Tout commence par le projet ou la proposition

Les lois réglementent la coexistence sociale et constituent des règles générales qui s’appliquent d’autorité à tous les citoyens. C’est pourquoi elle sont débattues et votées par la représentation populaire la plus importante : le Bundestag allemand.

Mais l’initiative de loi n’émane pas uniquement des seuls membres du Bundestag. De même, le gouvernement fédéral et le Bundesrat sont habilités à soumettre des projets ou propositions de loi au Bundestag.

Le gouvernement fédéral élabore la plupart des projets de loi et des autres textes. Plate-forme centrale de pilotage, il est le plus expérimenté dans leur mise en œuvre et le mieux placé pour savoir où le besoin de légiférer se fait concrètement sentir.

Initiatives du gouvernement fédéral ou du Bundesrat

Quand le gouvernement fédéral souhaite modifier une loi ou en adopter une nouvelle, le chancelier fédéral doit tout d’abord transmettre le projet de loi au Bundesrat.

En règle générale, le Bundesrat dispose alors de six semaines pour prendre position, le gouvernement pouvant à son tour exprimer son point de vue par écrit. Ensuite, le chancelier fédéral communique au Bundestag le projet de loi et le point de vue du Bundesrat. Le projet de loi de finances fait exception à cette règle de procédure et est transmis simultanément au Bundesrat et au Bundestag.

Une procédure similaire s’applique aux initiatives législatives du Bundesrat. La proposition de loi pour laquelle les membres du Bundesrat se sont décidés majoritairement est tout d’abord transmise au gouvernement fédéral. Ce dernier dispose normalement de six semaines pour exprimer son point de vue et soumettre ensuite la proposition au Bundestag.

Propositions de loi émanant du Bundestag

En outre, les propositions de loi peuvent être présentées soit par un groupe parlementaire, soit par cinq pour cent au moins des membres du Bundestag, ce qui correspond actuellement à 31 députés.

Ces propositions ne doivent pas être soumises en premier au Bundesrat. C’est la raison pour laquelle le gouvernement, par le truchement de ses groupes parlementaires, dépose au Bundestag les projets de loi particulièrement urgents.

Distribution des impressions du Bundestag

Avant de pouvoir être examiné au Bundestag, un projet ou une proposition de loi doit être transmis au président du Bundestag, enregistré par l’administration et imprimé.

Sous forme d’impression du Bundestag, le projet ou la proposition est alors distribué à tous les membres du Bundestag, du Bundesrat et aux ministères fédéraux.

Une fois inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée plénière, un projet ou une proposition de loi a effectué la première partie de son parcours et est parvenu au stade de sa présentation publique et officielle au Bundestag.

Trois lectures en assemblée plénière

En règle générale, les projets et propositions de loi font l’objet de trois examens – ou lectures – en assemblée plénière du Bundestag.

En première lecture, un débat n’a lieu que si le Comité des doyens en a convenu ainsi ou à la demande d’un groupe parlementaire. C’est généralement le cas de projets ou de propositions de loi particulièrement controversés ou suscitant un vif intérêt dans l’opinion.

La première lecture consistera essentiellement, à partir des recommandations du Comité des doyens, à désigner la ou les commissions qui traiteront des aspects techniques du projet ou de la proposition de loi et qui le ou la prépareront pour la deuxième lecture.

Lorsque deux ou plusieurs commissions sont désignées, l’une d’elles est saisie au fond – et sera par conséquent responsable du bon déroulement de la procédure –, tandis que l’autre ou les autres commissions sont saisies pour avis.

Le travail en commission

Le travail législatif de détail s’effectue dans les commissions permanentes, composées de députés de tous les groupes parlementaires. Les membres des commissions se familiarisent avec la matière à examiner et délibèrent en réunion. Ils peuvent aussi convier des représentants de groupements d'intérêts et des experts à des auditions publiques.

En marge du travail en commission, les groupes parlementaires forment des groupes et des sous-groupes de travail au sein desquels ils élaborent et définissent concrètement leurs positions respectives.

En commission, il n’est pas rare que soient jetés des ponts entre groupes parlementaires. La plupart des projets et propositions de loi sont plus ou moins fortement remaniés de concert par les groupes de la majorité et de l’opposition.

À la clôture des délibérations, la commission saisie au fond présente à l’assemblée plénière du Bundestag un rapport sur le déroulement et les conclusions des délibérations. Ses recommandations de décision constituent le fondement de la deuxième lecture qui va alors s’engager en assemblée plénière.

Le débat en seconde lecture

Avant la seconde lecture, tous les députés ont reçu la recommandation de décision imprimée et publiée et sont par conséquent bien préparés au débat. De plus, les groupes parlementaires se sont une fois encore concertés en interne pour définir leurs positions respectives. Il est en effet important qu’ils affichent leur cohésion pendant la deuxième séance publique.

Après le débat général, toutes les dispositions du projet ou de la proposition de loi peuvent être appelées une par une. En règle générale, toutefois, le vote porte directement sur la totalité du projet ou de la proposition.

Tout membre du Bundestag peut déposer des amendements qui seront traités directement en assemblée plénière. Si celle-ci apporte des modifications, la nouvelle mouture du projet ou de la proposition de loi devra tout d’abord être imprimée et distribuée. Cependant, cette procédure peut être abrégée si les deux tiers des membres présents y consentent. La troisième lecture peut alors s’engager dans la foulée.

Le vote en troisième lecture

En troisième lecture, un nouveau débat n’a lieu qu’à la demande d’un groupe parlementaire ou d’au moins cinq pour cent des membres du Bundestag.

De même, les amendements ne peuvent désormais plus être déposés par des députés à titre individuel, mais seulement par un groupe parlementaire ou par cinq pour cent des membres du Bundestag, et à la condition de ne porter que sur les dispositions amendées en seconde lecture.

La troisième lecture est suivie du vote final. En réponse à la question du président du Bundestag relative aux voix pour, aux voix contre et aux abstentions, les députés se lèvent de leurs places.

Le projet ou la proposition de loi adopté par le Bundestag à la majorité requise est transmis au Bundesrat.

L’approbation du Bundesrat

Par l’intermédiaire du Bundesrat, les Länder concourent à l’adoption de toutes les lois et exercent à cet égard des pouvoirs de participation définis avec précision.

Le Bundesrat ne peut apporter aucune modification à la loi adoptée par le Bundestag. Mais s’il n’approuve pas le texte, il peut saisir la commission de médiation, composée d’un nombre égal de membres du Bundestag et du Bundesrat.

Certaines lois, dites « d’approbation », requièrent impérativement l’assentiment du Bundesrat. Il s’agit par exemple de lois concernant les finances et les compétences administratives des Länder.

Dans le cas de lois dites « d’opposition », le Bundestag peut mettre un texte en vigueur quand bien même la commission de médiation ne serait parvenue à aucun accord. Mais il faut alors que le Bundestag procède à un nouveau vote à la majorité absolue.

L’entrée en vigueur de la loi

Après être passé par le Bundestag et le Bundesrat, tout projet ou proposition de loi doit encore franchir d’autres étapes avant d’avoir force de loi et d’entrer en vigueur.

Une fois adoptée, la loi est tout d’abord imprimée, puis transmise au chancelier fédéral ainsi qu’au ministre compétent qui apposeront leur contreseing.

Enfin, la loi est transmise au président fédéral qui, avant de la signer, s’assure qu’elle a été adoptée conformément aux règles constitutionnelles et qu’aucune de ses dispositions n’est en contradiction flagrante avec la Loi fondamentale. Ensuite, il signe la loi et la fait publier au Journal officiel fédéral.

Par là-même, la loi s’en trouve promulguée. Une loi ne faisant aucune mention particulière de la date de son entrée en vigueur s’appliquera le quatorzième jour qui suit celui de la parution au Journal officiel fédéral.