Recommandation de décision et rapport de la commission

La commission ayant délibéré du projet de loi et adopté le texte, les rapporteurs peuvent aborder la seconde partie de leur travail. Ils soumettent un rapport écrit à l'assemblée plénière du Bundestag présentant le déroulement des délibérations au sein de leur commission, de la commission saisie au fond, mais aussi aux commissions saisies pour avis. Dans leur rapport, ils énoncent en particulier les raisons pour lesquelles la commission s'est écartée du texte du gouvernement. Ils sont également tenus d'y inclure les points de vue des groupes mis en minorité.

En tête du rapport figure la recommandation de décision de la commission, à savoir l'adoption du projet dans la version approuvée par la commission. Elle comprend une présentation des modifications du projet. La recommandation de décision et le rapport sont précédés d'une page reproduisant la structure déjà présentée plus haut. Elle indique également avec quelle majorité le projet a été adopté en commission. Dans notre exemple, au point «B. Solution» de la page d'introduction du rapport de la commission dont un extrait est reproduit ci-après, le résultat du vote des groupes parlementaires au sein de la commission de l'intérieur est présenté: au point 1, en ce qui concerne le projet de loi du gouvernement sur le nouveau régime du droit des armes (impression 14/7758); au point 2 figure le résultat du vote au sujet d'une résolution complémentaire sur le droit des armes dont la commission a recommandé l'adoption à l'assemblée plénière; et au point 3 figure le résultat du vote sur la proposition de loi portant modification de la loi sur les armes, présentée par le Bundesrat et traitée conjointement par la commission de l'intérieur. La recommandation de décision et le rapport paraissent sous forme d'impression du Bundestag et sont distribués à l'ensemble des membres du Bundestag.

Exemple de recommandation de décision et de rapport de commission

Dans le cas présent, la recommandation de décision de la commission de l'intérieur ne pouvait pas être présentée de façon telle que les modifications décidées par la commission soient directement intégrées dans le texte de la recommandation présenté à l'assemblée plénière. Cela n'est possible que quand les modifications exigées par la commission ne concernent que quelques points et tiennent en peu de mots ou chiffres. Dans ce cas, la recommandation de décision invite l'assemblée plénière à «adopter le projet de loi, sous réserve que . . .». Dans la présente recommandation de décision, le Bundestag est invité «à adopter le projet de loi dans la version reproduite [ci-après]». Cette présentation est surtout utilisée pour les projets de loi volumineux, comme dans le cas qui nous occupe, quand la commission recommande – comme ici – un grand nombre de modifications. Le projet gouvernemental et la version du texte recommandée par la commission sont alors juxtaposés en un tableau («Présentation synoptique»), de sorte que, en comparant le projet et la recommandation de décision, l'on peut repérer où l'adoption et où la modification du projet original sont recommandées au Bundestag. L'assemblée plénière suit généralement les recommandations de la commission saisie au fond. Ceci signifie que, contrairement à ce que la division fondamentale du Bundestag en majorité gouvernementale et opposition peut faire croire, peu de projets de loi du gouvernement sont adoptés sans amendement à la majorité des membres du Bundestag. Bien au contraire, les membres de la majorité gouvernementale formant la majorité également aux commissions, examinent de manière critique les projets de leur propre gouvernement et décident dans la plupart des cas de les modifier. Ceci montre qu'en dépit du consensus de base entre les partis majoritaires au Bundestag et le gouvernement, le contrôle parlementaire du gouvernement est exercé non seulement par l'opposition mais aussi par la majorité.

La recommandation de décision est suivie du rapport élaboré, dans le cas présent, par cinq rapporteurs. Le rapport décrit tout d'abord le déroulement formel des délibérations en commission, en particulier le point de vue des commissions saisies pour avis. Dans l'exemple choisi, il apparaît à la lecture du rapport que deux amendements du groupe parlementaire CDU/CSU, donc d'un groupe parlementaire d'opposition, ont aussi été adoptés, ce qui montre bien que les discussions en commission ne sont pas dominées par l'affrontement entre majorité et opposition, mais bien par la recherche commune de compromis raisonnables. La présentation du déroulement formel des discussions en commission est suivie de l'exposé des motifs de la recommandation de décision, notamment des amendements au projet gouvernemental recommandés par la commission saisie au fond.

Exemple de rapport

Le projet de loi susmentionné n'a pas d'incidences financières significatives au niveau du budget fédéral (voir point D. Répercussions financières sur les budgets publics, ci-dessus). En cas de projets de loi entraînant des coûts importants, la procédure est encore plus complexe. Lors de la première lecture concernant le projet ou la proposition de loi, l'assemblée plénière charge la commission du budget de vérifier si le projet ou la proposition de loi est compatible avec la situation budgétaire. Ce rapport de la commission du budget, appelé «rapport 96» conformément à l'art. 96 du Règlement, est soumis directement à l'assemblée plénière en deuxième lecture et non pas à la commission saisie au fond comme le sont les avis des commissions saisies pour avis. En d'autres termes, la commission saisie au fond n'est pas libre d'accepter ou de rejeter les avis émis par la commission du budget à la différence des avis des commissions saisies pour avis. Une telle liberté d'action des commissions spécialisées ne serait pas acceptable concernant le budget fédéral. Conformément à l'art. 110 de la Loi fondamentale, les recettes et les dépenses doivent s'équilibrer. Si le projet ou la proposition de loi entraîne des dépenses qui ne peuvent être équilibrées dans le budget, l'assemblée plénière du Bundestag doit trouver un moyen de combler ce déficit. La commission du budget est tenue de présenter à cet effet une recommandation visant la couverture des dépenses sinon le projet ou la proposition de loi ne peut être adopté. Par conséquent, pour tous les projets financiers, la commission du budget doit intervenir dans les délibérations et soumettre un rapport indépendant.

Avant de poursuivre la description de la procédure législative, il convient de faire une remarque concernant le travail en commission. Les commissions n'ont pas uniquement pour tâche de délibérer des textes qui leurs sont renvoyés mais également de toutes les questions relevant de leur domaine de compétence. Ceci signifie que chaque commission suit, accompagne et contrôle la politique du ministère correspondant. On dit parfois que les commissions du Bundestag sont des organes qui co-gouvernent. Seul l'examen permanent et approfondi de la politique du ministère permet à la commission d'acquérir les connaissances techniques et politiques nécessaires afin de mieux pouvoir évaluer les projets ou propositions de loi ou autre motion formelle et en délibérer de manière adéquate. Ainsi, les commissions n'attendent pas que les projets ou propositions de loi leur soient transmis par l'assemblée plénière mais suivent en permanence la politique menée par le ministère fédéral correspondant et ceci avec d'autant plus d'attention en cas d'initiatives complexes et particulièrement controversées du ministère et dans le cas d'erreurs et de mauvaise gestion.

Un rôle particulier est attribué à la commission des affaires de l'Union européenne. Il s'agit de l'une des rares commissions que le Bundestag est tenu d'instituer directement, en application de l'art. 45 de la Loi fondamentale. C'est le cas seulement pour les commissions ayant un statut et un rôle particulier concernant la relation définie par la constitution entre le Parlement et le gouvernement. La commission des affaires de l'Union européenne a été instituée fin 1992 seulement, par amendement de la Loi fondamentale. En effet, les art. 23 et 45 ont été ajoutés à la suite de la signature du Traité de Maastricht, dans lequel les membres de la Communauté européenne se sont mis d'accord de poursuivre le développement de la Communauté européenne en Union européenne. Les amendements de la Loi fondamentale mettent en évidence le fait que le Traité de Maastricht se traduit pour l'Allemagne comme pour les autres pays membres de l'UE par des pertes supplémentaires de souveraineté. En d'autres termes, les parlements nationaux sont appelés à abandonner encore davantage de compétences législatives au profit des institutions européennes. Par conséquent, la commission des affaires de l'Union européenne s'est vu attribuer par la Loi fondamentale la compétence d'exercer les droits du Bundestag vis-à-vis du gouvernement fédéral conformément à l'art. 23, pour autant que le Bundestag l'y autorise. Il s'agit là d'une innovation à souligner, car les commissions du Bundestag sont uniquement des organes auxiliaires du Parlement qui ne peuvent parler ou prendre de décisions au nom du Bundestag. Cette disposition vise à permettre au Bundestag d'influencer de manière flexible et au moment opportun le processus décisionnel du gouvernement fédéral vis-à-vis et dans le cadre des institutions européennes, de réunir les informations nécessaires à cet effet et de coordonner les différents domaines politiques. L'objectif est d'assurer la participation parlementaire nécessaire à la contribution du gouvernement fédéral à la législation et au développement de l'Union européenne, étant donné que les fondements parlementaires et démocratiques de l'Union européenne elle-même ne répondent pas encore aux principes d'une représentation parlementaire nationale.

Naturellement, dans ce cadre élargi, le travail de la commission des affaires de l'Union européenne doit être coordonné avec les travaux approfondis toujours requis des commissions spécialisées au Bundestag en ce qui concerne la législation de l'Union européenne, que sont les règlements et directives. La commission de l'économie et du travail s'occupera comme par le passé en priorité des développements de la législation économique européenne, il en va de même pour les autres commissions chargées des affaires sociales, de l'éducation ou de la politique environnementale. A l'avenir cependant, une des tâches importantes du Bundestag consistera à se faire l'interprète du rôle de l'Allemagne vis-à-vis de l'Union européenne. C'est pourquoi une série de compétences supplémentaires et un statut particulier dans le processus parlementaire ont été accordés à cette commission particulière par l'ajout au Règlement des art. 93 et 93 a.

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