläuterung und Überarbeitung weiterhin interpretationsfähig. Das bestehende Konsultationsverfahren muss deutlich wirksamer und transparenter gestaltet werden; notwendig ist zudem eine einheitliche, wirksame Endverbleibskontrolle sowie die Kontrolle von Lizenzvergaben. Immerhin ist mittlerweile eine EU-weite Regelung zur verschärften Kontrolle der Vermittlung von Waffengeschäften und eine weitere zur Eindämmung des Handels mit Gütern, die zu Folter und Ausführung der Todesstrafe verwendet werden können, verabschiedet worden.

Zwei weitere Maßnahmen der EU zur Regelung der Rüstungstransfers seien erwähnt, die vornehmlich auf die Bekämpfung der Kleinwaffenverbreitung abzielen. 1997 wurde ein verbindliches "EU Programme for Preventing and Combating Illicit Trafficking in Conventional Arms" vereinbart, mit dem die EU-Staaten verpflichtet werden, ihre Anstrengungen im Kampf gegen illegale Waffentransfers zu verstärken und andere Staaten in diesen Bemühungen zu unterstützen. Mit der 1998 beschlossenen, verbindlichen Gemeinsamen Aktion zu Kleinwaffen sollen die EU-Staaten Maßnahmen gegen die unkontrollierte Verbreitung und Anhäufung kleiner und leichter Waffen durchführen - allerdings bleibt unverständlich, dass die Munition für die Kleinwaffen dabei bislang unberücksichtigt geblieben ist. Positiv ist zu vermerken, dass sowohl die Kriterien des EU-Verhaltenskodex als auch die Gemeinsame Aktion von mehr und mehr Staaten unterstützt und teilweise übernommen werden.

Kleinwaffenkonferenz der Vereinten Nationen

Mit großer Hoffnung haben viele Staaten und Nichtregierungsorganisationen die Initiative der UN aufgenommen, eine internationale "Konferenz der Vereinten Nationen über den unerlaubten Handel mit Kleinwaffen und leichten Waffen unter allen Aspekten" abzuhalten. ⁶ Erstmals wurde der tödliche Kleinwaffenmarkt auf höchster internationaler Ebene behandelt. Allerdings gab es im Juli 2001 nur erste, kleine Schritte hin zu einem internationalen Konsens, der wirkungsvoll dem Einsatz von Kleinwaffen bei Verstößen gegen Menschenrechte und humanitäres Völkerrecht vorbeugt. Im Dickicht von Geschäftsordnungsdebatten, Definitions- und Kategorisierungsfragen haben vor allem die USA Erfolg versprechende und verbindliche Regelungen verhindert. Am Ende wurde in New York zwar ein Aktionsplan verabschiedet, dieser ist jedoch nicht verbindlich. Insgesamt bleibt dieses Abschlussdokument nur auf die illegale Nutzung militärischer Kleinwaffen beschränkt, es ruft zu Maßnahmen der Waffenmarkierung auf und appelliert an die Staaten, gesetzliche Waffenexportkontrollen zu schaffen. Im weiteren Verlauf des UN-Kleinwaffenprozesses wurde mittlerweile zumindest ein Übereinkommen zur "Markierung und Nachverfolgung von Waffen und Munition" vereinbart, das allerdings rechtlich nicht verbindlich ist. Leider konnte sich die Staatengemeinschaft auf der Folgekonferenz 2006 nicht auf weitere Schritte zur Ergänzung des Aktionsprogramms einigen. Zumindest wird der 2001 begonnene Prozess fortgeführt, so dass die Hoffnung besteht, zukünftig endlich wirksamere Schritten gegen die Bedrohung durch Kleinwaffen und die zugehörige Munition zu erreichen.

Wassenaar Arrangement

Im Jahr 1996 wurde das Wassenaar Arrangement ⁷ zu Exportkontrollen für konventionelle Waffen und dual-use-Technologien etabliert ("Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual use-Goods and Technologies"). ⁸ Ziel ist es, größere Transparenz und mehr Verantwortungsbewusstsein in Bezug auf Exporte sensitiver dual-use-Technologien und Rüstungsgüter zu erreichen. Unter den Begriff sensitive dual-use-Technologien fallen insbesondere auch solche, die zur Herstellung atomarer, biologischer oder chemischer Waffen verwendet werden können. Die Mitgliedsstaaten des Wassenaar Arrangement sollen mit angemessenen Exportkontrollsystemen verhindern, dass sich Staaten, die im internationalen Sicherheitsgefüge Anlass zur Sorge geben, oder auch terroristische Gruppen Rüstungsgüter oder sensitive Technologien beschaffen. Das Übereinkommen ist eine freiwillige Einrichtung, es fördert den Informationsaustausch und stellt u.a. gemeinsame Listen von Rüstungsgütern und dual-use-Technologien auf, die im Rahmen der best-practice-Richtlinien des Wassenaar Arrangement als Kriterien und Leitlinien für die jeweiligen nationalen Exportkontrollsysteme genutzt werden sollen. Mittlerweile sind 40 Staaten auf allen Kontinenten Mitglied im Wassenaar-Arrangement.

Waffenembargos

Grundsätzlich sind Waffenembargos der UN und anderer Organisationen wichtige Instrumente für internationale Bemühungen, einen ungebremsten Zufluss von Rüstungsgütern in Konflikt- und Kriegsgebiete zu unterbinden. Der Rüstungsexportbericht der Bundesregierung führt für das Jahr 2005 Waffenembargos gegen 15 Staaten auf, die von den UN, der EU oder der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) verhängt wurden. ⁹ Die Embargos bezogen sich auf Armenien, Aserbaidschan, Bosnien-Herzegowina, China, Demokratische Republik Kongo, Elfenbeinküste, Irak, Liberia, Myanmar (Burma), Ruanda, Sierra Leone, Simbabwe, Somalia, Sudan und Usbekistan.

In der Praxis zeigt sich allerdings immer wieder die begrenzte Wirksamkeit solcher Embargos. Ein Bericht der control arms-Kampagne von amnesty international, Oxfamund dem Kleinwaffenaktionsnetzwerk IANSA vom Frühjahr 2006 ¹⁰ kommt zu dem erschreckenden Ergebnis, dass jedes der 13 im Laufe der vergangenen zehn Jahre durch die Vereinten Nationen verhängten Waffenembargos systematisch verletzt wurde und dass, obwohl die UN in ihren Berichten viele der Verantwortlichen für Embargobrüche benannten, nur eine Handvoll von ihnen strafrechtlich belangt werden konnte. Keines der Embargos hat dazu geführt, dass der Zustrom von Waffen und Munition tatsächlich gestoppt wurde. Ein globales Netzwerk von Herstellern, Lieferanten, Transporteuren und Vermittlern umgeht immer wieder erfolgreich die Embargos. Es sind aber nicht nur die Akteure des grauen und schwarzen Marktes, es sind auch die Mitgliedsstaaten der UN selbst, die sich über die Beschlüsse der Weltgemeinschaft hinwegsetzen und aus politischen oder kommerziellen Gründen Rüstungsgüter an die mit einem Embargo belegten Regierungen oder Rebellengruppen liefern. An dieser Stelle sind durchgreifende Maßnahmen notwendig, die die UN in die Lage versetzen, die Umsetzung von Embargos besser zu kontrollieren, Embargobruch zu verfolgen und wirksam zu sanktionieren.

Was bleibt zu tun? Ein Ausblick

Die internationale Gemeinschaft steht noch ganz am Anfang der notwendigen Entwicklung einer wirklich wirksamen Kontrolle des Handels mit konventionellen Rüstungsgütern. Die dargestellten Instrumente und Maßnahmen sind erste Schritte - ein Stückwerk, das nicht verbergen kann, dass die Bedrohung durch den globalen Waffenhandel, insbesondere durch Kleinwaffen, eher noch zunimmt. Fehlende rechtliche Regelungen, mangelnde Verbindlichkeit bestehender Regeln, unpräzise Formulierungen von Genehmigungskriterien, von Land zu Land unterschiedliche Praxen in der Anwendung der Regelungen und die fehlende Transparenz der Geschäfte ermöglichen einen weiterhin florierenden weltweiten Waffenmarkt.

Umso wichtiger ist es, dass sich die Zivilgesellschaft immer wieder nachdrücklich zu Wort meldet und nicht den Regierungen sowie der Rüstungswirtschaft das Feld überlässt. Eine Perspektive bietet die 2003 von amnesty international, Oxfam und IANSA gestartete internationale Kampagne "Waffen unter Kontrolle". Die Prioritäten der Kampagne sind die Reduktion des Angebots auf dem Waffenmarkt durch verbesserte internationale, regionale und nationale Rüstungsexportkontrollen sowie die Entwicklung geeigneter Maßnahmen, um die Nachfrage nach Waffen zu reduzieren. Einen ersten wichtigen Erfolg hat die Kampagne 2006 errungen: Unterstützt von weltweit mehr als einer Million Menschen, die sich in einer Internetpetition mit ihrem Porträt für bessere Waffenkontrollen eingesetzt haben, ¹¹ konnte in der internationalen Staatengemeinschaft der Prozess zur Etablierung eines weltweiten Abkommens zur Kontrolle des Waffenhandels (Arms Trade Treaty, ATT) initiiert werden.

Ein solches rechtlich verbindliches Übereinkommen soll endlich alle Rüstungstransfers stoppen, die zu Verletzungen der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts beitragen können. Die UN-Vollversammlung hat dieses Ziel mit überwältigender Mehrheit unterstützt und die Einsetzung einer Expertengruppe beschlossen, die ein solches Abkommen ausarbeiten soll. Damit ist ein weiterer wichtiger Schritt getan, der - so bleibt zu hoffen - zukünftig zu einer international verbindlichen Regelung und wirksamen Kontrolle des globalen Rüstungshandels führen wird.

¹ Vgl. www.sipri.org
² Vgl. etwa: Conventional Arms Transfers to Developing Nations, 1998 - 2005, Congressional Research Service, Washington, D.C. October 2006.
³ Vgl. SIPRI Yearbook 2006, S. 14.
⁴ Vgl. www.smallarmssurvey.org
⁵ Vgl. Transparency in Armaments - United Nations Register of Conventional Arms, unter: http://dis armament.un.org/cab/register.html
⁶ Vgl. http://disarmament.un.org/cab/salw. html
⁷ Vgl. www.sipri.org/contents/expcon/Wassenaar_ documents.html
⁸ Vgl. www.wassenaar.org/introduction/overview. html
⁹ Vgl. Bericht der Bundesregierung über ihre Exportpolitik für konventionelle Rüstungsgüter im Jahre 2005 (Rüstungsexportbericht 2005), Berlin 2006, S. 96 - 99.
¹⁰ Vgl. UN arms embargoes: an overview of the last ten years, London 2006.
¹¹ Vgl. Million Faces-Galerie; www. controlarms.org