Die Grundnorm der internationalen Ordnung

Der Irakkrieg, den eine Staatenkoalition der "Willigen" unter Führung der USA im März 2003 begann, hat die Frage nach Krieg und Gewalt in den internationalen Beziehungen wieder in den Mittelpunkt des Interesses gerückt. Vor allem die zur Rechtfertigung der Invasion vorgebrachten Begründungen werfen Fragen nach dem Stand des geltenden Völkerrechts und nach seiner Tauglichkeit für die Bekämpfung neuer Bedrohungen im 21. Jahrhundert auf.

Die Begrenzung der Anwendung militärischer Gewalt in den internationalen Beziehungen ist eine Errungenschaft des 20. Jahrhunderts. Während es noch bis zum Ende des Ersten Weltkrieges zu den wesentlichen Attributen des souveränen Staates gehörte, jederzeit zum Kriege schreiten zu dürfen, um seine außenpolitischen Interessen durchzusetzen, entwickelte sich - nicht zuletzt unter dem Eindruck jenes Krieges - in der Ära des Völkerbundes ein neues Verständnis internationaler Ordnung. Die Ächtung des Krieges und schließlich die Gewaltlosigkeit zwischen Staaten wurde zum wichtigsten Grundwert dieser Ordnung. Ein wesentlicher Meilenstein in dieser Entwicklung war der Briand-Kellogg-Pakt von 1928, in dem alle Vertragsparteien auf den Krieg "als Werkzeug nationaler Politik" verzichteten. Daneben trat die Kollektivierung der internationalen Sicherheit: Schon die Völkerbundsatzung von 1919 beschrieb die Wahrung des internationalen Friedens als eine Angelegenheit des gemeinsamen Interesses aller Mitgliedstaaten. Ein funktionierendes System kollektiver Sicherheit aber brachte die Völkerbundzeit nicht hervor.

Die Charta der Vereinten Nationen schuf 1945 eine neue völkerrechtliche Grundlage sowohl für das materiell-rechtliche Gewaltverbot als auch für seine kollektive Durchsetzung durch die Staatengemeinschaft. Artikel 2 Ziffer 4 der Charta untersagt den Mitgliedstaaten grundsätzlich jede Androhung oder Anwendung von Gewalt in ihren internationalen Beziehungen. Jede militärische Gewalt - nicht mehr nur der Krieg - eines Staates gegen einen anderen ist damit völkerrechtswidrig. Nach Kapitel VII der Charta obliegt es dem UN-Sicherheitsrat, im Falle einer Friedensbedrohung oder einer Angriffshandlung Maßnahmen gegen den Aggressor zu beschließen und durchzusetzen. An derartige Beschlüsse sind alle Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen gebunden.

Das umfassende Gewaltverbot des Artikel 2 Ziffer 4 der UN-Charta entwickelte sich in der Folgezeit zum tragenden Grundpfeiler der Vereinten Nationen und der gesamten internationalen Ordnung. Es wurde von allen Staaten auch außerhalb der Vereinten Nationen als wesentliche Richtschnur ihres außenpolitischen Handelns anerkannt und erlangte so die Qualität universellen Völkergewohnheitsrechts. Der Internationale Gerichtshof (IGH) bestätigte dies 1986 in seiner Nicaragua-Entscheidung und fügte erst kürzlich in seinem "Mauer"-Gutachten hinzu, dass deshalb auch der gewaltsame Gebietserwerb gewohnheitsrechtlich verboten sei. ¹ Alle Staaten und internationalen Organisationen sind gehalten, die aus einer illegalen Gewaltanwendung resultierende Situation nicht anzuerkennen. Darüber hinaus ist das Gewaltverbot heute als ein Satz des ius cogens anerkannt, also als zwingende Völkerrechtsnorm, von der die Staaten auch im Rahmen einer vertraglichen Einigung nicht abweichen können. ²

Im Zusammenhang mit dem Irakkrieg haben nun in jüngerer Zeit vor allem amerikanische Völkerrechtler die Fortgeltung des allgemeinen Gewaltverbots bestritten und sein Erlöschen vor allem mit der Untauglichkeit des UN-Systems begründet, den neuen Bedrohungen durch den internationalen Terrorismus wirksam entgegenzutreten. ³ Die eindeutige Mehrheit der Völkerrechtler tritt diesem kurzsichtigen Versuch, die außenpolitischen Handlungsoptionen der USA zu erweitern, jedoch zu Recht entgegen. Denn nicht nur gilt das Gewaltverbot in Artikel 2 Ziffer 4 der UN-Charta weiterhin als Bestandteil dieses völkerrechtlichen Vertrages fort. Vor allem aber hat die übergroße Mehrheit der Staaten aus Anlass der Afghanistan-Intervention 2001 sowie insbesondere des Irakkrieges 2003 ihr grundsätzliches Festhalten an dieser Fundamentalnorm bekräftigt. Und auch die USA und ihre "Koalition der Willigen" haben dadurch, dass sie den Angriff auf den Irak mit Hilfe von Ausnahmeregeln zu rechtfertigen suchten, den Fortbestand der Grundregel implizit anerkannt. Der Konsens in der Staatengemeinschaft, dass militärische Gewalt eines Staates gegen einen anderen grundsätzlich verboten und damit völkerrechtswidrig ist, besteht also nach wie vor. Dies ist angesichts des gewaltigen Zerstörungspotenzials der modernen Waffentechnik auch rechtspolitisch ohne ernsthafte Alternative: Ein souveränes Recht zur Gewaltanwendung, vergleichbar dem internationalen Faustrecht des 19. Jahrhunderts, würde unter den technischen Bedingungen des 21. Jahrhunderts praktisch jede internationale Ordnung in Frage stellen. Die Aufrechterhaltung eines wirksamen völkerrechtlichen Gewaltverbots ist daher nicht zuletzt ein Gebot der praktischen Vernunft.

Ausnahmen für einzelstaatliche Gewaltanwendung

Doch wie bekanntlich rigide Rechtlichkeit höchste Ungerechtigkeit hervorbringt (summum ius summa iniuria), ist auch das völkerrechtliche Gewaltverbot ohne Ausnahmen nicht denkbar. Ein ausnahmsloses Verbot, das es auch in Zeiten höchster Not jedem Staat untersagte, seine existentiellen Interessen notfalls mit Gewalt zu wahren, wäre für viele Staaten inakzeptabel und würde den internationalen Konsens, auf dem die völkerrechtliche Norm beruht, zerstören. Dementsprechend sieht die UN-Charta selbst in Artikel 51 als wichtigste Ausnahme das Recht zur Selbstverteidigung vor. Andere Ausnahmen, die in der Völkerrechtslehre allerdings sehr umstritten sind, entwickeln sich als Gewohnheitsrecht in der Staatenpraxis. Dieses Instrument der Ausnahme muss sicherlich zurückhaltend eingesetzt werden, um das Gewaltverbot als Grundregel nicht zu unterlaufen und den wesentlichen Stützpfeiler der Völkerrechtsordnung vor einer Aushöhlung zu bewahren. Dank seiner Dynamik und Flexibilität aber bietet es die Möglichkeit, veränderten Gefahrenlagen wirksam zu begegnen und dennoch die Staaten nicht aus dem disziplinierenden Regelwerk des Völkerrechts zu entlassen. Dementsprechend steht die Reichweite des Selbstverteidigungsrechts im Mittelpunkt der Debatten über die Bekämpfung des internationalen Terrorismus und den Irakkrieg, während der völkerrechtliche Schutz der Menschenrechte den Hintergrund für Forderungen nach humanitären Interventionen bildete.

Selbstverteidigungsrecht

Artikel 51 der UN-Charta erlaubt die individuelle und kollektive Selbstverteidigung nur im Falle eines "bewaffneten Angriffs". Ohne einen solchen gibt es im geltenden Völkerrecht kein Recht zur Selbstverteidigung. Daher stehen die Auslegung dieser Formulierung und die nähere Bestimmung dessen, was einen "bewaffneten Angriff" ausmacht, auch im Mittelpunkt der aktuellen Diskussion. Wer kann in diesem Sinne "angreifen", d.h., wer kann Adressat der darauf folgenden Verteidigungsmaßnahme sein? Wann ist die Schwelle zu einem solchen Angriff überschritten? Wie lange dauert dieser an? Auf alle diese Fragen kennt das Völkerrecht noch immer keine eindeutigen Antworten. Aber aus internationaler Praxis und wissenschaftlicher Diskussion ergeben sich Eingrenzungen, die eine inhaltliche, personelle und zeitliche Präzisierung des "bewaffneten Angriffs" erlauben. Dadurch erhält das moderne Selbstverteidigungsrecht Konturen, welche die Staaten die ansonsten strikte Bindung an das Gewaltverbot - jedenfalls grosso modo - weiterhin akzeptieren lässt.

Inhaltlich ergibt sich aus der Rechtsprechung des IGH nur, dass ein "bewaffneter Angriff" eine massive militärische Gewaltanwendung darstellt. Diese besondere Qualität wird anhand des Ausmaßes der Gewalt und ihrer Wirkungen ("scale and effects") gemessen und unterscheidet den "bewaffneten Angriff" von einem reinen Grenzzwischenfall. Unklar ist damit weiterhin, ob nicht nur der kompakte Großangriff darunter fällt, sondern auch eine Vielzahl kleiner Übergriffe quasi nach Art von "Nadelstichen" diese Schwelle erreichen kann. Vor allem Israel und die Türkei, diesolchen Attacken in der Vergangenheit aus dem Südlibanon bzw. dem Nordirak ausgesetzt waren, haben dies regelmäßig als Auslösung einer Selbstverteidigungslage interpretiert. Gesichert erscheint immerhin, dass der "Angriff" von außen auf das Gebiet eines Staates erfolgen muss; Bedrohungen, die auf dem vom Staat selbst beherrschten Gebiet entstehen, lösen das Selbstverteidigungsrecht nicht aus. Entsprechend verwarf der IGH jüngst die israelische Rechtfertigung für die Errichtung einer Mauer um die besetzten palästinensischen Gebiete. ⁴

In personeller Hinsicht ergibt sich aus dem System des Völkerrechts, dass der "Angriff" einem anderen Völkerrechtssubjekt zurechenbar sein und damit im Rechtssinne von diesem ausgehen muss. Das bedeutet nicht, dass ein anderer Staat den Angriff selbst mit eigenen Truppen führen muss. Schon im Nicaragua-Urteil 1986 hatte der IGH einen "bewaffneten Angriff" auch darin gesehen, dass ein Staat bewaffnete Rebellen oder sonstige Private auf das Gebiet eines anderen Staates regelrecht "entsendet". Die internationale Praxis unter dem Eindruck der Terrorangriffe vom 11. September 2001 geht noch darüber hinaus und ordnet auch die private Gewaltanwendung, wenn sie das Ausmaß einer staatlichen Militäraktion erreicht, als "bewaffneten Angriff" ein: Der UN-Sicherheitsrat hatte unmittelbar nach den Terroranschlägen und mit Bezug auf diese das Selbstverteidigungsrecht der USA ausdrücklich betont und diese somit wohl in einer solchen Verteidigungssituation gesehen. ⁵

In einem Fall privater Gewalt fragt sich dann, wer Adressat der Selbstverteidigung sein kann, d.h., gegen wen der angegriffene Staat gewaltsam vorgehen kann. In einem völkerrechtlichen Sinne können die Privaten selbst es nicht sein, da ihnen die Völkerrechtsfähigkeit fehlt und sie somit nicht Partei eines völkerrechtlichen Rechtsverhältnisses sein können. Im Ergebnis wird sich die Verteidigungsgewalt nur gegen einen anderen Staat richten können, dem der private Angriff völkerrechtlich zuzurechnen ist. Über die Kriterien für diese Zurechnung aber, die mithin für die personelle Reichweite des Selbstverteidigungsrechts von entscheidender Bedeutung sind, besteht keine Einigkeit. Die regelrechte "Entsendung" begründet unproblematisch die Zurechnung zum Entsendestaat. Ebenso anerkannt ist, dass ein Staat, der sein Staatsgebiet für private Angriffe gegen einen anderen zur Verfügung stellt oder solche Angriffe duldet, seinerseits zum Angreifer wird. ⁶ Im Zusammenhang mit dem Vorgehen gegen die Taliban in Afghanistan hat sich ein weiterer Zurechnungsgrund durchgesetzt: Nunmehr gilt auch derjenige Staat als legitimes Ziel der Selbstverteidigung, der private Gewalttäter durch die Gewährung von Unterschlupf ("safe haven") unterstützt. Auch die nachträgliche Zufluchtgewährung für Terroristen macht einen Staat also im Nachhinein zu einem Angreiferstaat, wenn diese zuvor einen Anschlag vom Ausmaß eines "bewaffneten Angriffs" begangen haben. ⁷

Im Übrigen aber darf ein unbeteiligter Drittstaat, dem weder Unterstützung noch Duldung privaten Terrors vorzuwerfen ist, nicht zum Adressaten von Verteidigungsmaßnahmen gemacht werden. Dies ergibt sich aus dem System der UN-Charta, das offensichtlich davon ausgeht, dass ein Staat, der sich völkerrechtskonform verhält, nicht von einzelnen Staaten mit militärischer Gewalt überzogen werden darf. Auch ein möglicher Notstand ermächtigt daher einen angegriffenen Staat grundsätzlich nicht, zur Angriffsabwehr auf das Territorium eines Drittstaates auszugreifen. Dies wäre nur zulässig, wenn der betreffende Staat ad hoc zustimmt oder aber vertraglich zur Mitwirkung an der Verteidigung verpflichtet ist (kollektives Verteidigungsbündnis).

Die zeitliche Komponente des Selbstverteidigungsrechts hat in der Praxis zu zahlreichen Zweifelsfragen geführt, die sich sowohl auf den Beginn als auch auf das Ende der Selbstverteidigungslage beziehen. Im Zusammenhang mit dem Irakkrieg 2003, den die USA jedenfalls partiell als "preemptive strike" orchestrierten, ⁸ stellte sich die Frage, wie weit die aus einem "bewaffneten Angriff" erwachsende Bedrohungssituation antizipiert werden kann, d.h., unter welchem Umständen präventive Selbstverteidigung zulässig ist. In ihrer nationalen Sicherheitsstrategie vom September 2002 nehmen die USA für sich ein Recht zur Gewaltanwendung unabhängig von einer konkreten militärischen Bedrohung in Anspruch: Nach dieser "Bush-Doktrin" soll allein die abstrakte Gefahr, die in Zukunft von einem "Schurkenstaat" oder einer unberechenbaren Regierung ausgehen könnte, das Recht zur einseitigen Gewaltanwendung eröffnen. Diese überzogene Form der Prävention wird in Lehre und Praxis mit Recht zurückgewiesen, denn durch sie würde das Gewaltverbot praktisch hinfällig. Ebenso hatte die Staatengemeinschaft 1981 einen israelischen Angriff auf einen Kernreaktor im Irak verurteilt, der damit begründet worden war, dort würde an einer Nuklearwaffe für einen Angriff gegen Israel gearbeitet. Eine Gegenmaßnahme derart weit im Vorfeld eines möglichen Angriffs zuzulassen, würde zum Missbrauch geradezu einladen.

Auf der anderen Seite kommt ein zeitgemäßes Selbstverteidigungsrecht im 21. Jahrhundert ohne ein Element der Prävention nicht aus. Eine Völkerrechtsnorm, die es den Staaten verböte, ihre Bevölkerung gegen absehbare Bedrohungen von außen zu schützen, nur weil diese Bedrohung noch nicht die Form eines militärischen Erstschlages angenommen hat - eine solche Norm wäre in Zeiten extrem effektiver ABC-Waffen schwer zu vermitteln. Es kann also nur darum gehen, das legitime Maß an Prävention zu bestimmen.

Ein Zwischenfall im kanadischen Unabhängigkeitskampf des 19. Jahrhunderts zwischen den USA und dem Vereinigten Königreich brachte die viel zitierte Caroline-Formel des US-Außenministers Daniel Webster hervor. Danach sollte eine präventive Verteidigung nur zulässig sein im Falle einer "instant and overwhelming necessity leaving no choice of means and no moment for deliberation". Diese Umschreibung trifft auch heute noch den Kern der präventiven Selbstverteidigung: Es geht um unbedingt notwendige Maßnahmen gegen einen unmittelbar bevorstehenden Angriff, der dem Angegriffenen keinen anderen Ausweg lässt. Nur sind diese Anforderungen heute vor dem Hintergrund der modernen Waffentechnologie und der gewandelten globalen Sicherheitsstrukturen zu sehen: Sie müssen z.B. der Situation gewachsen sein, dass eine private, weltweit operierende Terrorgruppe Massenvernichtungswaffen zur Verfügung hat, die leicht zu verbergen und mit geringem Aufwand einzusetzen sind, dabei aber erhebliche Schäden unter der Zivilbevölkerung anrichten können. Diese und ähnliche - keinesfalls abwegige - Szenarien prägen heute die Vorstellung von einer zeitgemäßen, wenngleich auf das unbedingt Notwendige beschränkten Prävention. Die weiterhin notwendige Konkretisierung im Einzelfall muss sich am drohenden Schaden und den verbleibenden Eingriffsmöglichkeiten orientieren: Je gravierender die mutmaßliche Bedrohung, je schwieriger die Angriffsabwehr bei weiterem Zuwarten, je kleiner das "Zeitfenster" für ein effektives Eingreifen, desto eher ist ein Staat befugt, den sich abzeichnenden Angriff vorwegzunehmen. ⁹

Die abstrakte Gefahr durch einen "verrückten Diktator" oder ein "Schurkenregime" aber kann nach geltendem Völkerrecht in keinem Fall zu präventivem Eingreifen berechtigen. Die Anerkennung einer zeitgemäßen Prävention im Rahmen des Selbstverteidigungsrechts ist daher nicht geeignet, die Völkerrechtswidrigkeit des Irakkrieges 2003 in Frage zu stellen.

Die zweite zeitliche Grenze der Selbstverteidigung ergibt sich ebenfalls mit Blick auf den "bewaffneten Angriff": Dieser muss noch andauern, sonst wird die Verteidigung zur reinen Vergeltung und verstieße dann mangels eines rein defensiven Charakters gegen das Völkerrecht. Das Andauern der Bedrohung war bislang stets auf die einzelne Militäraktion bezogen und in diesem Zusammenhang meist einfach zu bestimmen. Nun aber erklären Staaten einen "Krieg gegen den Terror" und verstehen dabei das Bestehen privater Terrornetzwerke und die latente Bedrohung durch diese als eine permanente Verteidigungssituation. Wird auf diese Weise die als Ausnahmefall gedachte Situation zum Dauerzustand, so verschwimmen die Grenzen der Selbstverteidigung, ja das Konzept dieses Rechtsinstituts selbst gerät in solchen Konstellationen aus dem Blick.

Rettung eigener Staatsangehöriger

Während das Recht zur Selbstverteidigung in der UN-Charta (Artikel 51) ausdrücklich festgeschrieben ist, haben sich in der internationalen Staatenpraxis Rechtfertigungsgründe für den einzelstaatlichen Gewalteinsatz entwickelt, denen eine ausdrückliche Grundlage fehlt. Das gilt vor allem für die gewaltsame Rettung eigener Staatsangehöriger, die heute fast zu einem alltäglichen Ereignis geworden ist und deren Zulässigkeit daher kaum noch bestritten wird. Wenn eigene Staatsangehörige im fremden Staat tatsächlich an Leib oder Leben bedroht sind, der fremde Staat die Bedrohung nicht abstellt und andere - z.B. diplomatische - Rettungsversuche erfolglos blieben, dann erlaubt das Völkerrecht dem Heimatstaat der Bedrohten den geringstmöglichen Gewalteinsatz, um die bedrohten Staatsangehörigen herauszuholen. Präzedenzfälle, die kaum je auf ernsthaften Protest gestoßen sind, gibt es viele. Am bekanntesten sind vielleicht die israelische Geiselbefreiungsaktion in Entebbe 1976 und die regelmäßigen Rettungseinsätze französischer und belgischer Truppen in Afrika. Aber selbst die deutsche Bundeswehr ist 1997 in Albanien eingedrungen, als dort anarchische Zustände herrschten und deutsche Staatsangehörige in Gefahr waren.

Humanitäre Intervention

Sehr viel problematischer als ein Fall einzelstaatlicher Gewaltanwendung ist dagegen die humanitäre Intervention, also die Anwendung militärischer Gewalt zum Schutz der Bevölkerung im angegriffenen Staat. Hier geht es nicht um den Schutz des eigenen Gebiets oder der eigenen Staatsbürger, sondern um den Schutz der Menschenrechte, also eines objektiven Rechtsgutes der internationalen Gemeinschaft, im anderen Staat. Dieses Rechtsgut ist nicht nur in der UN-Charta, sondern in vielen völkerrechtlichen Verträgen verankert, im Prinzip also vom gleichen Rang wie das Gewaltverbot. Kann ein einzelner Staat daher berechtigt sein, sich gegenüber einem anderen zum Protektor dieses Allgemeininteresses aufzuschwingen, und dies auch noch mit Gewalt?

Immer wieder hat es solche Interventionen gegeben (Bangladesch 1971, Kambodscha 1979, Uganda 1979, Flugverbotszonen im Nordirak 1991), die allerdings regelmäßig mit anderen rechtlichen Argumenten als mit dem der Humanität gerechtfertigt wurden. Die normbildende Überzeugung der Staaten, der Konsens, dass eine solche altruistische Intervention im Dienste der Menschenrechte zulässig sein kann, war bislang schwer nachzuweisen. Und das ist auch kein Wunder, denn die Gefahren, die durch ein Öffnen dieser Büchse der Pandora erzeugt werden könnten, sind immens: Wie leicht kann ein Staat behaupten, die Menschenrechte, so wie er sie versteht, seien in einem Nachbarstaat bedroht, um daraus die Legitimation zur gewaltsamen Intervention, einschließlich kriegerischer Besetzung und erzwungenen Regimewechsels, abzuleiten. Wegen dieser großen Missbrauchsgefahr, die viele Staaten unter Umständen selbst zu potentiellen Interventionsopfern machte, war die humanitäre Intervention bis vor kurzem kein völkerrechtlich anerkannter Rechtfertigungsgrund für militärische Gewalt: Die genannten Militäraktionen mögen legitim gewesen sein, legal waren sie nicht.

Im März 1999 aber meinten 19 NATO-Staaten, dass die Behandlung, welche die Albaner im Kosovo durch das serbische Regime unter Slobodan Milosevic' erfuhren, ein gewaltsames Eingreifen rechtfertigte. Die Reaktionen der anderen Staaten waren sehr unterschiedlich, keinesfalls also Ausdruck eines neuen Konsenses zur humanitären Intervention in der Völkergemeinschaft. Immerhin aber erscheint es wegen der breiten Beteiligung an der Intervention und der Zustimmung, die sie in Teilen der Staatengemeinschaft gefunden hat, nun möglich, dass sich hier eine gewohnheitsrechtliche Ausnahme vom völkerrechtlichen Gewaltverbot in der Entwicklung befindet. Sollte eine solche Norm in Zukunft entstehen, so wird sie Vorkehrungen gegen allzu einfachen Missbrauch enthalten müssen. Eine dieser Kautelen könnte der multilaterale Charakter der Intervention sein, der die Gefahr, dass in Wirklichkeit einzelstaatliche Sonderinteressen verfolgt werden, zumindest verringern kann. Nur ein genuin multilaterales Vorgehen kann also in Zukunft als humanitäre Intervention gerechtfertigt sein. In diese Richtung weist nicht zuletzt die UN-Charta selbst, wenn sie in Artikel 52 den Einsatz "regionaler Abmachungen oder Einrichtungen" zur Wahrung von Frieden und Sicherheit vorsieht.

Sanktionen bei Rechtsverstößen

Wenn keine dieser drei Ausnahmeregeln zugrunde liegt, verstoßen die Staaten, die ohne Autorisierung durch den UN-Sicherheitsrat militärische Gewalt androhen oder anwenden, gegen die Fundamentalnorm des geltenden Völkerrechts. Dies hat Folgen jedenfalls auf der völkerrechtlichen Ebene: Der gewaltanwendende Staat ist zur Wiedergutmachung verpflichtet, d.h., er muss die Folgen der unzulässigen Gewalt, soweit möglich, rückgängig machen und verbleibende Schäden in Geld ausgleichen. Der angegriffene Staat kann sich mit Repressalien, aber natürlich auch mit militärischen Gegenmaßnahmen zur Wehr setzen. Als Repressalien ließen sich z.B. denken die Suspendierung bindender völkerrechtlicher Verträge, die Sperrung von Bankguthaben oder das Verweigern der Transitpassage. Schließlich kann der angegriffene Staat, wenn die Voraussetzungen vorliegen, Klage beim IGH in Den Haag erheben. Da es sich beim Gewaltverbot um eine Fundamentalnorm des Völkerrechts handelt, deren Einhaltung die Staatengemeinschaft als Ganzes angeht, können auch dritte Staaten dem angegriffenen Staat zur Seite stehen. Das betrifft nicht nur die kollektive Selbstverteidigung, sondern auch sonstige Sanktionen durch Staaten, die von der verbotenen Gewaltanwendung unmittelbar überhaupt nicht berührt sind: Auch sie können also die Erfüllung ihrer völkerrechtlichen Pflichten gegenüber dem Angreiferstaat aussetzen.

Ob die verbotswidrige Gewalt auch auf der innerstaatlichen Ebene Folgen hat, hängt von den betroffenen nationalen Rechtsordnungen ab. Die innerstaatliche Geltung völkerrechtlicher Normen wie auch die Möglichkeit von Individuen, sich vor nationalen Gerichten auf diese zu berufen, steht grundsätzlich im freien Ermessen der Staaten. Wenn nun die Verfassung des Angreiferstaates dem völkerrechtlichen Gewaltverbot innerstaatliche Geltung verleiht, so kann eine Klage einzelner Gewaltopfer vor dessen Gerichten in Betracht kommen. Unter Umständen ergibt sich nach Maßgabe des nationalen Haftungsrechts sogar ein Schadensersatzanspruch für Privatpersonen. In Deutschland klagen gegenwärtig Opfer des NATO-Luftangriffs 1999 auf die serbische Stadt Varvarin gegen die Bundesrepublik Deutschland; wegen der begrenzten Inkorporation völkerrechtlicher Regeln in die deutsche Rechtsordnung (vgl. Artikel 25 GG) wird ihnen allerdings wohl der Erfolg versagt bleiben. ¹⁰ Demgegenüber scheidet eine Klage Einzelner vor den nationalen Gerichten eines anderen (z.B. des angegriffenen) Staates aus, da der Angreiferstaat als souveräner Staat nicht der Gerichtsbarkeit anderer Staaten unterliegt und diese staatliche Immunität auch durch einen schwerwiegenden Völkerrechtsverstoß grundsätzlich nicht verliert.

Kollektive Durchsetzung durch den UN-Sicherheitsrat

Neben die Instrumente der einzelstaatlichen Durchsetzung stellt die UN-Charta - nicht zuletzt als Reaktion auf Defizite des Völkerbundes - ein System der kollektiven Durchsetzung des Gewaltverbots. Dieses in den Verhandlungen von Dumbarton Oaks 1944 vereinbarte Konzept beruht auf der Idee, dass die in den Vereinten Nationen organisierte Staatengemeinschaft im Falle einer Aggression zusammensteht und gemeinsam unter Führung des UN-Sicherheitsrats gegen einen Aggressorstaat vorgeht. Dieses Konzept hat wegen der ideologischen Spaltung der internationalen Gemeinschaft im Kalten Krieg praktisch nicht funktioniert. Nach seinem Ende wurde das Sanktionssystem zwar zum Leben erweckt, erfuhr aber wegen der veränderten internationalen Sicherheitsstrukturen in den neunziger Jahren einschneidende Veränderungen. Zur Anwendung kommt daher jetzt in der völkerrechtlichen Praxis ein Sanktionsmechanismus, der mit den Vereinbarungen von 1944 fast nur noch den normativen Aufhänger gemein hat.

Das Konzept der Charta

Nach der Konzeption des Kapitels VII der UN-Charta ist die kollektive Sanktionierung verbotener Gewalt beim UN-Sicherheitsrat monopolisiert. Dieser stellt gemäß Artikel 39 UN-Charta fest, ob "eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung" durch einen Staat vorliegt. Trifft er eine solche Feststellung, wofür es nach Artikel 27 UN-Charta der Zustimmung von neun Sicherheitsratsmitgliedern, einschließlich der fünf Ständigen Mitglieder, bedarf, dann hat der Sicherheitsrat drei Optionen: Er kann nur Empfehlungen abgeben, nichtmilitärische Sanktionen beschließen oder militärische Sanktionen durchführen. Als nichtmilitärische Maßnahmen sieht Artikel 41 der UN-Charta insbesondere verschiedene Formen des Embargos (Handel, Verkehr, Kommunikation) vor. Die Durchführung der militärischen Sanktionen sieht Artikel 42 der UN-Charta in der Hand des Sicherheitsrates selbst, der zu diesem Zweck durch einen Generalstabsausschuss (Artikel 47) unterstützt wird. Die notwendigen Streitkräfte stellen die Mitgliedstaaten dem Sicherheitsrat nach Maßgabe von Sonderabkommen zur Verfügung (Artikel 43), außerdem halten die Staaten Luftstreitkräfte zum sofortigen Einsatz unter Leitung des Generalstabsausschusses bereit (Artikel 45). Die Zwangsmaßnahmen sind gegen einen Staat gerichtet (Artikel 50) und werden, wenn der Sicherheitsrat dies entscheidet, von allen oder einigen UN-Mitgliedstaaten durchgeführt (Artikel 48).

Die Veränderungen nach dem Kalten Krieg

Seitdem Kapitel VII der UN-Charta Anfang der neunziger Jahre wieder belebt wurde, hat der Sicherheitsrat dieses Konzept in seiner Praxis den Anforderungen und Bedrohungen der Gegenwart angepasst. Die meisten dieser Veränderungen werden mittlerweile vom Konsens der UN-Mitgliedstaaten getragen und haben sich damit als Modifizierungen der UN-Charta durchgesetzt.

Zunächst hat sich der Auslöser jeder Zwangsmaßnahme, der Begriff der Friedensbedrohung in Artikel 39 der UN-Charta, verändert. War damit am Ende des Zweiten Weltkrieges noch die militärische Bedrohung durch einen Aggressorstaat gemeint, so bezieht der UN-Sicherheitsrat den Begriff heute auch auf innerstaatliche Situationen wie humanitäre Notlagen (Somalia), Unruhen (Albanien, Ost-Timor, Haiti 2004) oder Bürgerkriege (Ruanda, Sierra Leone). Auch die Absetzung eines demokratisch gewählten Präsidenten (Haiti 1994) oder die Nichtauslieferung mutmaßlicher Terroristen (Libyen) nahm der Sicherheitsrat bereits zum Anlass für Sanktionsmaßnahmen. Letztere werden auf diese Weise von einem Mittel zur Abwehr externer Aggression zu einem Instrument veritabler Weltinnenpolitik.

Die zweite Veränderung betrifft den Inhalt der nichtmilitärischen Sanktionen nach Artikel 41 der UN-Charta. Während die Norm im Wesentlichen auf Embargomaßnahmen zielt, hat sich in der UN-Praxis eine breite Palette verschiedener Maßnahmen entwickelt. Der Sicherheitsrat hat zum Beispiel einen Entschädigungsfonds für Aggressionsopfer eingerichtet (Irak 1991), Straftribunale (Jugoslawien 1994, Ruanda 1994) und internationale Behörden zur Verwaltung von Gebieten (Bosnien-Herzegowina 1995, Kosovo 1999, Ost-Timor 1999) errichtet oder eine Jurisdiktionssperre für den Internationalen Strafgerichtshof verhängt (2002 und 2003). Dabei sind jedenfalls die materiellen Strafnormen der Straftribunale auch an einzelne Privatpersonen, nicht mehr nur an völkerrechtswidrig handelnde Staaten adressiert: Der Sicherheitsrat greift also in den Souveränitätsbereich der Mitgliedstaaten ein, indem er selbst Verhaltenspflichten für deren Staatsangehörige schafft und ihre Durchsetzung organisiert. Auch der Erlass allgemeiner Regeln zur Terrorismusbekämpfung wurde auf Kapitel VII der UN-Charta gestützt und dadurch mit dessen völkerrechtlicher Autorität ausgestattet, ¹¹ obwohl für einen solchen Schritt eher der Abschluss eines multilateralen Übereinkommens die passende Handlungsform wäre.

Drittens schließlich hat der Sicherheitsrat die Durchführung der militärischen Zwangsmaßnahmen dezentralisiert: Statt einer Durchführung durch UN-Organe werden bestimmte oder auch beliebige Staaten zum Gewalteinsatz ermächtigt. Der Sicherheitsrat zieht sich darauf zurück, die besondere Autorität des Kapitels VII der UN-Charta auszulösen, hat mit der praktischen Umsetzung aber in Wirklichkeit nichts zu tun. Die zur Durchsetzung bereiten Staaten erhalten praktisch carte blanche, wenn sie zu den "notwendigen Maßnahmen" autorisiert werden. Dieses Modell ist seit der Operation Desert Storm (Irak 1991) zum praktischen Regelfall geworden (z.B. in Somalia 1992, Ruanda und Haiti 1994, Ost-Zaire 1996, Ost-Timor 1999, Haiti 2004), auch wenn der den Staaten eingeräumte Spielraum im Einzelfall durchaus unterschiedlich bemessen war. In dem Maße, wie der Sicherheitsrat die Gewaltanwendung im gemeinsamen Interesse somit praktisch aus der Hand gibt, wird das ihm nach der UN-Charta zugedachte Gewaltmonopol aufgeweicht.

Resümierend kann festgestellt werden, dass sich ein kollektives Sanktionssystem entwickelt hat, das zwar in der Praxis heute passabel funktioniert, das aber deutlich anders abläuft, als sich das die Urheber der UN-Charta gedacht haben. In seinem Zentrum steht ein Sicherheitsrat, der praktisch frei von rechtlichen Bindungen agiert und sich die Kompetenznormen der Charta wie ein "aufgeklärter Despot" nach eigenem Gusto zurechtlegt. Neben ihn treten als Mitspieler die politisch und militärisch potenten Staaten, die nicht nur über ihre Vertreter im Sicherheitsrat dessen Beschlussfassung bestimmen, sondern darüber hinaus durch ihre maßgebliche Rolle bei der militärischen Umsetzung die Funktionsweise des ganzen Systems entscheidend prägen. Dadurch ist die kollektive Anwendung militärischer Gewalt - entgegen dem Konzept der UN-Charta - nicht beim Sicherheitsrat konzentriert, sondern unterliegt praktisch doch wieder den Prinzipien von Selbstdurchsetzung und Gegenseitigkeit, die das allgemeine Völkerrecht außerhalb der Vereinten Nationen prägen.

Ausblick

Das völkerrechtliche Gewaltverbot bleibt die zentrale Norm der internationalen Ordnung. Der Verzicht auf militärische Gewalt gehört mit dem Schutz der Menschenrechte zu den wesentlichen völkerrechtlichen Errungenschaften des 20. Jahrhunderts; beide prägen als Grundwerte der Staatengemeinschaft auch das neue Jahrhundert. Allerdings muss sich das Gewaltverbot, um weiterhin vom Konsens der souveränen Staaten getragen zu sein, den veränderten Bedrohungen der Gegenwart anpassen. Die dafür erforderliche Flexibilität erhält die Norm durch ein - in Grenzen - dynamisches System von Ausnahmen, von denen vor allem das Selbstverteidigungsrecht und das Recht zur (kollektiven) humanitären Intervention in den Sicherheitsstrukturen des 21. Jahrhunderts eine maßgebliche Rolle spielen werden. Das Schicksal des Gewaltverbots wird nicht zuletzt davon abhängen, ob der zu seiner kollektiven Durchsetzung in Kapitel VII der UN-Charta vorgesehene Sanktionsmechanismus flexibel und verantwortungsvoll gehandhabt wird. An einer bemerkenswerten Flexibilität hat es dem UN-Sicherheitsrat und den ihn tragenden Staaten in den letzten Jahren insoweit nicht gefehlt. In Bezug auf ihr Verantwortungsbewusstsein werfen dagegen die Vorgänge im Vorfeld des Irakkrieges 2003 einige Zweifel auf.

¹ 'Vgl. Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Rechtsgutachten vom 9.7. 2004, § 87 (http://www.icj-cij.org).'
² 'Vgl. Art. 53 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge von 1969.'
³ 'Vgl. Michael J. Glennon, The Rule of Law is Breaking Down, in: International Herald Tribune vom 22. 11. 2002, S. 8; ders., Why the Security Council Failed, in: Foreign Affairs, 82 (May/June 2003) 3, S. 22 - 24; Thomas M. Franck, What Happens Now? The United Nations after Iraq, in: American Journal of International Law (AJIL), 97 (2003), S. 610.'
⁴ 'Vgl. Legal Consequences (Anm. 1), § 139.'
⁵ 'Vgl. Security Council Resolution (SC-Res.) 1368 (2001), Abs. 3 der Präambel; SC-Res. 1373 (2001), Abs. 4 der Präambel.'
⁶ 'Vgl. schon Art. 3 Buchst. f der Aggressionsdefinition der UN-Generalversammlung, GA-Res. 3314 (XXIX) vom 14. 12. 1974.'
⁷ 'Vgl. Thomas Bruha, Gewaltverbot und humanitäres Völkerrecht nach dem 11. September 2001, in: Archiv des Völkerrechts, 40 (2002), S. 383ff.; Markus Krajewski, Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe nicht-staatlicher Organisationen - Der 11. September 2001 und seine Folgen, in: ebd., S. 183ff.; Hans-Georg Dederer, Krieg gegen Terror, in: Juristenzeitung, (2004), S. 421ff.'
⁸ 'Vgl. Ruth Wedgwood, The Fall of Saddam Hussein, Security Council Mandates and Preemptive Self-Defense, in: AJIL, 97 (2003), S. 582ff.; Abraham D. Sofaer, On the Necessity of Pre-emption, in: European Journal of International Law, 14 (2003), S. 209ff.'
⁹ 'Vgl. John Yoo, International Law and the War in Iraq, in: AJIL, 97 (2003), S. 572ff.'
¹⁰ 'Vgl. das abweisende erstinstanzliche Urteil des Landgerichts Bonn vom 10. 12. 2003, in: Neue Juristische Wochenschrift (NJW), (2004), S. 525; Juristenzeitung, (2004), S. 572.'
¹¹ 'SC-Res. 1373 (2001). Vgl. dazu M. Wagner, Die wirtschaftlichen Maßnahmen des Sicherheitsrates nach dem 11. September 2001 im völkerrechtlichen Kontext - von Wirtschaftssanktionen zur Wirtschaftsgesetzgebung?, in: Zeitschrift für ausländisches öffentlichen Recht und Völkerrecht, 63 (2003), S. 899ff.'