Einleitung

Im Hinblick auf die neunziger Jahre wird von informierten Beobachtern von einem "Aufschwung", ¹ja einem "Siegeszug" ² der direkten Demokratie gesprochen. Worauf gründet sich dieses Urteil? Aus internationaler Perspektive betrachtet, sehen etwa die Hälfte aller Staaten weltweit Volksentscheide auf der nationalen Ebene vor; in der Zeit zwischen 1990 und 2000 hat sich der Zahl der nationalen Volksabstimmungen gegenüber dem vorhergehenden Jahrzehnt beinahe verdoppelt. Die meisten der 405 registrierten gesamtstaatlichen Referenden fanden dabei in Europa statt (248), davon allein 115 in der Schweiz, dem Staat mit dem am weitesten ausgebauten direktdemokratischen Instrumentarium. ³ Die Gründe für diese Zunahme gerade in Europa sind erstens in den demokratischen Revolutionen in Osteuropa zu suchen, die nach 1989 zur Verabschiedung von nicht weniger als 27 neuen Verfassungen geführt haben, von denen die allermeisten direktdemokratische Elemente enthalten und auch direkt von den einzelnen Völkern verabschiedet wurden. Der zweite Grund hängt mit dem Ausbau der europäischen Integration in den neunziger Jahren zusammen, die wie kein anderer Fragenkomplex im internationalen Vergleich so viele Referenden ausgelöst hat. ⁴

Aber auch in der Bundesrepublik Deutschland ist es unterhalb der nationalen Ebene - auf der das Grundgesetz in seinem Art. 29 Verfahren der Direktdemokratie nur im Falle der Länderneugliederung kennt - auf der kommunalen Ebene und der der Länder in den neunziger Jahren zu einer Bedeutungszunahme direktdemokratischer Verfahren gekommen, und auch auf der Bundesebene ist eine Intensivierung der politischen Auseinandersetzung mit Fragen der Direktdemokratie nicht zu verkennen: ⁵ - Im Zuge der Verfassungsgebung in den ostdeutschen Bundesländern wurden auf der Landesebene in allen Ländern direktdemokratische Instrumente eingeführt. ⁶ - In Schleswig Holstein wurden 1990 direktdemokratische Rechte der Bürger neu in die Landesverfassung aufgenommen und auch die kommunale Ebene für eine direktdemokratische Partizipation der Bürgerinnen und Bürger geöffnet. - Sowohl in Ost- als auch in Westdeutschland wurden nach 1990 auf der Kommunalebene die direktdemokratischen Instrumente des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheids eingeführt und zum Teil auch bereits rege genutzt. ⁷ - Im Zuge der Verfassungsreform nach der deutschen Einheit wurden in der Gemeinsamen Verfassungskommission Vorschläge für die Einführung direktdemokratischer Instrumente auf Bundesebene erarbeitet. Zwar erhielten die Anträge für die Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid einfache Mehrheiten in der Kommission, die für eine Änderung des Grundgesetzes erforderliche Zweidrittel-Mehrheit kam jedoch nicht zustande. Das Thema Direktdemokratie auf Bundesebene wurde dann nach dem Regierungswechsel 1998 in der Koalitionsvereinbarung der neuen rot-grünen Bundesregierung wieder aufgenommen und im März 2002 ein entsprechender Gesetzentwurf zur Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid auf der Bundesebene im Bundestag eingebracht, der allerdings nicht die erforderliche Zweidrittel-Mehrheit fand. ⁸ - Das öffentliche Meinungsklima zeigte in den neunziger Jahren eine deutlich positive Einstellung der bundesdeutschen Bevölkerung zur Frage einer Stärkung der direkten Beteiligung der Bürger an politischen Entscheidungen. ⁹

Vor diesem für die Direktdemokratie sehr positiven, internationalen und nationalen Hintergrund soll im Folgenden der Frage nachgegangen werden, welche Erfahrungen außerhalb der Bundesrepublik mit der Direktdemokratie gemacht worden sind und welche Lehren aus diesen Erfahrungen gezogen werden können.

Was versteht man unter Direktdemokratie?

Zwei unterschiedliche Verständnisse des Begriffes "direkte Demokratie" können unterschieden werden: Zum einen meint Direktdemokratie einen spezifischen Typus politischer Herrschaft, in dem politische Macht allein und direkt durch die Gesamtheit der abstimmungsberechtigten Bürgerinnen und Bürger - und nicht durch einzelne oder wenige Repräsentanten oder Amtsträger - verbindlich ausgeübt wird. Der Gegenbegriff zu der so verstandenen Direktdemokratie ist die repräsentative Demokratie. Zum anderen versteht man unter "direkter Demokratie" ein politisches Entscheidungsverfahren, bei dem Bürgerinnen und Bürger politisch-inhaltliche Sachfragen auf dem Wege der Volksabstimmung selbstständig und unabhängig von Wahlen entscheiden. In diesem Verständnis ist Direktdemokratie nicht als Gegenteil einer repräsentativen Demokratie zu verstehen. Vielmehr können nach dem Prinzip der Volksabstimmung konstruierte Entscheidungsverfahren als ergänzende Instrumente politischer Beteiligung in unterschiedlicher Ausgestaltung repräsentativdemokratischen politischen Systemen "beigemischt" werden.

Welche Instrumente der direkten Demokratie - nun verstanden als politisches Beteiligungsverfahren - können unterschieden werden? Dabei ist zunächst einmal die Unterscheidung zwischen Abstimmungen über Personen und über inhaltliche Sachfragen wichtig. Abstimmungen über Personen finden in Demokratien durch Wahlen statt. Direktdemokratie aber geht über Wahlen hinaus, denn Wahlen begründen Repräsentativsysteme, d.h. die Wählerinnen und Wähler wählen Parlamentarier, Staatsoberhäupter, Bürgermeister usw., die dann wiederum ihrerseits als Vertreter der Bürgerinnen und Bürger politische Entscheidungen treffen. Direktdemokratie dagegen meint direkte Entscheidungen der Bürgerinnen und Bürger über inhaltliche Sachfragen durch Volksabstimmung. ¹⁰

So verstandene direktdemokratische Formen politischer Beteiligung können sich unterschiedlicher Instrumente bedienen. Zentral dabei ist die Unterscheidung in Anregungen, Referenden, Initiativen (Volksbegehren) und Plebiszite. ¹¹ - Unter Anregungen versteht man Volksabstimmungen über Gesetzesvorschläge, deren Abstimmungsergebnisse für die Staatsorgane nicht bindend sind. - Durch ein Referendum kann ein Parlamentsbeschluss über ein Gesetz oder eine Verfassungsbestimmung einer Volksabstimmung unterworfen werden. Im Ergebnis wird durch die Volksabstimmung also ein Beschluss des Parlaments nachträglich durch das Volk bestätigt oder abgelehnt. Liegt die Kompetenz zur Auslösung eines solchen Referendums bei den Stimmbürgern, spricht man von einem fakultativen Referendum, wie es die Verfassungen der Schweiz, Italien, Liechtenstein sowie von 25 US-Bundesstaaten kennen. Ist eine solche Volksabstimmung durch Rechtsnormen - in der Regel durch Verfassungsrecht - zwingend vorgeschrieben, wie dies meist bei Verfassungsänderungen oder internationalen Verträgen der Fall ist, spricht man von einem obligatorischen Referendum. Dieses kennen die Verfassungen der Schweiz, Österreichs, Dänemarks, Australiens, Liechtensteins, von 49 US-Bundesstaaten sowie in der Bundesrepublik die Landesverfassungen von Bayern und Hessen. - Unter einer Initiative versteht man ein direktdemokratisches Entscheidungsverfahren, das von einzelnen Personen, Gruppen oder Organisationen - also nicht "von oben", sondern aus der Mitte des Volkes heraus - ausgelöst werden kann und mit dem diese aktiv und direkt inhaltliche Vorschläge in den Gesetzgebungsprozess einbringen können. Hierfür wird üblicherweise eine bestimmte Anzahl von Unterschriften verlangt; je nach politischem System entscheidet dann das Parlament oder auch wieder das Volk im Rahmen eines Volksentscheids über den Vorschlag. Bezogen auf Verfassungsgesetze kennen die Verfassungen der Schweiz, von 17 US-Bundesstaaten, Liechtenstein sowie einige deutsche Landesverfassungen eine solche Initiative. Hinsichtlich einfacher Gesetze ist sie in allen deutschen Bundesländern, 21 US-Bundesstaaten, Liechtenstein sowie der Schweiz auf der Ebene der Kantone möglich. - Von Plebisziten spricht man, wenn die Kompetenz zur Auslösung einer Volksabstimmung über eine Verfassungsänderung oder ein einfaches Gesetz nicht den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern zukommt, sondern im Ermessen eines Staatsorgans (z.B. Regierung, Staatspräsident, Parlamentsmehrheit) liegt. Diese Konstruktion erlaubt es den jeweils zuständigen Staatsorganen, das Plebiszit aus strategischen Überlegungen im politischen Wettbewerb mit den jeweils anderen Staatsorganen und als Vertrauensfrage - und damit Legitimationsressource des eigenen Amtes und der eigenen Person - einzusetzen. Dies trifft beispielsweise für das Referendum in der fünften Republik Frankreichs zu, das weniger mit dem Ziel einer stärkeren politischen Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger eingeführt wurde als vielmehr mit der Absicht, die herausragende Stellung des Staatspräsidenten im politischen System zu behaupten und zu festigen. ¹²

Die europäischen Staaten im Vergleich

Versuchen wir nun, einen genaueren Blick auf die Verbreitung der Direktdemokratie zu werfen. Dabei beziehen wir uns auf eine vergleichende Studie, die eine Arbeitsgruppe der Stiftung "Initiative & Referendum Institute Europe" unter der Leitung von Andreas Gross und Bruno Kaufmann im Jahr 2002 in den damaligen 15 EU-Mitgliedstaaten, den 13 EU-Beitrittskandidatenstaaten sowie den vier Mitgliedstaaten der EFTA (Island, Norwegen, Liechtenstein und der Schweiz) vorgenommen hat. ¹³ Untersucht wurde in den 32 Staaten, ob erstens direktdemokratische Instrumente und Verfahren auf der gesamtstaatlichen Ebene vorhanden waren, ob es sich dabei zweitens um solche handelte, die von den Bürgerinnen und Bürgern selbst ausgelöst werden konnten - wie z.B. Volksinitiativen und fakultatives Referendum - und ob drittens das Instrument des obligatorischen Referendums verankert war. Im Ergebnis konnten nur im Falle von zwei Ländern (Liechtenstein und Schweiz) alle drei Fragen mit "ja" beantwortet werden. Nach dieser ersten Ländergruppe folgte eine zweite, in der die Bürger unabhängig von Parlament und Regierung gesamtstaatliche Volksabstimmungen auslösen konnten (Italien, Slowenien und Lettland) sowie eine dritte Ländergruppe, in der das Instrument des obligatorischen Referendums verankert ist (Irland, Dänemark, Litauen und die Slowakei). Hinzu kommen noch die Niederlande, in denen zum 1. Januar 2002 ein schwaches und für die Staatsorgane nicht verbindliches Referendum eingeführt wurde; allerdings ist das zeitlich befristete Gesetz zur Einführung dieses direktdemokratischen Instruments zum 1. Januar 2005 wieder ausgelaufen.

Im Anschluss an diese eher grobe Einteilung wurden die ausgewählten Staaten anhand eines weiter ausdifferenzierten qualitativen und quantitativen Kriterienkatalogs ¹⁴ hinsichtlich der Güte ihrer direktdemokratischen Verfahren untersucht und in sechs Länderfamilien eingruppiert: - Die Avantgardisten mit einem breiten Spektrum direktdemokratischer Verfahren: Liechtenstein und die Schweiz. - Die Demokraten, in denen die Bürgerinnen und Bürger wenigstens zum Teil über Möglichkeiten verfügen, ohne die Zustimmung der Staatsorgane gesamtstaatliche Volksabstimmungen auszulösen, und in denen es das obligatorische Referendum gibt: Italien, Slowenien, Lettland, Irland, Dänemark, Litauen und die Slowakei. - Die Vorsichtigen, in denen es zwar Erfahrungen mit direktdemokratischen Instrumenten gibt, diese aber vorwiegend plebiszitär ausgelöst werden, d.h. durch das Parlament oder die Regierung und nicht durch die Bürgerinnen und Bürger selbst: Frankreich, Spanien, Österreich, Schweden, Norwegen, Ungarn. - Die Ängstlichen, in denen zwar Ansätze direktdemokratischer Instrumente existieren, die politischen Eliten aber bislang vor einem stärkeren Ausbau der Direktdemokratie zurückschrecken: Polen, Großbritannien, Finnland, Estland, Belgien, Island, Luxemburg, Bundesrepublik Deutschland, Griechenland und Tschechische Republik. - Die Hoffnungslosen, in denen es praktisch keine institutionellen Verfahren oder Erfahrungen mit der Direktdemokratie gibt, die politischen und kulturellen Rahmenbedingungen negativ für einen Ausbau der Direktdemokratie sind, in denen aber wenigstens teilweise eine Debatte über Direktdemokratie läuft: Rumänien, Portugal, Bulgarien und Malta. - Die Schlusslichter, in denen es zum Zeitpunkt der Untersuchung (2002) überhaupt keine Anhaltspunkte für direktdemokratische Entwicklungen gibt: Zypern und die Türkei.

Die Direktdemokratie in der Schweiz

Der Staat, in dem die direkte Demokratie weltweit die größte Bedeutung hat, ist die Schweiz. Dies rechtfertigt einen genaueren Blick auf die dort weit ausgebauten Instrumente der Direktdemokratie und ihre Wirkung auf das politische System. ¹⁵ Die Beteiligung der schweizerischen Bürgerinnen und Bürger bei den drei bis vier Mal im Jahr stattfindenden Volksabstimmungen, bei denen jeweils über ein ganzes Paket nationaler, kantonaler und gemeindlicher Sachvorlagen abgestimmt wird, liegt im Durchschnitt relativ stabil zwischen 35 und 45 Prozent der Abstimmungsberechtigten, ¹⁶ abhängig von der subjektiv durch die Bürgerinnen und Bürger eingeschätzten Bedeutung des Urnenganges und kann bei als "wichtig" eingestuften Abstimmungen auch erheblich über dem Durchschnitt liegen. ¹⁷ Die drei wichtigsten Verfahrensarten der Direktdemokratie in der Schweiz sind erstens das obligatorische Verfassungsreferendum, zweitens das fakultative Gesetzesreferendum und drittens die Volksinitiative für Verfassungsänderungen.

Nach dem seit 1848 bestehenden obligatorischen Verfassungsreferendum (Art. 140 Bundesverfassung) muss jede vom Parlament beschlossene Verfassungsrevision - unabhängig davon, ob es sich um einen einzelnen Artikel oder eine Totalrevision der Verfassung handelt - durch eine Volksabstimmung gebilligt werden. Das Gleiche gilt auch für den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften - wie beispielsweise der EU - oder zu Organisationen der kollektiven Sicherheit. Zur Annahme einer solchen Volksabstimmung ist das so genannte doppelte Mehr erforderlich - erstens das Volksmehr, also die Mehrheit der gültigen Stimmen im ganzen Land, und zweitens das Ständemehr, also eine Mehrheit von Kantonen, in denen die abstimmenden Bürgerinnen und Bürger die betreffende Vorlage angenommen haben. Durch diese Regelung wird dem stark ausgebauten Föderalismus in der Schweiz Tribut gezollt. ¹⁸

Mit Hilfe des 1874 eingeführten fakultativen Gesetzesreferendums (Art. 141 Bundesverfassung) können vom Parlament bereits verabschiedete, neue oder geänderte Gesetze oder gesetzesähnliche Beschlüsse nachträglich auf Initiative der Bürgerinnen und Bürger zum Gegenstand von Volksabstimmungen gemacht werden, d.h. die Entscheidung über die Inanspruchnahme des fakultativen Gesetzesreferendums ist der Kontrolle durch die Staatsorgane entzogen. Voraussetzung ist allerdings, dass die Forderung nach einem Referendum von 50 000 Stimmbürgern oder von acht Kantonen unterstützt wird. Die hierfür als Beweis zu erbringenden Unterschriften von Abstimmungsberechtigten müssen innerhalb von 100 Tagen nach der Publikation des entsprechenden Gesetzes vorgelegt werden. Im Gegensatz zum obligatorischen Referendum reicht im Falle des fakultativen das Volksmehr, damit das Gesetz in Kraft treten kann. Quantitativ gilt, dass nur gegen einen geringen Anteil der prinzipiell referendumsfähigen Gesetze auch tatsächlich ein Referendum angestrengt wird. Wenn es aber dann zur Volksabstimmung kommt, werden mehr als die Hälfte aller Fälle nachträglich abgelehnt, und die Waffe des Referendums erweist sich als durchaus scharf. ¹⁹

Durch die 1891 eingeführte Verfassungsinitiative können die Bürgerinnen und Bürger eine Volksabstimmung über eine von ihnen gewünschte Änderung der Bundesverfassung verlangen (Art. 138 und Art. 139 Bundesverfassung). Voraussetzung für das Zustandekommen einer Verfassungsinitiative ist, dass es den Initiatoren gelingt, innerhalb einer Frist von 18 Monaten die Unterschriften von 100 000 Stimmberechtigten für die Initiative zu sammeln. Ähnlich wie beim fakultativen Gesetzesreferendum kann eine Verfassungsinitiative auch gegen den Willen der Staatsorgane auf den Weg gebracht werden. Kommt die Initiative durch die fristgerechte Sammlung der notwendigen Unterschriften zustande, müssen Parlament und Regierung - auch gegen ihren Willen - über den Inhalt der Initiative beraten und können einen - meist weniger weit gehenden - Gegenvorschlag in der Hoffnung formulieren, dieser werde in der Abstimmung angenommen. Beide Vorschläge werden den Stimmbürgern zur Abstimmung vorgelegt. Zur Annahme der Verfassungsinitiative sind das Volksmehr und das Ständemehr erforderlich. Im Gegensatz zur Verfassungsinitiative steht eine Gesetzesinitiative den Stimmbürgern auf der Bundesebene in der Schweiz nicht zu. In den Kantonen und Gemeinden dagegen verfügen die schweizerischen Bürgerinnen und Bürger noch über weitergehende direktdemokratische Beteiligungsrechte: Dort gibt es neben der Gesetzesinitiative auch das Finanzreferendum, d.h., Ausgabenbeschlüsse sind ab einem bestimmten Betrag in der Mehrzahl der Kantone dem obligatorischen - zwingend vorgesehenen - Referendum unterworfen, in den übrigen Kantonen dem fakultativen Referendum zugänglich. Auf diese Weise können die schweizerischen Stimmbürger über zahlreiche öffentliche Infrastruktureinrichtungen, über öffentlich finanzierte Bauvorhaben oder die Finanzierung von Schulen und Krankenhäusern mitentscheiden. ²⁰

Welche Erfahrungen haben die Schweizerinnen und Schweizer mit der Direktdemokratie gemacht? Dabei ist zunächst einmal zwischen den unterschiedlichen Wirkungen der direktdemokratischen Instrumente zu differenzieren. ²¹ Mit Hilfe des Referendums können die Stimmberechtigten im Anschluss an die parlamentarische Entscheidungsfindung in den Inhalt der Entscheidungen, in den Output des politischen Prozesses eingreifen. Das Referendum wirkt gleichsam als Veto der Stimmbürger gegen von ihnen unerwünschte politische Projekte, es ermöglicht eine sachfragenspezifische Opposition der Stimmbürger und wird deshalb auch als Bremse in der Hand des Volkes bezeichnet.

Ganz anders dagegen das Instrument der Volksinitiative. Mit ihrer Hilfe können die Bürger der Politik inhaltliche Impulse geben, neue Gegenstände auf die Agenda der Gesetzgebung setzen und so die Inputseite des politischen Prozesses beeinflussen. Volksinitiativen gehen nicht vom Parlament oder von der Regierung, sondern von den Bürgerinnen und Bürgern aus. Somit können sie als das Antriebselement oder als das "Gaspedal" der direkten Demokratie in der Schweiz bezeichnet werden. ²² Jedoch unterliegt die damit verbundene Öffnung des politischen Systems für Initiativen von "unten", aus der Sphäre der Bürgerinnen und Bürger, einer Reihe von Einschränkungen: So sind sowohl für die Organisation der Unterschriftenaktionen als auch für einen erfolgreichen Abstimmungskampf erhebliche Organisations- und Finanzressourcen erforderlich. Dadurch wird der Kreis derjenigen Organisationen und Interessen, die als Initiatoren von Volksinitiativen in Frage kommen, erheblich eingeschränkt. Es darf aber auch nicht übersehen werden, dass Volksinitiativen nicht in jedem Fall erfolgreich sein müssen, um Einfluss auf die Gestaltung der politischen Agenda zu haben: Potenzielle Erfolgsaussichten können ausreichen, um Regierung und Parlament zu inhaltlichem Entgegenkommen im Sinne der Initiatoren der Initiative zu bewegen; dies kann dann durchaus zu einem Zurückziehen der Initiative führen. ²³

Wie wirken sich diese direktdemokratischen Instrumente auf das politische System der Schweiz aus? ²⁴ Drei Formen des anpassenden Verhaltens an das Vorhandensein direktdemokratischer Instrumente in der Schweiz lassen sich dabei unterscheiden. Alle drei ergeben sich daraus, dass die politischen Eliten bestrebt sind, mögliche Ergebnisse direktdemokratischer Verfahren und die aus ihnen resultierenden Unsicherheiten über den Verlauf des politischen Prozesses zu beeinflussen, indem sie entweder den Rückgriff auf die direktdemokratischen Instrumente zu verhindern oder die Art und Weise ihrer Inanspruchnahme zu steuern versuchen.

Erstens hat die Direktdemokratie in der Schweiz zur Entstehung und Festigung konkordanzdemokratischer Praktiken im Regierungssystem und zur kooperativen Einbindung gesellschaftlicher Gruppen und Interessen beigetragen. ²⁵ Dabei werden diese Gruppen und Interessen tendenziell in den politischen Prozess eingebunden, um so durch ihre Integration in den Entscheidungsprozess den Rückgriff auf direktdemokratische Instrumente zu verhindern. Ein klassisches Beispiel hierfür ist die parteipolitische Zusammensetzung der schweizerischen Regierung als einer dauerhaften Großen Koalition aus den vier größten Parteien im Parlament.

Die zweite Anpassungsstrategie seitens der politischen Eliten besteht darin, Gesetzesvorlagen bereits im Gesetzgebungsprozess durch Verhandlungen mit möglichen Initiatoren von Referenden "referendumsfest" zu machen und deren Rückgriff auf die direktdemokratischen Instrumente durch Kompromisse und inhaltliche Konzessionen zu verhindern.

Mit Hilfe der dritten Anpassungsstrategie versuchen die politischen Eliten vor allem bei Verfassungsinitiativen in der Zeit zwischen dem Zustandekommen der Initiative und der Abstimmung, durch Verhandlungen mit den Initiatoren, die Formulierung kompromissfähiger Gegenentwürfe oder durch die abgeschwächte Übernahme der Forderungen der Initiative die Kraft zu nehmen bzw. die Initiatoren zur Rücknahme der Initiative vor der Abstimmung zu bewegen, was in fast einem Drittel dieser Fälle auch gelungen ist. ²⁶

Die Leistungen der direkten Demokratie

Worin können vor dem Hintergrund der internationalen Erfahrungen mit der direkten Demokratie deren Leistungen bestehen? ²⁷ - Direktdemokratische Instrumente und deren Gebrauch schaffen themenspezifische, politikinhaltliche Partizipationsmöglichkeiten für die Bürger und Bürgerinnen. Sie können auch die "schwierigeren", individualistischen und anspruchsvollen Bürgerinnen und Bürger der Wertewandel-Generationen für politische Teilhabe aktivieren, die zwar durchaus Verantwortung in der Politik übernehmen wollen, die aber in Dingen, die sie persönlich betreffen, auch direkt und ungefiltert durch Parteien ihre Meinungen einbringen wollen. ²⁸ Hier kann direkte Demokratie neue Partizipationsressourcen und Identifikationspotenziale auf dem Weg von der "Zuschauer-" ²⁹ und "Parteiendemokratie" hin zur "Mitmach-" und "Bürgerdemokratie" erschließen. - Sie tragen zur Öffnung parteiendemokratischer Machtstrukturen bei, indem sie Regierung und Parlament zwingen, unter erhöhtem Rechtfertigungsdruck einen sachbezogenen Diskurs mit der Bevölkerung zu führen und die Bürgerinnen und Bürger in den Diskurs über politische Entscheidungen einzubeziehen, um sie von den vorgeschlagenen Lösungen zu überzeugen, wollen die politischen Eliten nicht Gefahr laufen, an der Abstimmungsurne zu scheitern. ³⁰ - Direktdemokratische Instrumente fördern einen transparenten und offenen Politikprozess sowie den politischen Wettbewerb, da alle an der Direktdemokratie beteiligten Akteure zusätzliche Informationen und Argumente in den Entscheidungsprozess einspeisen müssen und damit die Grundlage für einen umfassenden, politische Kontrolle intensivierenden Diskurs zwischen politischen Eliten und Bürgerinnen und Bürgern schaffen. - Durch den breiten und intensiven Diskussionsprozess im Vorfeld von Volksabstimmungen und die unmittelbare Beteiligung aller Bürgerinnen und Bürger an Entscheidungen stärken direktdemokratische Elemente die politische Integration der Bürger. - Der Gebrauch direktdemokratischer Instrumente zusammen mit der dazu notwendigen Informationsaufnahme, Bildung von Beurteilungsmaßstäben und Abwägung von Argumenten ermöglicht Prozesse des öffentlichen politischen Lernens und die Herausbildung staatsbürgerlicher Verantwortung für das Gemeinwohl. ³¹

Die Auswirkung auf das politische System

Das Beispiel der Schweiz hat uns gezeigt, dass auch in einem modernen Gesellschaftssystem eine starke Direktdemokratie möglich ist; allerdings nicht zum Nulltarif, was die Gewichtsverteilung im politischen System anbelangt. ³² Das Beispiel der Schweiz lehrt, dass ein Zusammenhang zwischen direkter Demokratie und Konkordanzdemokratie besteht. Selbst wenn diesem Zusammenhang kein Automatismus unterstellt wird, ³³ legt doch die Existenz direktdemokratischer Instrumente aus der Sicht der politischen Eliten die kooperative Einbindung referendumsfähiger Interessen und Organisationen in den Politikprozess und damit eine korrespondierende Schwächung konkurrenzdemokratischer Züge nahe. Gleichzeitig bedeutet der Ausbau direktdemokratischer Elemente eine Stärkung der Macht der Bürger zulasten jener der Parlamente und der sie beherrschenden politischen Eliten: Was die Bürger gewinnen, verlieren die Parlamente, denn immer dann, wenn ein Parlament auf die Zustimmung des Volkes im Rahmen einer Volksabstimmung angewiesen ist, ist es eben nicht mehr "souverän" in seiner Entscheidungsfreiheit. Aus der Sicht der politischen Eliten kann also die Einführung direktdemokratischer Elemente durchaus als Machtverlust verstanden werden. Ebenfalls spannungsreich ist die Koexistenz zwischen einer starken Direktdemokratie und einer kräftigen Zügelung der Entscheidungsfreiheit von Exekutive und Legislative durch ein mächtiges Verfassungsgericht, wie z.B. im Falle des Bundesverfassungsgerichts in der Bundesrepublik. ³⁴ Nicht ohne Spannungen ist auch die Verbindung einer starken Direktdemokratie mit einem machtvollen Föderalismus, insbesondere in der Spielart der Bundesrepublik, wo die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung über den Weg des Bundesrates stattfindet. Dieser traditionsreiche deutsche "Pfad" müsste im Falle eines stärkeren Ausbaus der Direktdemokratie wohl durch den schweizerischen ersetzt werden, der für bestimmte Volksabstimmungen anstelle der Mitwirkung der Gliedstaatenregierungen eine doppelte Mehrheit von Volk und Kantonen in den Volksabstimmungen verlangt und auf diese Weise die Mitwirkung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung des Bundes sichert. ³⁵

¹ Otmar Jung, Der Aufschwung der direkten Demokratie nach 1989, in: Reiner Schneider-Wilkes (Hrsg.), Demokratie in Gefahr? Zum Zustand der deutschen Republik, Münster 1997.
² Ders., Siegeszug direktdemokratischer Institutionen als Ergänzung des repräsentativen Systems? Erfahrungen der 90er Jahre, in: Hans Herbert von Arnim (Hrsg.), Demokratie vor neuen Herausforderungen. Vorträge und Diskussionsbeiträge auf dem 1. Speyerer Demokratie-Forum vom 29. bis 31. Oktober 1997 an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Berlin 1999.
³ Zu den Daten vgl. Andreas Gross/Bruno Kaufmann, IRI Europe Länderindex zur Volksgesetzgebung 2002. Ein Design- und Ratingbericht zu den direktdemokratischen Verfahren und Praktiken in 32 europäischen Staaten, Amsterdam 2002, S. 13.
⁴ Vgl. ebd., S. 13.
⁵ Vgl. Theo Schiller, Direkte Demokratie. Eine Einführung, Franfurt/M.-New York 2002, S. 166.
⁶ Vgl. Petra Paulus, Direkte Demokratie im Entstehungsprozeß der ostdeutschen Landesverfassungen, in: Andreas Klages/dies. (Hrsg.), Direkte Demokratie in Deutschland. Impulse aus der deutschen Einheit, Marburg 1996.
⁷ Zu den bisherigen Erfahrungen vgl. Rainer Deppe, Direkte Demokratie II. Eine Bestandsaufnahme von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden auf kommunaler Ebene seit 1990 (Konrad-Adenauer-Stiftung, Arbeitspapier Nr. 90/2002), Sankt Augustin 2002.
⁸ Vgl. BT-Drs. 14/8503.
⁹ Vgl. Oskar Niedermayer, Bürger und Politik, Wiesbaden 2001, S. 86.
¹⁰ Vgl. Silvano Möckli, Direkte Demokratie. Ein Vergleich der Einrichtungen und Verfahren in der Schweiz und Kalifornien, unter Berücksichtigung von Frankreich, Italien, Dänemark, Irland, Österreich, Liechtenstein und Australien, Bern-Stuttgart-Wien 1994, S. 88.
¹¹ Vgl. Roland Erne, Obligatorisches Referendum, Plebiszit und Volksbegehren - drei Typen direkter Demokratie im europäischen Vergleich, in: Theo Schiller/Volker Mittendorf (Hrsg.), Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven, Wiesbaden 2002 sowie Hans Herbert von Arnim, Vom schönen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwortung - am Volk vorbei, München 2000, S. 204f.
¹² Vgl. Adolf Kimmel, Plebiszitäre Elemente im französischen und italienischen Regierungssystem, in: Günther Rüther (Hrsg.), Repräsentative oder plebiszitäre Demokratie - eine Alternative?, Baden-Baden 1996.
¹³ Vgl. A. Gross/B. Kaufmann (Anm. 3).
¹⁴ Vgl. ebd., S. 5 ff.
¹⁵ Vgl. Andreas Gross, Die schweizerische Direktdemokratie, in: Hermann K. Heussner/Otmar Jung (Hrsg.), Mehr direkte Demokratie wagen, München 1999; Manfred G. Schmidt, Lehren der Schweizer Referendumsdemokratie, in: Claus Offe (Hrsg.), Demokratisierung der Demokratie. Diagnosen und Reformvorschläge, Frankfurt/M. 2003; Alexander Trechsel, Volksabstimmungen, in: Ulrich Klöti u.a. (Hrsg.), Handbuch der Schweizer Politik, Zürich 20023; Wolf Linder, Schweizerische Demokratie. Institutionen - Prozesse - Perspektiven, Bern-Stuttgart-Wien 1999.
¹⁶ Vgl. Markus Gloe, Direkte Demokratie - das Beispiel Schweiz, in: Politische Bildung, 38 (2005) 1, S. 50.
¹⁷ Vgl. Gebhard Kirchgässner/Lars P. Feld/Marcel R. Savioz, Die direkte Demokratie. Modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig, Basel-Genf-München 1999, S. 63.
¹⁸ Vgl. W. Linder (Anm. 15), S. 179f.
¹⁹ Zwar wurde bis zum Jahr 2000 nur gegen ca. sieben Prozent der Parlamentsvorlagen ein Referendum eingeleitet, doch bei den dann tatsächlich zustande gekommenen Referenden wurde in 72 von 141 Fällen die betroffene Vorlage von den Stimmbürgern abgelehnt.
²⁰ Vgl. Manfred G. Schmidt, Demokratietheorien. Eine Einführung, Opladen 20003, S. 365.
²¹ Vgl. Hanspeter Kriesi, Direkte Demokratie in der Schweiz, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (1991) 23, S. 44 - 54.
²² W. Linder (Anm. 15), S. 259.
²³ Vgl. T. Schiller (Anm. 5), S. 107f.
²⁴ Vgl. Yannis Papadopoulos, How Does Direct Democracy Matter? The Impact of Referendum Votes on Politics and Policy-Making, in: West European Politics, 24 (2001) 2, S. 35 - 58.
²⁵ Vgl. Adrian Vatter, Die Wechselbeziehungen von Konkordanz und Direktdemokratie, in: Politische Vierteljahresschrift, 38 (1997) 4, S. 743 - 770.
²⁶ Vgl. Y. Papadopoulos (Anm. 24), S. 44.
²⁷ Vgl. T. Schiller (Anm. 5), S. 161; M.G. Schmidt (Anm. 20), S. 362ff.; H. H. von Arnim (Anm. 11), S. 178ff.; Ian Budge, The New Challenge of Direct Democracy, Cambridge 1996.
²⁸ Helmut Klages, Der "schwierige Bürger" - Bedrohung oder Zukunftspotenzial, in: Werner Weidenfeld (Hrsg.), Demokratie am Wendepunkt. Die demokratische Frage als Projekt des 21. Jahrhunderts, Berlin 1996, S. 246.
²⁹ Vgl. Rudolf Wassermann, Die Zuschauerdemokratie, Düsseldorf 1986.
³⁰ Vgl. G. Kirchgässner/L. P. Feld/M. R. Savioz (Anm. 17), S. 58, 199.
³¹ Häufig wird gegen die Direktdemokratie eingewandt, sie überfordere angesichts der Komplexität von Entscheidungsgegenständen die Bürgerinnen und Bürger. Dem ist zu entgegnen, dass zwar die Beteiligung an Volksabstimmungen beispielsweise in der Schweiz - wie bei allen Verfahren politischer Beteiligung - je nach Bildung und sozioökonomischem Status variiert, dennoch aber sowohl die Anzahl der durchschnittlichen Nutzung von Informationsquellen als auch das Kompetenzniveau der Stimmbürger in der Schweiz erstaunlich hoch sind. Auch Untersuchungen zu den Volksabstimmungen auf der Gliedstaatenebene in den USA zeigen, dass die Bürgerinnen und Bürger bei Volksabstimmungen ihre Rechte konstruktiv, ernsthaft und vernünftig einsetzen, vgl. hierzu Thomas E. Cronin, Direct Democracy: the Politics of Initiative, Referendum and Recall, Cambridge, Mass. 1989.
³² Vgl. hierzu M. G. Schmidt (Anm. 20), S. 372 sowie T. Schiller (Anm. 5), S. 157ff.
³³ Wie dies Sabine Jung, Die Logik direkter Demokratie, Wiesbaden 2001 und Peter Graf Kielmansegg, Soll die Demokratie direkt sein?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 25. 4. 2001, S. 14 tun. Anders dagegen T. Schiller (Anm. 5), S. 159ff.: Demnach gibt es Fälle von Proporzdemokratien, die nicht im Kontext der Direktdemokratie entstanden sind (Niederlande, Österreich) und politische Systeme wie in Italien, in denen direktdemokratische Elemente das System gerade für konkurrenzdemokratische Systembestandteile geöffnet haben.
³⁴ Vgl. M. G. Schmidt (Anm. 20), S. 372.
³⁵ Vgl. H. H. von Arnim (Anm. 11), S. 187.