Einleitung

Die Frage nach der Zulässigkeit von Volksabstimmungen auf Bundesebene war in Deutschland bis in die achtziger Jahre hinein ein Tabu. Es galt als ausgemacht, dass das Grundgesetz direktdemokratische Elemente über den Anwendungsbereich von Art. 29 und Art. 118 hinaus verbiete, in denen die territoriale Neugliederung des Bundesgebietes geregelt wird. Lediglich der so genannte Verfassungsvorbehalt war von jeher unstrittig. Die Ausweitung des plebiszitären Instruments setzt danach eine Grundgesetzänderung voraus, da der heutige Art. 76 Abs. 1 die Gesetzesinitiative abschließend der Bundesregierung, dem Bundestag und dem Bundesrat zuordnet, und Art. 77 Abs. 1 bestimmt, dass Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen werden. Im Übrigen hat sich aber die Meinung durchgesetzt, dass die Verfassung selbst einer solchen Ausweitung nicht im Wege stehen würde. Nachdem die prononciert anti-plebiszitäre Lesart des Grundgesetzes in der Rechts- und Politikwissenschaft lange Zeit sakrosankt war, wird die Auseinandersetzung über die direkte Demokratie dort heute nicht mehr primär mit rechtlichen, sondern mit politischen Argumenten geführt.

Die Auffassung von der prinzipiellen Zulässigkeit der Plebiszite gründet insbesondere auf der Formulierung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2, wonach die "Staatsgewalt (...) vom Volke in Wahlen und Abstimmungen (...) ausgeübt (wird)." (Hervorhebung durch den Autor). Das Demokratieprinzip wird also vom Verfassungsgeber nicht ausschließlich als repräsentatives interpretiert. Dies lässt sich auch an der Entstehungsgeschichte des Passus im Parlamentarischen Rat ablesen. ¹ In einer plebiszitären Erweiterung des Grundgesetzes läge deshalb auch kein Verstoß gegen das sogenannte "Ewigkeitsgebot" des Art. 79 Abs. 3, das die in Art. 20 Abs. 1 niedergelegten Grundelemente der staatlichen Ordnung vor Änderungen des Verfassungsgesetzgebers schützt. Ein solcher Verstoß wäre nur dann anzunehmen, wenn andere Prinzipien des Art. 20 Abs. 2 - etwa die "grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung" - durch die direkte Demokratie in Mitleidenschaft gezogen würden. ² Tatsächlich wirft die Beteiligung des Bundesrates an einem plebiszitären Gesetzgebungsverfahren gravierende verfassungspolitische Probleme auf, auf die wir weiter unten zurückkommen.

Zusätzlich gestützt wird die These einer prinzipiellen Zulässigkeit der direkten Demokratie durch das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1, das die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern an die Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates "im Sinne dieses Grundgesetzes" bindet. Wenn die Vereinbarkeit der plebiszitären Elemente in den Länderverfassungen mit Art. 28 Abs. 1 von niemandem ernsthaft in Zweifel gezogen wird, warum sollten sie dann dem Demokratieprinzip auf der Bundesebene widersprechen? Dies bedeutet natürlich nicht, dass im Umkehrschluss schon eine positive Verpflichtung besteht, plebiszitäre Elemente ins Grundgesetz aufzunehmen. ³ Die Homogenität der verfassungsmäßigen Ordnung ist nicht gleichbedeutend mit ihrer Identität. Auch in den Ländern wäre es dem Verfassungsgesetzgeber selbstverständlich unbenommen, die Volksgesetzgebung wieder abzuschaffen und zu einem reinen Repräsentativsystem zurückzukehren.

Direkte Demokratie in den Länderverfassungen

Die faktische Homogenität der Länderverfassungen ist erstaunlich, wenn man sie an der Gestaltungsfreiheit misst, die Art. 28 GG den Gliedstaaten bei der Gestaltung ihrer Regierungssysteme einräumt. ⁴ Im Bereich der direkten Demokratie zeigt sich das zum einen daran, dass sämtliche Länder die Plebiszite aufder staatlichen und kommunalen Ebene eingeführt haben. Zum anderen - und noch wichtiger - sind sie dabei einem einheitlichen Modell gefolgt, für das sich der Begriff der"Volksgesetzgebung" eingebürgert hat. Deren Kernstück ist die so genannte Initiative. Diese gibt dem Volk die Möglichkeit, eine von ihm bestimmte Angelegenheit auf die legislative Agenda zu setzen und darüber gegebenenfalls eine Entscheidung herbeizuführen. Indem sie die Bürgerinnen und Bürger selbst an die Stelle des parlamentarischen Gesetzgebers treten lässt, stellt die (positive) Initiative nach einhelliger Meinung in der Literatur das stärkste Mittel der direkten Demokratie dar. Damit unterscheidet sie sich von einer bloßen "Vetoinitiative" (in der Schweiz unter dem Begriff "fakultatives Referendum" geläufig), mit der ein bereits beschlossenes Gesetz auf Antrag des Volkes einer nochmaligen Entscheidung unterworfen werden kann, wie auch von einem durch die Staatsorgane (zumeist die Regierung) auszulösenden einfachen Referendum. ⁵ Während die Volksgesetzgebung in zwei- oder dreistufiger Form flächendeckend eingerichtet wurde, sind die beiden letztgenannten Varianten in den Länderverfassungen bezeichnenderweise nicht vorgesehen. ⁶

Die Präferenz für die positive Initiative wurzelt tief in der deutschen Verfassungsgeschichte und reicht in den Ursprüngen bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts zurück. ⁷ Dennoch wirkt sie im internationalen Maßstab befremdlich. Lässt man Zwergstaaten wie Liechtenstein oder San Marino einmal außer Acht, räumen in Europa zurzeit nämlich lediglich sechs Länder - Italien, Litauen, die Schweiz, die Slowakei, Slowenien und Ungarn - den Bürgern das Recht ein, ein vom Parlament beschlossenes Gesetz mittels Vetoinitiative aufzuheben. Vier davon - Litauen, die Schweiz, die Slowakei und Ungarn - gestehen dem Volk darüber hinaus ein positives Gesetzgebungsrecht zu, das sich allerdings nicht auf alle Materien erstreckt. Am weitesten reicht der Anwendungsbereich in der Slowakei und Litauen: Dort können mit einer Initiative sowohl Verfassungsänderungen als auch einfache Gesetze (oder Teile derselben) zur Volksabstimmung gebracht werden. Die Schweiz kennt die positive Volksgesetzgebung demgegenüber bis heute nur als Verfassungsinitiative. ⁸

Zwar ist einerseits die Vergleichbarkeit dadurch eingeschränkt, dass es in Europa neben Deutschland nur drei Länder gibt, die im engeren (staatsrechtlichen) Sinne als föderalistisch bezeichnet werden können, nämlich Belgien, Österreich und die Schweiz. Andererseits wird jedoch die Diskussion um die Einführung plebiszitärer Elemente auf nationaler Ebene in der Bundesrepublik ebenfalls fast ausschließlich um die Initiative geführt. Entsprechend sieht die Mehrzahl der Vorschläge vor, das Modell der Volksgesetzgebung, wie es in Ländern und Kommunen existiert, für den Bund einfach zu übernehmen. Würde dies Wirklichkeit, dann wäre die Bundesrepublik in punkto Volksgesetzgebung selbst der Schweiz voraus!

Diese Feststellung gilt freilich nur, wenn man die tatsächliche Anwendbarkeit des Instruments unberücksichtigt lässt. Hier zeigt sich das glatte Gegenteil. So pro-plebiszitär die Länderverfassungen in ihrer Grundentscheidung für die Initiative anmuten, so bürgerunfreundlich gestalten sie sich in der Praxis. Dass die Kompetenzverteilung im deutschen Föderalismus den Ländern ohnehin nur schmale Zuständigkeiten in der Gesetzgebung belässt, scheint dabei noch das geringere Problem zu sein. Gravierender sind die Hürden, die der Verfassungsgesetzgeber bei den Volksrechten selbst aufgebaut hat - von umfänglichen Themenausschlüssen bis zu nahezu unüberwindlichen Quoren. ⁹ Diese Hemmnisse haben dazu geführt, dass die direkte Demokratie bis heute ein Schattendasein fristet und im Verfassungsleben der Länder keine größere Rolle spielt. Die Entscheidung für das potenziell weitreichendste Instrument der Initiative und dessen faktische verfassungsrechtliche (und -gerichtliche) "Kastration" sind in der Bundesrepublik so betrachtet Seiten derselben Medaille. Kritiker attestieren den plebiszitären Verfahren darum zu Recht eine bloß symbolische Funktion. ¹⁰

Ist das direktdemokratische Modell der Länderverfassungen schon für sich genommen anfechtbar, so könnte seine umstandslose Übertragung auf den Bund noch aus zwei anderen Gründen Probleme aufwerfen: Einmal bedingt die bundesstaatliche Kompetenzverteilung, dass auf beiden Ebenen ganz unterschiedliche Entscheidungsmaterien zu regeln sind. Wenn es stimmt, dass plebiszitäre Verfahren ihre Eignung vor allem in kleinräumlichen Kontexten beweisen, ist es wenig sinnvoll, das Instrument auf der Bundesebene großzügiger auszugestalten als in Ländern und Kommunen, so wie es der von der rot-grünen Koalition eingebrachte Gesetzesentwurf für eine Verfassungsänderung im Jahre 2002 beabsichtigt hat. ¹¹ Die Übertragbarkeit wird des Weiteren durch die unterschiedlichen institutionellen Rahmenbedingungen der Bundes- und Landespolitik erschwert. In den Ländern gibt es z.B. keine Zweiten Kammern, die an der Gesetzgebung zu beteiligen wären. Auch die Strukturen der Parteiensysteme können dort anders gelagert sein und ein plebiszitäres Korrektiv besonders sinnvoll erscheinen lassen. Als nahe liegendes Beispiel kommt einem hier Bayern in den Sinn, wo die Übermacht der CSU ein normales Funktionieren des (vom Wechselspiel zwischen Regierung und Opposition lebenden) parlamentarischen Systems erschwert.

Gleichrangigkeit von Volks- und Parlamentsgesetzen?

So wie die parlamentarischen müssen sich auch die plebiszitären Verfahren an zwei normativen Kriterien messen lassen. Zum einen sollen sie zu einem demokratischeren Zustandekommen der Entscheidungen beitragen und somit deren Legitimationskraft stärken, zum anderen die Entscheidungseffizienz erhöhen (oder sie zumindest nicht beeinträchtigen). ¹² Es liegt auf der Hand, dass die Plebiszite diese Wirkungen nicht isoliert entfalten, sondern immer nur im Gesamtkontext des Regierungssystems, mit dessen übrigen Elementen sie mehr oder weniger gut harmonieren. Dies bedeutet zugleich, dass es in der Debatte um die direkte Demokratie heute im Grunde nur noch um das Wie gehen kann und nicht mehr um das Ob. Die Wahl und Ausgestaltung der direktdemokratischen Verfahren erlangt - mit anderen Worten - für die Funktionsweise des politischen Systems größere Bedeutung als der grundsätzliche Unterschied zwischen plebiszitärer und parlamentarischer Repräsentation. ¹³

Für die Bundesrepublik stellt sich mit Blick auf die Systemverträglichkeit der Plebiszite als Erstes die Frage nach dem Primat der Verfassung. Dieser postuliert, dass ein vom Volk beschlossenes Gesetz der verfassungsgerichtlichen Kontrolle ebenso unterliegt wie ein Parlamentsgesetz. Handelt es sich dabei aber um Richtungsentscheidungen, denen eine höherwertige Legitimität zugeschrieben wird, wenn sie direktdemokratisch zustande kommen, dann würde das Verfassungsgericht einen solchen Volksentscheid nicht einfach kassieren können, ohne seine eigene Legitimation zu untergraben. ¹⁴ Die meisten Befürworter versuchen, dieses Problem durch eine verfassungsgerichtliche ex ante-Kontrolle zu umgehen. Bei begründeten Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit eines vom Volk begehrten Gesetzes wäre demnach schon vorab eine Entscheidung aus Karlsruhe einzuholen. Antragsberechtigt könnten - wie bei der abstrakten Normenkontrolle - die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Drittel der Mitglieder des Bundestages sein. ¹⁵

Ungleich schwierigere Probleme wirft die nachträgliche Aufhebung oder Abänderung eines Volksgesetzes durch das Parlament auf. Ins öffentliche Bewusstsein geriet dies erstmals 1999, als der schleswig-holsteinische Landtag einen ablehnenden Volksentscheid zur Neuregelung der Rechtschreibung nach knapp einem Jahr rückgängig machte. ¹⁶ DaParlaments- und Volksgesetze aus normativ-verfassungsrechtlicher Sicht gleichrangig sind, muss eine solche Möglichkeit zwar prinzipiell bestehen. Dennoch wäre es falsch, von einer vollständigen Symmetrie der beiden Verfahrenstypen auszugehen. Weil nur wenige, als besonders bedeutsam empfundene Gesetze vom Volk beschlossen werden, ist es durchaus zweckmäßig, diesen einen höheren Bestandsschutz einzuräumen als den Parlamentsgesetzen. ¹⁷ Eine Lösung könnte z.B. darin liegen, dass man bestimmte Fristen festlegt, innerhalb derer der parlamentarische Gesetzgeber auf ein plebiszitär zustande gekommenes Gesetz nicht zugreifen darf.

Plebiszitäre Elemente und mehrheitsdemokratischer Parlamentarismus

Das letztgenannte Problem relativiert sich durch die Einbettung der plebiszitären Verfahren in den Parteienwettbewerb. Wenn die Parlamentsmehrheit ein Volksgesetz kippen möchte, ist sie gut beraten, sich dabei der Unterstützung der Opposition zu versichern, die ansonsten die Gelegenheit nutzen könnte, eine gemeinsame Front mit den Bürgern zu bilden. Dass sich das Thema direkte Demokratie aufgrund seiner Popularität für den Parteienwettbewerb hervorragend eignet, wurde bereits bei der Einführung und Ausweitung des Instruments in den achtziger Jahren deutlich, die in der Regel auf entsprechende Forderungen der Oppositionsparteien zurückgingen. Dasselbe galt und gilt für die anschließende Praxis. Stellen die plebiszitären Elemente ein potenzielles Korrektiv der repräsentativen Entscheidungsverfahren dar, dann werden die Repräsentanten alles daran setzen, ihre Nutzung zu kontrollieren. ¹⁸ Die von manchen gehegte Hoffnung, die direktdemokratischen Verfahren würden zu einer Zurückdrängung des Einflusses der Parteien führen und deren Stellung im politischen System beschneiden, ist insofern unbegründet. ¹⁹

Das heißt aber zugleich, dass dort, wo die Plebiszite als Initiativrechte ausgestaltet sind, diese das Prinzip der alternierenden Regierung unterminieren, auf dem das mehrheitsdemokratische parlamentarische System der Idee nach beruht. ²⁰ Hat die Opposition die Möglichkeit, ein von der Regierungsmehrheit beschlossenes Gesetz über den Umweg einer Volksabstimmung nachträglich zu Fall zu bringen, wird die Regierung natürlich versuchen, etwaige Widerstände gegen ihr Vorhaben schon im Vorwege einzukalkulieren und in ihren Planungen zu berücksichtigen. Die Volksinitiative wirkt ihrer Logik nach also "konsensuell", indem sie für eine breitere Interesseninklusion sorgt. In der Schweiz hat das dazu geführt, dass im Laufe der Zeit alle großen Parteien und Verbände in den Regierungsprozess integriert wurden und ein fest institutionalisiertes Konkordanzsystem ausbildeten. Die lebhaft praktizierte Abstimmungsdemokratie und das nahezu vollständige Fehlen von Parteienkonkurrenz sind dort zwei Seiten derselben Medaille. ²¹

Aus institutioneller Sicht lassen sich zwei Argumente anführen, warum eine Verstärkung des konsensuellen Moments durch Einführung der Volksgesetzgebung auch in der Bundesrepublik sinnvoll sein könnte. Zum einen würden die direktdemokratischen Verfahren den Blockierungstendenzen entgegenwirken, die sich im deutschen Regierungssystem aus der Kombination von starker Wettbewerbsorientierung und ebenso starker konstitutioneller Politikverflechtung ergeben. Zum anderen wären sie eine Antwort darauf, dass der Parteienwettbewerb als Problemlösungsmechanismus gravierende Schwächen aufweist, indem er z.B. die Belange der künftigen Generationen systematisch vernachlässigt. ²² Die Einführung der direktdemokratischen Verfahren würde darauf hinauslaufen, dass man die plebiszitären Tendenzen aus der elektoralen Sphäre herauslöst und in den Policy-Bereich verschiebt, in dem die eigentlichen Sachentscheidungen fallen. Der Parteienwettbewerb würde seiner elektoralen Funktion damit selbstverständlich nicht beraubt. Er behält sie schon deshalb, weil es prinzipiell möglich bleiben muss, eine korrupte oder unfähige Regierung loszuwerden. Für die inhaltliche Politikgestaltung stellt sich hingegen die Frage, ob es nicht besser wäre, das Mehrheitsprinzip zurückzudrängen und den Fokus der Demokratisierung stärker auf die deliberativen Elemente der Entscheidungsprozesse zu richten, um diese in ihrer Responsivität zu stärken. Vernünftig ausgestaltet, könnten die Plebiszite so zugleich einen Schutzschild gegen die populistischen Tendenzen des Parteienwettbewerbs bilden, die durch die veränderten gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen des Regierens vermehrt hervorgerufen werden. ²³

Die Einbeziehung des Bundesrates

Könnte die Einführung der (positiven) Volksinitiative zu einer durchaus wünschenswerten Änderung der parlamentarischen Regierungspraxis führen, so würde sie mit Blick auf die föderative Mitregierung erhebliche verfassungsrechtliche und -politische Probleme aufwerfen. Diese sind in der Literatur lange Zeit ignoriert worden und haben erst jüngst zu einer intensiven Debatte geführt. ²⁴ Der normative Ausgangspunkt ist einfach: Dem Volk die Möglichkeit einzuräumen, selbst als Gesetzgeber in Aktion zu treten, ist offenkundig nur dann sinnvoll, wenn es beim abschließenden Gesetzesbeschluss die staatlichen Organe verdrängen, das heißt: sich vollständig an deren Stelle setzen kann. ²⁵ Ein Zustimmungsrecht des Bundesrates oder einer anders gearteten repräsentativen Körperschaft wäre damit nicht vereinbar. Dessen Beteiligung würde bereits praktisch unlösbare Probleme aufwerfen. So müsste z.B. die Kategorie der Einspruchsgesetze entfallen, da das Volk nach einem Einspruch des Bundesrates ansonsten gezwungen wäre, gleich noch einmal abzustimmen. Dasselbe gilt für die Anrufung des Vermittlungsausschusses und das anschließende Vermittlungsverfahren, die nur durch gewählte oder delegierte Vertreter wahrgenommen werden können und deshalb ebenfalls keinen Bestand mehr hätten. ²⁶ Dabei zählen gerade sie zu den funktional unentbehrlichen Bestandteilen der föderativen Mitregierung.

Ein Zustimmungsrecht des Bundesrates zum anschließenden Gesetzesbeschluss halten heute nur noch wenige Autoren für zwingend geboten. Die meisten Verfassungsrechtler vertreten die Ansicht, dass das Ewigkeitsgebot des Art. 79 Abs. 3 lediglich die "grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung" schütze und keine Aussage darüber treffe, in welcher Form diese Mitwirkung zu erfolgen habe. Positiv gewendet heißt das, dass die Mitwirkung auch durch die "Landesvölker" selbst erfolgen kann. ²⁷ Das einschlägige Beispiel liefert hier die Schweiz, wo bei einem Gesetzesreferendum nicht nur die Mehrheit des Volkes zustimmen muss ("Volksmehr"), sondern auch die Mehrheit der Kantonsvölker ("Ständemehr"). Dem Bürger steht dabei nur eine Stimme zu, die gleichzeitig als seine Volks- und Kantonsstimme gewertet wird.

Die Übertragung dieses Modells auf die Bundesrepublik hätte den Vorteil, dass sie die unterschiedlichen Stimmengewichte der Länder im Bundesrat berücksichtigen könnte; die Mehrheit des Landesvolkes wäre dann gleichbedeutend mit der Abgabe der Bundesratsstimmen des Landes. Dies erschien den Befürwortern der direkten Demokratie seinerzeit so plausibel, dass sie die Ländermehr-Lösung 1993 in ihrem Vorschlag für eine plebiszitäre Ergänzung des Grundgesetzes verankerten, der anschließend der Gemeinsamen Verfassungskommission vorgelegt wurde. Als die rot-grüne Koalition 2002 ihren eigenen Entwurf auf den Weg brachte, konnte sie an dieses Konzept anknüpfen.

Die Schwächen der Ländermehr-Lösung erschließen sich einem erst auf den zweiten Blick. Sie liegen einmal im Verbundcharakter des deutschen Föderalismus begründet, der die Gliedstaaten auf ein Organ, das ihre Interessen schützt, funktional angewiesen macht. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn durch ein Gesetz die Finanzen der Länder berührt werden oder wenn der Bund durch allgemeine Verwaltungsvorschriften und die Einrichtung von Behörden in die Zuständigkeit der Länder für die Durchführung der Bundesgesetze eingreift. Letzteres erklärt auch die weltweit einzigartige Struktur der Zweiten Kammer als Vertretungsorgan der Exekutiven und markiert zugleich den entscheidenden Unterschied zur Schweiz. Dort ist es gar nicht nötig, dass der Ständerat den administrativen Sachverstand der Gliedstaaten in den Gesetzgebungsprozess einspeist, weil die Kantone in der nachgelagerten Verwaltung tatsächlich autonom sind. ²⁸

Gegen dieses Argument ließe sich einerseits einwenden, dass das Gros der Gesetze lediglich Routineangelegenheiten umfasst, bei denen die Verwaltungskompetenz genauso gut auf anderem Wege - etwa durch eine gutachterliche Stellungnahme im Vorstadium des Volksentscheids (nach dem Vorbild des heutigen ersten Durchgangs) - wahrgenommen werden könnte. ²⁹ Unter den wichtigen Gesetzen dürften sich andererseits viele Fälle finden, bei denen die Länderbelange häufig nur vorgeschoben sind und die Ablehnung durch den Bundesrat in Wahrheit aus parteipolitischen Gründen erfolgt. So vertretbar eine Umgehung der Länderkammer unter solchen Bedingungen scheint, scheidet sie als Lösung dennoch aus. Der Regierungsseite wäre damit ja die Möglichkeit gegeben, ihre Gesetzesvorhaben von vornherein auf dem plebiszitären Wege zu betreiben, um die gegnerische Mehrheit im Bundesrat auszuschalten. Die Zweckentfremdung eines verfassungsmäßigen würde hier gewissermaßen durch die Zweckentfremdung eines anderen Instruments beantwortet. Stellt man diese systemischen Weiterungen in Rechnung, so bleibt von der scheinbaren Eleganz des Schweizer Modells am Ende nicht mehr viel übrig.

Eine "abgespeckte" Version der Volksgesetzgebung

Die Untersuchung hat ergeben, dass eine Übernahme des Modells der zwei- oder dreistufigen Volksgesetzgebung, wie es heute in sämtlichen Bundesländern existiert, für das Grundgesetz nicht empfehlenswert wäre. Nicht nur, dass das Herzstück dieses Modells, die (positive) Gesetzesinitiative, im internationalen Kontext kaum Verbreitung gefunden hat. Auch auf der Länderebene gehen von ihm keine nennenswerten Wirkungen aus, da die äußerst restriktiven Nutzungsbedingungen das Instrument in der Praxis weitgehend entwerten. Verfassungsrechtsprechung und Landespolitiker machen zurzeit noch wenig Anstalten, daran etwas zu ändern.

Ein taugliches Modell der direkten Demokratie auf Bundesebene sollte deshalb auf die Einführung der (positiven) Gesetzesinitiative konsequenterweise verzichten. Damit wäre zum einen der Komplex von Quoren, Ausschlussgegenständen und sonstigen rechtlichen Zulassungsbedingungen wesentlich entschärft, der ansonsten mit Sicherheit zu Dauerstreitigkeiten vor dem Bundesverfassungsgericht führen würde. Zum anderen bräuchte man sich über das Bundesratsproblem nicht den Kopf zu zerbrechen, das ja bei der direkten Demokratie auf Länderebene entfällt. Ein anwendbares, systemverträgliches und in seinen institutionellen Rückwirkungen nutzbringendes Konzept direkter Demokratie könnte sich stattdessen auf zwei Elemente beschränken: eine Vetoinitiative nach schweizerischem Vorbild und ein von der Regierung anzuberaumendes einfaches Referendum. ³⁰

Die Vetoinitiative gäbe dem Volk die Möglichkeit, bereits beschlossene Gesetze einer nochmaligen Abstimmung zu unterwerfen und sie gegebenenfalls zu Fall zu bringen. ³¹ In den Händen der Oppositionsparteien würde sie damit ein Äquivalent zur Anrufung des Bundesverfassungsgerichts oder zur Blockade von Gesetzesvorhaben im Bundesrat darstellen. Als "Delegitimierungsstrategie" wäre das plebiszitäre Veto allerdings funktionaler, weil es die Opposition nicht zwingen würde, verfassungsrechtliche Argumente oder Länderinteressen vorzuschützen, wo es in Wirklichkeit um parteipolitische Unterschiede geht. ³² Die Vetoinitiative würde sich von daher in das bestehende System starker konstitutioneller Politikverflechtung gut einfügen.

Konsensuelle Wirkungen kann das Volksveto allerdings nur entfalten, wenn die regierende Mehrheit - gewissermaßen als Gegenwaffe - ihrerseits über plebiszitäre Mittel verfügt, um etwaige Blockaden im Entscheidungsprozess aufzubrechen. Die Regierung müsste also die Möglichkeit haben, ihre Gesetzesbeschlüsse vom Volk - auch gegen ein ablehnendes Votum des Bundesrates - bestätigen zu lassen. ³³ Verschafft sie sich auf diesem Wege Rückhalt, wäre der Kritik der Opposition die Spitze genommen. Umgekehrt könnte ein verlorenes Referendum als institutioneller Hebel dienen, um über eine vorzeitige Parlamentsauflösung Neuwahlen anzuberaumen. Dies würde in die Nähe des plebiszitären Auflösungsrechts führen, wie es heute in immerhin sieben Länderverfassungen besteht, und wäre eine Möglichkeit, das verfassungsrechtlich strittige Verfahren nach Art. 68 des Grundgesetzes zu umgehen.

Dass die hier vorgeschlagenen Varianten in der Debatte um das optimale "Design" der direkten Demokratie bisher kaum eine Rolle gespielt haben, ist symptomatisch. Für die Plebiszitanhänger, die der Bundesrepublik gebetsmühlenhaft die Gesetzesinitiative empfehlen, sind sie offenbar gleichbedeutend mit einer minderwertigen Form der plebiszitären Beteiligung, deren Einsatz nicht lohne. Dabei wären die systemischen Wirkungen, die von einer gleichzeitigen Einführung der Vetoinitiative und des Referendums ausgingen, beträchtlich. Es ist eine oft wiederholte Binsenweisheit, dass die direktdemokratischen Verfahren diese Wirkung nicht erst durch ihren tatsächlichen, sondern bereits durch ihren möglichen Gebrauch entfalten. Indem sie als Handlungsoption in Reserve stehen, zwingen sie die politischen Akteure, auf die Interessen der referendumsfähigen Gruppen Rücksicht zu nehmen und nach Übereinstimmung zu suchen. Dies bedeutet nicht, dass sich die Bundesrepublik zu einer Konkordanzdemokratie schweizerischen Typs wandeln wird, wenn man dem Vorschlag folgt - dem stehen sowohl die Grundstruktur des Regierungssystems als auch unsere Verfassungstradition entgegen. Mit der Einführung der Plebiszite würde allerdings ein stärker konsensorientierter Politikstil Einzug halten, der die parlamentarische Kultur langfristig verändern und die Bürger wieder näher an die repräsentativen Institutionen heranführen könnte.

Der größte Vorzug einer "abgespeckten" Version der Volksgesetzgebung liegt freilich darin, dass sie die meisten Argumente der Plebiszitkritiker auffangen würde. Der Einwand, dass sich die direktdemokratischen Verfahren für die anspruchsvollen Materien der Bundespolitik nicht eigneten, griffe dann ebenso wenig wie das Föderalismusargument. Auch die grundsätzlichen Zweifel an der Urteilsfähigkeit des Volkes könnten leichter zerstreut werden, da das Prä der parlamentarischen Repräsentation in beiden Fällen erhalten bliebe. Für die Kritiker der direkten Demokratie gilt nämlich wie für die Befürworter, dass sich ihre Argumente nahezu ausschließlich auf die (positive) Gesetzesinitiative richten. In dieser Fixierung liegt das eigentliche Problem der bundesdeutschen Debatte, die ein realistisches Verständnis dessen, was die direkte Demokratie leisten kann und was nicht, bisher verhindert hat. Erst wenn sich dies ändert und die institutionellen Vorschläge auf das richtige Gleis gebracht werden, könnte ein neuer Anlauf zu einer plebiszitären Ergänzung des Grundgesetzes gelingen.

¹ Vgl. Claus-Henning Obst, Chancen direkter Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland. Zulässigkeit und politische Konsequenzen, Köln 1986, S. 86ff.
² Hans-Peter Hufschlag, Einführung plebiszitärer Komponenten in das Grundgesetz? Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und verfassungspolitische Konsequenzen direkter Demokratie im vereinten Deutschland, Baden-Baden 1999, S. 113ff.
³ Vgl. Karsten Bugiel, Volkswille und repräsentative Entscheidung. Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit von Volksabstimmungen nach dem Grundgesetz, Baden-Baden 1991, S. 309ff.
⁴ Die Homogenität erstreckt sich dabei nicht nur auf die Ausgestaltung der direkten Demokratie, sondern auch auf das Wahlrecht und die parlamentarische Regierungsform. Vgl. Frank Decker, Die Regierungssysteme in den Ländern, in: ders. (Hrsg.), Föderalismus an der Wegscheide?, Wiesbaden 2004, S. 169 - 201.
⁵ Als weitere Variante muss hiervon noch das obligatorische Referendum unterschieden werden, bei dem der Volksentscheid durch die Verfassung vorgegeben ist. Zur Typologisierung der direkten Demokratie und ihren verschiedenen Verfahrensformen vgl. Frank Decker, Die Systemverträglichkeit der direkten Demokratie. Dargestellt an der Diskussion um die Einführung von plebiszitären Elementen in das Grundgesetz, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 15 (2005) 4, S. 1113ff.
⁶ Vgl. Bärbel Martina Weixner, Direkte Demokratie in den Bundesländern. Verfassungsrechtlicher und empirischer Befund aus politikwissenschaftlicher Sicht, Opladen 2002, S. 143ff.
⁷ Vgl. Reinhard Schiffers, Elemente direkter Demokratie im Weimarer Regierungssystem, Düsseldorf 1971, S. 17ff.
⁸ Vgl. Silvano Möckli, Direktdemokratische Einrichtungen und Verfahren in den Mitgliedstaaten des Europarates, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 29 (1998) 1, S. 100ff.
⁹ Eine Zusammenstellung der entsprechenden Regelungen findet man bei Andreas Kost (Hrsg.), Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung, Wiesbaden 2005, S. 367ff.; Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag von A. Kost in dieser Ausgabe.
¹⁰ So z.B. pointiert Otmar Jung, Direkte Demokratie als Herausforderung der Repräsentativen Demokratie. Eine Auseinandersetzung mit Werner J. Patzelt, in: German Studies Review, 25 (2002) 2, S. 292.
¹¹ Zur Kritik an diesem Entwurf vgl. F. Decker (Anm. 5), S. 1126f.
¹² Zur Sachgerechtigkeit der direktdemokratisch getroffenen Entscheidungen liegen inzwischen eine Fülle von empirischen Studien vor, die mehrheitlich zu einer positiven Einschätzung gelangen. Vgl. z.B. Gebhard Kirchgässner, Direkte Volksrechte und die Effizienz des demokratischen Staates, in: ORDO. Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, 52 (2001), S. 155 - 173.
¹³ Vgl. Jürgen Fijalkowski, Erfahrungen mit Volksabstimmungen zu Sachfragen. Erfordernisse und Ergebnisse kategorialer Differenzierung, in: Hans-Dieter Klingemann/Wolfgang Luthardt (Hrsg.), Wohlfahrtsstaat, Sozialstruktur und Verfassungsanalyse, Opladen 1993, S. 151.
¹⁴ Vgl. Uwe Kranenpohl, Verkürzen Verfassungsrichter Volksrechte? Verfassungspolitische Probleme der Volksgesetzgebung, in: Gesellschaft - Wirtschaft - Politik, 52 (2003) 1, S. 37 - 46; Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag von U. Kranenpohl in dieser Ausgabe.
¹⁵ Eine entsprechende Regelung hatte der rot-grüne Gesetzentwurf vorgesehen.
¹⁶ Ähnliches spielt sich zurzeit in Hamburg ab, wo die regierende CDU plant, das von einer Volksinitiative 2004 durchgesetzte neue Wahlrecht, das eine Stärkung der demokratischen Auswahlmöglichkeiten des Wählers verspricht, in wesentlichen Teilen abzuändern. Schon vorher hatte sich die Bürgerschaft über einen Volksbeschluss hinweggesetzt, mit dem sich eine klare Mehrheit der Wähler im Februar 2004 für einen Verbleib der großen Krankenhäuser im Staatsbetrieb ausgesprochen hatte. Das von der Volksinitiative angestrengte Verfahren vor dem Landesverfassungsgericht bestätigte freilich die Rechtsauffassung von Senat und Bürgerschaft, wonach der zur Abstimmung gestellte Antrag lediglich eine Aufforderung an den Senat enthalten habe, der keine verbindliche Wirkung zukomme.
¹⁷ Vergleichbare Regelungen existieren auch in anderen Ländern. Die Verfassungen der US-Bundesstaaten, die plebiszitäre Elemente enthalten, sehen z.B. vor, dass Volksgesetze nicht mit einem Veto des Gouverneurs belegt werden können.
¹⁸ Vgl. Heidrun Abromeit, Nutzen und Risiken direktdemokratischer Instrumente, in: Claus Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie, Frankfurt/M.-New York 2003, S. 110.
¹⁹ Vgl. Hans Herbert von Arnim, Vom schönen Schein der direkten Demokratie. Politik ohne Verantwortung - am Volk vorbei, München 2000.
²⁰ Vgl. F. Decker (Anm. 5), S. 1130ff.
²¹ Vgl. Wolf Linder, Schweizerische Demokratie. Institutionen - Prozesse - Perspektiven, Bern-Stuttgart-Wien 1999, S. 311ff.
²² Vgl. Peter Graf Kielmansegg, Können Demokratien zukunftsverantwortlich handeln?, in: Merkur, 57 (2003) 7, S. 583 - 594.
²³ Zu den Ursachen und Begleiterscheinungen dieses Wandels vgl. Frank Decker, Politikverdrossenheit ohne Ende? Zur Krise der deutschen Parteiendemokratie, in: Gesellschaft - Wirtschaft - Politik, 54 (2005) 1, S. 101 - 125; Uwe Jun, Populismus als Regierungsstil in westeuropäischen Parteiendemokratien: Deutschland, Frankreich und Großbritannien, in: Frank Decker (Hrsg.), Populismus, Wiesbaden 2006, S. 233 - 254.
²⁴ Vgl. z.B. Otmar Jung, Direkte Demokratie und Föderalismus. Die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Volksgesetzgebung im Bund, in: Stefan Brink/Heinrich Amadeus Wolff (Hrsg.), Gemeinwohl und Verantwortung. Festschrift für Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, Berlin 2004, S. 353 - 366.
²⁵ Vgl. Hartmut Maurer, Plebiszitäre Elemente in der repräsentativen Demokratie, Heidelberg 1997, S. 27.
²⁶ Vgl. Christoph Degenhart, Direkte Demokratie auf Bundesebene nach dem Grundgesetz. Anmerkungen zu einem Gesetzentwurf, in: Klaus Stern u.a. (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Joachim Burmeister, Heidelberg 2005, S. 98.
²⁷ Vgl. Tim Weber, Sind Volksgesetzgebung und Föderalismus vereinbar?, in: Zeitschrift für direkte Demokratie, 15 (2003) 3, S. 30 - 32.
²⁸ Vgl. W. Linder (Anm. 21), S. 159ff.
²⁹ Vgl. Günther Beckstein, Volksgesetzgebung auf Bundesebene und bundesstaatliche Ordnung, in: Hans-Detlef Horn (Hrsg.), Recht im Pluralismus. Festschrift für Walter Schmitt Glaeser zum 70. Geburtstag, Berlin 2003, S. 124ff.
³⁰ Als systemkonforme Varianten kämen des Weiteren eine bloß konsultative Gesetzesinitiative (in Gestalt einer qualifizierten Massenpetition) sowie ein obligatorisches Verfassungsreferendum in Betracht. Dies kann hier aus Platzgründen nicht näher ausgeführt werden. Vgl. F. Decker (Anm. 5), S. 1140ff.
³¹ Bei der Ausgestaltung könnte man sich hier an der Quote von fünf Prozent der Stimmberechtigten orientieren, die der rot-grüne Gesetzentwurf aus dem Jahre 2002 für die Einleitung eines Volksbegehrens vorgesehen hat.
³² Vgl. Hans Peter Bull, Keine Angst vor dem Volksentscheid, in: Die Zeit vom 31. 3. 1989, S. 4.
³³ Um zu verhindern, dass die Länderkammer durch ein solches Verfahren völlig ausgehebelt wird, könnte man ihr ein nochmaliges Einspruchsrecht gegen ein positives Volksvotum einräumen, das allerdings an ein höheres Quorum (etwa eine Zwei-Drittel-Mehrheit) gebunden sein müsste.