Einleitung

Im System der Inneren Sicherheit Deutschlands bilden die Länderpolizeien der 16 Bundesländer sowohl hinsichtlich ihres Umfanges als auch ihres Aufgabenspektrums das Rückgrat des staatlichen Gewaltmonopols, unabhängig davon, dass es in Form der Bundespolizei (bis 2005 Bundesgrenzschutz) eine nationale Schutzpolizei und in Form des Bundeskriminalamtes (BKA) eine national koordinierende Kriminalpolizei gibt. ¹ Neben dem Kultusbereich bildet die Innere Sicherheit die wichtigste (verbliebene) Kompetenz der Länder im föderalistischen Staatsaufbau der Bundesrepublik, wird aber aufgrund von K r i m i n a l i t ä t s p h ä nomenen wie der Organisierten Kriminalität oder dem internationalen Terrorismus nicht nur von Seiten des Bundes-, sondern auch von Seiten der Europäischen Union (EU) zunehmend in Frage gestellt.

Obwohl die Polizei mit rund 270 000 Vollzugsbeamten des Bundes und der Länder insgesamt einen bedeutenden Sektor des öffentlichen Dienstes darstellt und die Bürgerinnen und Bürger ihr als "handelndem Staat" begegnen, etwa bei Alkoholkontrollen im Straßenverkehr oder wenn bei einer Festnahme "unmittelbarer Zwang" (physische Gewalt) angewandt wird, findet dies kaum Niederschlag in den Sozialwissenschaftlichen. ²

Hauptgrund für die Vernachlässigung des Politikbereiches Innere Sicherheit und damit der Institution Polizei dürfte die Problematik sein, mit der sich Forscher konfrontiert sehen, wenn sie mit der Polizei, Geheimdiensten oder anderen Akteuren der Inneren Sicherheit zu tun haben. Für die deutsche Politikwissenschaft ist dies aber kein Ausnahmefall und trifft auch auf andere Teile der Exekutive zu wie etwa die Ministerialverwaltung. Dabei ließe sich Staatstätigkeit in einem komplexen Beziehungsgeflecht mit vertikalen und horizontalen Verschränkungen innerhalb des kooperativen Föderalismus Deutschlands hier besonders gut studieren. Über die Pluralität der Organisationsstrukturen, die Zahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, deren Ausbildung und Karrierewege, über allgemeine und spezielle polizeirechtliche Befugnisse, die Verarbeitung von problematischen Einsätzen und Skandalen, die polizeipolitischen Prägungen der Parteien, die sich auch in Leitbildern oder Polizeiphilosophien niederschlagen, besteht vielfach Unklarheit.

Personal und Polizeidichte

Für die 82 Millionen Einwohner Deutschlands sind neben 31 000 Vollzugsbeamten der Bundespolizei und 5 600 Beschäftigten des Bundeskriminalamtes ³ rund 221 000 Polizeibeamte der Länder zuständig (Tabelle). Insbesondere die Länderpolizeien bearbeiten rund 6,3 Millionen Straftaten (2006), wobei es ihnen bei einer Aufklärungsquote von 55,4 Prozent in gut der Hälfte der Fälle gelingt, einen Tatverdächtigen zu ermitteln; absolut werden 2,28 Millionen Tatverdächtige erfasst. Die Kriminalitätsbelastung variiert dabei zwischen 5 338 Straftaten pro 100 000 Einwohner in Bayern und 14 576 in Berlin. Das Land Bayern weist neben dem geringsten Kriminalitätsaufkommen mit 64,9 Prozent zugleich die höchste Aufklärungsquote aller Bundesländer auf, während Bremen mit 43,7 Prozent das Schlusslicht bildet.

Die Polizeidichte ist in Deutschland mit insgesamt 1:372 (ein Landespolizist trifft statistisch auf 372 Einwohner) im europäischen Vergleich eher niedrig: Innerhalb der EU gibt es in Südeuropa und in Osteuropa mehr Polizeibeamte als in Deutschland, während in Skandinavien im Vergleich nur rund zwei Drittel des deutschen Polizeipersonals für Sicherheit und Ordnung sorgen. ⁴ Zwischen den Bundesländern existieren systematische Unterschiede (Tabelle): Relativ die meisten Polizeibeamten finden sich in den Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen, wobei Berlin mit 1:162 die höchste Polizeidichte hat. Das lässt sich mit dem Status als Bundeshauptstadt und den damit zusammenhängenden Anforderungen an die Polizei (Demonstrationsgeschehen; Staatsbesuche) erklären. Gegenüber den westdeutschen Flächenländern haben die ostdeutschen Länder auch fast 20 Jahre nach der Wiedervereinigung eine höhere Polizeidichte. Dies hängt mit der Übernahme der DDR-Volkspolizisten in die Polizei der neuen Länder zusammen. Entlassen oder ausgetauscht wurde im Rahmen der Vereinigung (nur) die Polizeiführung, die durch "Westimporte" leicht ersetzbar und im Gegensatz zur Masse der Volkspolizisten "funktional entbehrlich" war. Sachsen hat sich schon weitgehend an westdeutsche Flächenländer angenähert, die einen Polizeidichte von rund 1:380 bis 1:450 aufweisen, während andere ostdeutsche Länder eine Polizeidichte von 1:290 bis 1:360 haben. In Ostdeutschland wurde dabei in den letzten beiden Dekaden schon Personal abgebaut, wobei diese Entwicklung noch nicht abgeschlossen ist.

Die Polizeidichte korrespondiert in etwa mit der Kriminalitätsbelastung, die regional nicht gleich verteilt ist. An der Spitze stehen die Stadtstaaten mit 13 500 bis 14 500 Straftaten pro 100 000 Einwohner im Jahre 2006, gefolgt von drei der fünf ostdeutschen Länder mit rund 8 900 Straftaten. Sachsen und Thüringen, die in ihrem Kriminalitätsaufkommen westdeutschen Flächenländern gleichen, weisen Häufigkeitszahlen von 7 250 bzw. 6 233 auf und liegen damit unter dem Bundesdurchschnitt von 7 635. Eine Betrachtung der Extremwerte zeigt, dass ist die Kriminalitätsbelastung in Berlin und Bremen fast dreimal so hoch ist wie in Baden-Württemberg oder Bayern.

Organisation und Ausbildung

Heute weisen die Länderpolizeien trotz einiger markanter Unterschiede in Organisation und Ausbildung prinzipiell eine ähnliche Struktur der polizeilichen Aufgabenerfüllung auf, was auf die Novellierung des Polizeirechts ab Mitte der 1970er Jahre zurückzuführen ist. ⁵ Damals wurde von der Innenministerkonferenz der (erste) Mustergesetzentwurf für ein einheitliches Polizeigesetz (1975) von Bund und Ländern verabschiedet, dem die Länder weitgehend folgten. Vereinheitlicht wurde damit das "Was", nicht aber das "Wie" der Polizeiarbeit. Bis zu diesem Zeitpunkt kam es auch zu einer "Entkommunalisierung" der Polizei: München überführte 1975 als letzte Stadt die kommunale Polizei in die Zuständigkeit des Landes Bayern.

Innerhalb der Länderpolizeien existiert eine funktionale Differenzierung zwischen Schutz- und Kriminalpolizei, die auch unter dem Begriff "polizeilicher Einzeldienst" zusammengefasst werden, ergänzt durch die Bereitschaftspolizei, wobei alle drei Sparten nochmals Spezialisierungen aufweisen. Die (uniformierte) Schutzpolizei (verkörpert durch den klassischen "Schutzmann an der Ecke"), leistet den Posten- und Streifendienst sowie die Verkehrslenkung- und Verkehrsüberwachung. Hinzu kommen der "erste Angriff" und Ermittlungen bei Ordnungswidrigkeiten und Straftaten. Eine spezielle Untergruppe ist die Wasserschutzpolizei, die schutzpolizeiliche Aufgaben auf den Binnen- und Küstengewässern ausübt. Vier von fünf Landespolizisten gehören der Schutzpolizei an, die auch über spezielle Einsatzmittel zum Beispiel in der Hubschrauber-, Hunde- oder Reiterstaffel verfügt.

In Spezialeinsatzkommandos (SEK) und Mobilen Einsatzkommandos (MEK) verfügt die Kriminalpolizei über trainierte Spezialisten für besonders gefährliche Einsätze (etwa Geiselnahmen) oder spezielle Observationsaufgaben. SEKs wurden dabei ab den 1970er Jahren als Reaktion auf den Linksterrorismus in Deutschland aufgebaut. Die Kriminalpolizei bekämpft insbesondere die (schweren) Straftaten, die Spezialwissen, geeignete Ressourcen und umfangreiche Ermittlungsarbeit voraussetzen. In organisatorisch ausdifferenzierten Dienststellen werden zum Beispiel Tötungs- oder Staatsschutzdelikte bearbeitet.

Die Bereitschaftspolizei als selbstständige Polizeiorganisation beruht auf einer Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern und dient in ihrer stärker auf militärischen Prinzipien ausgerichteten Ausbildung, Struktur und Ausrüstung (etwa Wasserwerfer und gepanzerte Fahrzeuge) der Bewältigung von (länderübergreifenden) Großeinsätzen bei Demonstrationen oder Fußballspielen, bei denen geschlossene Polizeiverbände notwendig sind. Im Gegensatz zur Schutz- und Kriminalpolizei, für deren Finanzierung allein das jeweilige Bundesland aufkommt, beteiligt sich der Bund bei den Sachkosten für die Bereitschaftspolizei, verfügt im Gegenzug aber auch über Mitbestimmungsrechte bei Einsätzen. Dem föderalistischen Beistandsgedanken verpflichtet ist die gegenseitige Hilfe durch Bereitstellung von Bereitschaftspolizeieinheiten für Einsätze, bei denen die Polizeikräfte eines Landes allein überfordert wären (etwa Atommülltransporte).

Die Polizei untersteht in allen Bundesländern dem jeweiligen Innenminister bzw. Innensenator. Hier ist die politische Verantwortung für die Polizei im demokratischen Rechtsstaat angesiedelt und hier liegt die Schnittstelle zwischen Politik und Polizei (Verwaltung) innerhalb der Exekutive. Damit enden die Gemeinsamkeiten zwischen den Bundesländern und dem Bund bereits. Prinzipiell lassen sich Systeme mit einer Sonderverwaltung für die Polizei von solchen unterscheiden, bei denen die Polizei in die allgemeine innere Verwaltung integriert ist. Steht im ersten Fall zumeist ein Landespolizeipräsidium an der Spitze der Polizeihierarchie, so bildet im zweiten eine Ministerialabteilung die Kompetenz für die Polizei auf Ebene der obersten Landesbehörden ab. Am Beispiel von Nordrhein-Westfalen ("Einheitsverwaltung") und Hessen ("Sonderverwaltung Polizei") werden die beiden Grundtypen der Organisation näher dargestellt:

In NRW besteht zur Zeit ein dreistufiger Verwaltungsaufbau der Polizei. Die Polizeiabteilung im Innenministerium bildet nach der politisch-ministeriellen Führung die administrative Spitze. Auf der nächst unteren Ebene gibt es Polizeiabteilungen bei den fünf Bezirksregierungen sowie das Landeskriminalamt als funktionale Sonderbehörde. In den Regierungsbezirken bestehen Polizeipräsidien (zumeist in kreisfreien Städten), in den Kreisen Landratsbehörden. Diese Kreispolizeibehörden sind für den operativen Polizeidienst zuständig. Fast 50 Behörden sind in dem einwohnerstärksten Bundesland aktiv.

In Hessen unterstehen dem Landespolizeipräsidium seit der Polizeireform aus dem Jahr 2001, als dieses Bundesland von der "Einheitsverwaltung" zur "Sonderverwaltung Polizei" wechselte, zehn Polizeipräsidien sowie die Polizeischule als zentrale Fortbildungsinstitution. Bei den Polizeipräsidien handelt es sich um sieben regional zuständige Behörden ("Flächenpräsidien"), die das Gesamtterritorium Hessen erfassen sowie die funktional für ganz Hessen zuständigen Präsidien für "Technik/Logistik/Verwaltung" und für "Bereitschaftspolizei" sowie das Hessische Landeskriminalamt.

Das Verhältnis von 50 Behörden in NRW zu zehn Behörden in Hessen verdeutlicht, dass es unterschiedliche Polizeiphilosophien und Vorstellungen zur politischen Führung und Organisation gibt. In Hessen wird die Ansicht vertreten, dass es eine klare politische und polizeiliche Steuerungs- und Führungsstruktur geben sollte, und dass hierfür auf eine Hierarchiestufe verzichtet werden und die polizeiliche Aufgabenbewältigung flexibler und sachnäher gestaltet werden könnte. In Nordrhein-Westfalen waren und sind zumindest einige Parteien der Auffassung, dass die Anbindung an die Landräte bzw. auch die Präsidiumsorientierung an den Stadtgebieten eine größere Problemnähe, eine klarere politische Verantwortung und überschaubarere Einheiten mit sich bringe.

Auch auf Behördenebene werden unterschiedliche Vorstellungen gehegt und gepflegt. Erkennbar sind zwei Grundorientierungen, die jedoch nicht in Reinform existieren: das Regionalprinzip und das Funktionalprinzip.

Regionalprinzip bedeutet, dass die Behörde in örtlich zuständige Untereinheiten zergliedert wird. In NRW - so das Beispiel einer Landratsbehörde - bestanden bislang in der Abteilung Gefahrenabwehr/Strafverfolgung mehrere Polizeiinspektionen, denen Polizei (haupt)wachen (insbesondere für den Streifendienst zuständig) nachgeordnet waren und in den einzelnen Orten zudem Bezirksdienstbeamte auf Quartiersebene als Ansprechpartner zur Verfügung standen. In Hessen gliedern sich die sieben Präsidien in 21 Direktionen mit 80 Stationen und 36 Revieren sowie weiteren 29 Polizeiposten in kleineren Kommunen. Im Funktionalprinzip steht die Orientierung an den polizeilichen Fachlichkeiten im Vordergrund, wobei häufig zwischen Verwaltung, Einsatz, Kriminalitätskontrolle, Verkehrsangelegenheiten und anderen Diensten (zum Beispiel Autobahnpolizei) unterschieden wird. In der Behördenrealität werden jeweils Kombinationen beider Prinzipien vorfindbar sein.

Der Blick in die Organigramme der Länderpolizeien macht deutlich, dass bei den Polizeien der Länder kaum Übereinstimmung hinsichtlich der Begrifflichkeiten der Untergliederungen besteht. Die dem hessischen Landespolizeipräsidenten unterstehenden Polizeipräsidien werden in Niedersachsen oder Baden-Württemberg Polizeidirektion genannt. Im nordrhein-westfälischen Polizeisprachgebrauch ist eine Polizeidirektion demgegenüber eine Untergliederung eines Polizeipräsidiums. Die verwirrenden Begrifflichkeiten sind Ausdruck der Organisationshoheit der Länder, die es ihnen erlaubt, nicht nur verschiedene Organisationsmodelle zu wählen, sondern auch unabhängig über Bezeichnungen zu entscheiden.

Neben der Vollzugspolizei existieren in einigen Ländern "Angestelltenpolizeien" mit eingeschränkten Befugnissen und einem begrenzten Aufgabenspektrum; außerdem gibt es die Möglichkeit des ehrenamtlichen Bürgerengagements im Bereich Innere Sicherheit. Diese "Randsektoren" der Polizeiarbeit sind ein weiterer Ausdruck der Polizeihoheit der Bundesländer. Hauptamtlich tätige Angestelltenpolizeien finden sich in Berlin (Angestellte im Polizeidienst), Hamburg (Angestellte im Wachdienst), Sachsen und Hessen (Wachpolizei). Neben ihrem statusrechtlichen Unterschied zu den beamteten Polizeivollzugsbeamten verfügen sie über eine kürzere Ausbildung (9 bis 14 Wochen im Vergleich zu rund 3 Jahren) und haben auch nur eingeschränkte Kompetenzen. Sie werden überwiegend für Bewachungs- und Kontrollaufgaben (etwa Objektschutz; Verkehrskontrolle; Erkennungsdienst oder Gefangenentransporte) eingesetzt. Tendenziell handelt es sich um eine Organisationsidee konservativer Polizeipolitik, deren Ziel darin besteht, Polizeipräsenz kostengünstig und flexibel zu erhöhen und den Polizeivollzugsdienst von "einfachen" Tätigkeiten zu entlasten. In Hessen wurde dementsprechend die Wachpolizei auch nach dem Regierungswechsel von einer rot-grünen zu einer bürgerlich-liberalen Koalition 1999 zunächst als Modellversuch eingeführt, später verstetigt und ausgebaut. ⁶

Auch das ehrenamtliche Engagement von Bürgerinnen und Bürgern zur Verbesserung der Inneren Sicherheit in Form von "Laienpolizeien" ist eine primär konservative Strategie der Polizeipolitik. In Hessen und Baden-Württemberg (und Berlin bis 2002) firmiert dieses Instrument unter "Freiwilliger Polizeidienst", in Bayern und Sachsen unter "Sicherheitswacht", in Brandenburg unter "Sicherheitspartner" und jüngst in Niedersachsen unter "Freiwilliger Ordnungs- und Streifendienst". Hier wird versucht, die Bereitschaft von Bürgerinnen und Bürgern, sich im Rahmen ihrer Kommune für Sicherheitsaufgaben zu engagieren, dazu zu nutzen, das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu verstärken. Am weitesten geht dabei Baden-Württemberg. Hier gehen (bewaffnete) ehrenamtliche Laienpolizisten gemeinsam mit Polizeivollzugsbeamten auf Streife. In den anderen Ländern sollen Angehörige der freiwilligen Polizei als Ansprechpartner für die Bürger fungieren; sie sollen in öffentlichen Räumen präsent sein, denen sich die Vollzugspolizei nicht widmen kann, und sie sollen bei Gefahrenlagen die professionelle Polizei schnell herbeirufen.

Eine zwiespältige Haltung nehmen Polizeigewerkschaften gegenüber solchen Entprofessionalisierungstendenzen in der Polizeiarbeit ein. Insbesondere gilt dies gegenüber den Angestelltenpolizeien, die sie aus prinzipiellen Gründen ablehnen, deren Interessen sie aber auch dann vertreten müssen, wenn sie als Angehörige der Polizei selbst Gewerkschaftsmitglieder werden.

Als hoheitliche Einrichtung beschäftigt die Polizei im Vollzugsdienst fast ausschließlich Beamte. Für die Beamten gilt (noch) eine weitgehend identische und im deutschen Beamtentum allgemein übliche Laufbahngliederung, die sich aufteilt in den einfachen, den mittleren, den gehobenen und den höheren Dienst. Der einfache Dienst wird in der Polizei schon lange nicht mehr besetzt und es wird auch nicht für ihn ausgebildet. Bis in die 1990er Jahre galt für den mittleren Polizeivollzugsdienst die Regel, dass nach der Ausbildung für diesen Dienst in der Bereitschaftspolizei ein Leistungs- und Bewährungsaufstieg möglich war. Die Masse der Polizistinnen und Polizisten gehörte dem mittleren Dienst an, schon deutlich weniger waren im gehobenen Dienst tätig und nur eine Spitze von unter zwei Prozent der Beamten zählte zum höheren Dienst.

Interessant dabei ist, dass Bund und Länder bei der Ausbildung für den mittleren und gehobenen Polizeivollzugsdienst die volle Souveränität jeweils für sich beanspruchen, sich aber bei der Ausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst, also der zahlenmäßig kleineren "Polizeielite", eines Bund-Länder-Abkommens bedienen, um zumindest in diesem Sektor eine Gleichförmigkeit zu erzielen. Die Deutsche Hochschule der Polizei (früher Polizeiführungs-Akademie) in Münster-Hiltrup garantiert zentral für Deutschland ein Jahr des zu absolvierenden Studiums; ein zweites ist in den jeweiligen Entsendeländern vorgeschaltet.

Einige Länder (Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen) haben sich seit den 1990er Jahren für die zweigeteilte Laufbahn entschieden, bilden also nur noch für den gehobenen und höheren Polizeivollzugsdienst aus, womit als Eingangsvoraussetzung mindestens ein Fachabitur notwendig ist. Die Polizei hat sich in diesen Ländern "akademisiert"; der Weg in die Polizei führt über ein Fachhochschulstudium. ⁷ Andere Länder, wie beispielsweise Baden-Württemberg, Bayern und die meisten ostdeutschen Länder, haben sich gegen diese Variante entschieden und die dreigeteilte Laufbahn beibehalten. Gründe für dieses Festhalten sind einerseits polizeifachlicher Art (Polizei sei ein Erfahrungsberuf, verschiedene Tätigkeiten im Objektschutz und in Hundertschaften erfüllten nicht die Kriterien des gehobenen Dienstes, praxisorientierte Ausbildung sei besser möglich) und andererseits finanzieller Art, erhöht doch die Verlagerung des Beschäftigungsschwerpunkts vom mittleren in den gehobenen Dienst die Personalkosten immens.

Tendenziell favorisierten sozialdemokratisch geführte Landesregierungen (auch unter Beteiligung grüner und liberaler Koalitionspartner) dabei die zweigeteilte Laufbahn, während unionsgeführte Landesregierungen am "alten" Modell der Polizeiausbildung festhielten. Eine genaue Analyse der Einführung der zweigeteilten Laufbahn ergibt aber, dass hinter diesem Prozess weniger Parteien und Regierungen mit ihrer ideologischen Färbung zu verorten sind, als vielmehr die "mächtigen" Polizeigewerkschaften, denen es in einigen Ländern gelang, politische Akteure für ihre Idee zu gewinnen. ⁸

Frauen und Beamte mit Migrationshintergrund in der Polizei

Eine weitere Strukturveränderung ist mit dem Einzug von Frauen in die (uniformierte) Schutzpolizei verbunden. In der Kriminalpolizei gab es schon seit den 1920er Jahren einige Frauen, aber erst ab 1978 wurden alle Länderpolizeien für Frauen geöffnet. Dieser Prozess der "Feminisierung" der Polizei wurde 1990 formal abgeschlossen, als auch Bayern erstmals Frauen in die Schutzpolizei rekrutierte. Der Beruf - traditionell ein Männerberuf - ist aber immer noch männlich geprägt: Mit ca. einem Drittel Frauen, die derzeit den Polizeiberuf ergreifen, werden jedoch sukzessiv Jahrgänge mit höherem Frauenanteil Pensionierungsjahrgänge mit geringem Frauenanteil ersetzen. Die höchsten Frauenanteile aller Länderpolizeien weisen 2006/2007 mit rund 20 Prozent Brandenburg, Sachsen, Hamburg und Thüringen auf, während im Saarland nur 10 Prozent und in Bayern 13 Prozent der Polizeivollzugsbeamten weiblich sind. ⁹ Innerhalb der Organisation Polizei hat sich mit der Etablierung von Frauen ebenso ein Wandel vollzogen wie im Verhältnis zu den Bürgerinnen und Bürgern, für die die Existenz von Polizistinnen mittlerweile eine Selbstverständlichkeit ist.

Die Rekrutierung von Polizeibeamten mit Migrationshintergrund war dagegen bislang weniger erfolgreich, obwohl sich die Länderpolizeien nach einem Beschluss der Innenministerkonferenz von 1993 intensiv darum bemühen. Nur etwa ein Prozent aller deutschen Polizeibeamten sind nicht deutscher Herkunft, wobei insbesondere in Ländern, die als Zugangsvoraussetzung für den Polizeiberuf ein (Fach)abitur verlangen, es weniger Bewerberinnen und Bewerber mit Migrationshintergrund gibt.

In der hessischen Polizei befinden sich dabei vor allem Beamte mit einem türkischen Hintergrund oder aus Spätaussiedlerfamilien. Inwieweit "Migrationsbeamte" einen Integrationsbeitrag leisten oder die Polizeiarbeit verbessern helfen, lässt sich aufgrund ihrer geringen Zahl derzeit noch nicht feststellen. ¹⁰

Zukunft der Länderpolizeien

Aktuell sehen sich Länderpolizeien mit folgenden Problemen konfrontiert: Mit der Bundespolizei, die nach der deutschen Wiedervereinigung ihr Aufgabenspektrum ausweiten konnte, existiert heute ein Akteur, der nicht nur an den Außengrenzen Deutschlands polizeilichen Einzeldienst versieht, sondern mit der Übernahme der Bahnpolizei auch intern arbeitet (an Bahnhöfen, in der Flugsicherung) - und damit in Konkurrenz zu den Länderpolizeien. Mit der Europäisierung und Internationalisierung der Polizeiarbeit sind Kompetenzeinschränkungen für Länderpolizeien verbunden; ¹¹ gleichzeitig müssen Länderpolizeien (zusammen mit der Bundespolizei) aber auch Auslandseinsätze (etwa in den Nachfolgestaaten Jugoslawiens) leisten, und damit Aufgaben erfüllen, auf die sie zunächst nicht vorbereitet sind. Das Anwachsen privater Sicherheitsdienste kann zwar Länderpolizeien entlasten, gleichzeitig wird dadurch ihre dominante Position auf dem Gebiet der Inneren Sicherheit tangiert. Parallel zu Verwaltungsreformen in der allgemeinen inneren Verwaltung verändern sich Länderpolizeien unter aktuellen Haushaltszwängen. Mithilfe neuer Steuerungsmodelle (etwa Budgetierung) und anderer Elemente aus der Privatwirtschaft (etwa Leitbilder für die Polizeiarbeit) soll die Polizeiarbeit optimiert werden, um als Dienstleistungsinstitution mehr Bürgernähe und Effizienz zu erreichen. Neue Elemente in den Polizeien der Länder, wie Sicherheitspartnerschaften in den Kommunen, freiwilliges Engagement der Bürgerinnen und Bürger oder die Wachpolizei als angestellte Polizei für "einfache Polizeiaufgaben" weichen die Grenzen der Polizei auf und sind Beispiele der aktuellen Polizeipolitik in den Ländern.

Die Polizei als Institution und damit primär die Länderpolizeien genießen in der Bevölkerung sehr großes Vertrauen, dass nur noch vom Bundesverfassungsgericht übertroffen wird und weit vor politischen Institutionen wie dem Parlament oder den Parteien liegt. Dieser Ausdruck der rechtsstaatlichen Verankerung der deutschen Polizei steht aber in Kontrast zur schwachen politischen Kontrolle der Polizei. Polizeipolitik ist eine primär von der Exekutive geprägte und korporatistisch "versäulte" Politik, wenn der enorme Einfluss der Polizeigewerkschaften berücksichtigt wird. Abstimmungsprozesse im kooperativen Föderalismus laufen weitgehend unter Ausschluss der Landesparlamente ab, wofür die exekutiv dominierte Innenministerkonferenz ein markantes Beispiel ist. Versuche einer stärkeren (basis)demokratischen Kontrolle der Polizei in Deutschland sind größtenteils gescheitert. Institutionen wie "Polizeibeauftragte" oder "Polizeikommissionen", über die sich Bürgerinnen und Bürger direkt und ohne formalen Rechtsweg über die Arbeit der Polizei beschweren können, konnten sich nicht etablieren.

¹ Vgl. Hermann Groß/Bernhard Frevel/Carsten Dams (Hrsg.), Handbuch der Polizeien Deutschlands, Wiesbaden 2008; Bernhard Frevel/Hermann Groß, "Polizei ist Ländersache" - Politik der Inneren Sicherheit, in: Achim Hildebrandt/Frieder Wolf (Hrsg.), Die Politik der Bundesländer. Staatstätigkeit im Vergleich, Wiesbaden 2008, S. 67 - 88.
² Vgl. den Beitrag von Bernhard Frevel in diesem Heft.
³ Vgl. den Beitrag von Martin H. W. Möllers und Robert Chr. van Ooyen in diesem Heft.
⁴ Vgl. Bundesministerium des Innern/Bundesministerium der Justiz (Hrsg.), Zweiter Periodischer Sicherheitsbericht, Berlin 2006, S. 54.
⁵ Vgl. den Beitrag von Michael Bäuerle in diesem Heft.
⁶ Vgl. Hermann Groß/Peter Schmidt, Arbeitsbedingungen und Berufszufriedenheit in der Hessischen Wachpolizei, in: Clemens Lorei (Hrsg.), Polizei & Psychologie. Kongressband der Tagung "Polizei & Psychologie" am 18. und 19. März 2003 in Frankfurt am Main, Frankfurt/M. 2003, S. 313 - 334.
⁷ Vgl. Hermann Groß, Fachhochschulausbildung in der Polizei: Lehrgang oder Studium?, in: Hans-Jürgen Lange (Hrsg.), Die Polizei der Gesellschaft. Zur Soziologie der Inneren Sicherheit, Opladen 2003, S. 141 - 155.
⁸ Vgl. Hermann Groß/Peter Schmidt, Kann man Polizei studieren? Theorie und Praxis aus Sicht von Bewerbern und Absolventen, in: Jürgen Distler/Clemens Lorei/Karl-Heinz Reinstädt (Hrsg.), Festschrift zum 25-jährigen Bestehen der Verwaltungsfachhochschule in Wiesbaden, Frankfurt/M. 2005, S. 93 - 107.
⁹ Vgl. Landtag von Baden-Württemberg, Drs. 14/1486 (5.7. 2007), Anlage 1, S. 7 - 8.
¹⁰ Vgl. Hermann Groß, Zwischen Spezialität und Normalität: Migrationsbeamte in der hessischen Polizei, in: Bernhard Frevel/Hans-Joachim Asmus (Hrsg.), Empirische Polizeiforschung X: Einflüsse von Globalisierung und Europäisierung auf die Polizei, Frankfurt/M. 2008, S. 56 - 67.
¹¹ Vgl. den Beitrag von Wilhelm Knelangen in diesem Heft.