Großflächenplakat für die Länderfusion Berlin-Brandenburg 1996 © dpa

Sie steht unter dem besonderen Schutz des Grundgesetzes: die föderale Ordnung Deutschlands. Selbst eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat kann sie nicht abschaffen. Dafür sorgt die sogenannte Ewigkeitsklausel in Artikel 79. Anders ist es mit den Ländergrenzen: Artikel 29 erlaubt es, das Bundesgebiet neu zu gliedern, "um zu gewährleisten, dass die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben erfüllen können".

Hohe Hürde Volksentscheid

Doch obwohl die Verfassung damit Länderfusionen grundsätzlich ermöglicht, legt sie die Hürde dafür hoch: "Maßnahmen der Neugliederung ergehen durch Bundesgesetz, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf." An einer solchen Volksabstimmung scheiterte 1996 die Fusion der Bundesländer Berlin und Brandenburg.

Während knapp die Mehrheit der abstimmenden Berliner zustimmte, votierten rund 63 Prozent der Brandenburger Bürger mit Nein. Das erforderliche Zustimmungsquorum von 25 Prozent konnte zudem nicht erreicht werden. Der bereits von Länderregierungen und -parlamenten in Berlin und Potsdam unterzeichnete und verabschiedete Staatsvertrag zur Schaffung des neuen Bundeslandes Berlin-Brandenburg war damit vom Tisch.

Debatte mit 100-jähriger Geschichte

Die Debatte um eine Neugliederung jedoch keineswegs: Der Ruf nach einer Neuordnung hat eine fast 100-jährige Tradition in Deutschland. Bereits 1919 scheiterte der Staatsrechtler Hugo Preuß, "Vater der Weimarer Verfassung", mit seinem Vorhaben, die Weimarer Republik in 14 gleich große Gebiete aufzuteilen.

Nach dem Zweiten Weltkrieg erlangte die Debatte dann besondere Aktualität durch die Auflösung Preußens und die Aufteilung Deutschlands in Besatzungszonen durch die Alliierten. In der sowjetischen Zone, der späteren DDR, wurden die ersten Länder zwar bereits 1945 gegründet, doch dienten sie ausschließlich als Verwaltungseinheiten. 1952 wurden sie auch schon wieder aufgelöst und in 14 Bezirke eingeteilt. Erst mit der Wiedervereinigung entstanden sie 1990 neu.

Provinzgrenzen und Besatzungszonen

Die westlichen Zonen verfolgten unter der Führung der US-amerikanischen Besatzungsmacht ein föderalistisches Konzept. Der Zuschnitt der neu gegründeten Länder orientierte sich vor allem an den Grenzen der Besatzungszonen. So entstand beispielsweise zunächst in der US-amerikanischen Zone das Land Württemberg-Baden aus den nördlichen Teilen der alten Länder Württemberg und Baden.

In der französischen Zone hingegen im Süden Badens und Württembergs bildeten sich die Länder Württemberg-Hohenzollern aus dem Südteil des Landes Württemberg und der preußischen Exklave Hohenzollern sowie Baden, das allerdings nur aus der südlichen Hälfte des alten Landes Baden bestand. Bei Ländern wie Bayern und der Hansestadt Hamburg blieb es bei den Vorkriegsgrenzen, andere wie Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz oder Niedersachsen bildeten sich durch Zusammenschlüsse, wobei alte Landes- und Provinzgrenzen einerseits und Grenzen der Besatzungszonen andererseits den Ländern ihre Gestalt gaben.

Umstrittene Idee der mitteldeutschen Fusion

Die Neugliederungsdebatte ging gerade in eine neue Runde, als Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Dr. Reiner Haseloff (CDU) unlängst vorgeschlug, sein Land mit Sachsen und Thüringen zusammenzulegen. Seine Amtskollegen, der sächsische Ministerpräsident Stanislaw Tillich (CDU) und die Thüringer Regierungschefin Christine Lieberknecht (CDU) hielten von diesem Vorstoß gar nichts. Trotzdem zog die Diskussion schnell größere Kreise: Die Regierungen in Bremen und Saarbrücken, deren Länder in der Vergangenheit aufgrund ihrer geringen Größe und Finanzkraft wiederholt im Zentrum von Fusionsplänen gestanden hatten, wiesen solche energisch zurück.

Eine Zustimmung der Bürger sei nicht zu erwarten, sagte etwa der damalige saarländische Wirtschafts- und Arbeitsminister Heiko Maas (SPD) und bezweifelte außerdem, dass sich durch die Fusion seines Landes mit dem größeren Rheinland-Pfalz viel Geld sparen ließe. Der bremische Senatspräsident Jens Böhrnsen (SPD) nannte die ganze Debatte gar "überflüssig, sinnfrei und abgehoben".

Von der "Muss"- zur "Kann"-Regelung

Dabei hat sein Land, das kleinste deutsche Bundesland, gerade mal rund 655.000 Einwohner und muss seit Langem finanziell vom Bund und den anderen Ländern unterstützt werden. In Nordrhein-Westfalen leben hingegen 17,6 Millionen Menschen. Schon den Vätern und Müttern des Grundgesetzes war bewusst, dass die von den Siegermächten geschaffene Länderstruktur problematisch werden könnte, denn eigentlich sollten die einzelnen Länder ähnlich leistungsstark sein.

Der ursprüngliche Artikel 29 forderte deshalb auch ausdrücklich eine Neugliederung der Bundesländer. 1976 allerdings wurde aus dieser "Muss"- die heutige "Kann"-Regelung. Ihr Ziel: Die Länder sollen "nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können".

Erfolgsbeispiel Baden-Württemberg

Doch nur die wenigsten der 16 Bundesländer sind dazu aus eigener Kraft in der Lage. 2012 erhielten zwölf von ihnen finanzielle Zuweisungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs. Geberländer waren zuletzt nur vier: Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg und Hessen. Die logische Folgerung: Mehrere kleine Länder könnten zu größeren fusionieren.

1952 gelang das mit dem Zusammenschluss von Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum heutigen Baden-Württemberg. Das einzige Erfolgsbeispiel bisher. Diverse andere Versuche für eine Neugliederung des Bundesgebietes kamen über die Vorschläge von Experten-Kommissionen nicht hinaus oder scheiterten – wie eben die geplante Fusion von Berlin und Brandenburg.

Mit der Schuldenbremse wächst der Druck

Die Ablehnung der Bürger gilt nicht ohne Grund als eines der größten Hindernisse für eine Länderneugliederung. Nur wenige Politiker und Wissenschaftler, die Modelle für eine Bundesrepublik mit sieben, acht oder neun Bundesländern entworfen haben, rechnen in absehbarer Zeit mit einer Länderfusion. Kaum einer war so optimistisch wie der inzwischen verstorbene frühere Vorsitzende der Föderalismuskommission II, Dr. Peter Struck (SPD): Er war überzeugt, dass es die 16Bundesländer, "so wie wir sie jetzt haben, in 10 oder 15 Jahren nicht mehr geben (kann)."

Vielleicht behält er Recht: Was den nordrhein-westfälischen Wirtschaftsminister Garrelt Duin (SPD) zuversichtlich macht, ist unter anderem die Schuldenbremse im Grundgesetz. Sie zwinge die Länder zu ausgeglichenen Haushalten und führe dadurch zu Sparmaßnahmen, so Duin bereits 2010 im "Tagesspiegel". Damit wachse der Druck, dass es zu Länderfusionen kommt.

"Keine Tabus"

Sicher ist jedenfalls, dass 2019 die geltenden Regelungen des Länderfinanzausgleichs auslaufen, der Solidarpakt endet und die Schuldenbremse erstmals ihre volle Wirkung entfaltet. Die Reform der Bund-Länder-Finanzen steht ganz oben auf der politischen Agenda – eventuell in einer weiteren Föderalismuskommission.

Gut möglich, dass auch die Debatte um eine Länderneugliederung wieder Fahrt aufnimmt: "Um die Schuldenbremse in den Ländern einzuhalten, darf es keine Tabus geben", kündigte bereits der Generalsekretär des CDU-Wirtschaftsrats, Wolfgang Steiger, an. Alles müsse auf den Prüfstand – auch die Zusammenlegung von Bundesländern. (sas/03.02.2014)