Das Gesetzgebungsverfahren im Bundesrat

Durch den Bundesrat wirken die 16 Bundesländer bei der Gesetzgebung - daneben auch bei der Verwaltung - des Bundes mit (Artikel 50 Grundgesetz). Zunächst gilt, dass der Bundesrat bei jedem Gesetz mitwirkt, das der Bundestag beschlossen hat. Lediglich die Intensität der Mitwirkung ist verschieden danach, ob es sich um "Einspruchsgesetze" oder um "Zustimmungsgesetze" handelt.

Der vom Grundgesetz als der normale und häufiger gedachte Fall ist der des Einspruchsgesetzes. Danach hat der Bundesrat im Regelfall das Recht, gegen ein Gesetz des Bundestages Einspruch einzulegen. Will er dies tun, muss er zuvor den Vermittlungsausschuss anrufen (zum Vermittlungsverfahren s. u.). Einen Einspruch des Bundesrates kann der Bundestag mit absoluter Mehrheit, das ist die Mehrheit seiner Mitglieder, zurückweisen; in bestimmten Fällen ist hierfür sogar eine doppelt qualifizierte Mehrheit erforderlich. Demgegenüber genügt beim normalen Gesetzesbeschluss die Mehrheit der anwesenden Mitglieder. In einer erneuten Abstimmung kann der Bundestag also den Widerstand des Bundesrates überwinden und das Gesetz endgültig auf den Weg zur Verkündung bringen.

Wenn das Grundgesetz es besonders vorschreibt, bedarf ein Gesetz der Zustimmung des Bundesrates. Das bedeutet ein absolutes Veto: Verweigert der Bundesrat seine Zustimmung, so ist das Gesetz gescheitert, und der Bundestag kann es mit keiner noch so hohen Mehrheit, auch nicht einstimmig, in Kraft setzen. Als Zustimmungsgesetz ist ein Gesetz dann zu behandeln, wenn es die Belange der Länder in besonderem Maße berührt. Das kann der Fall sein, wenn es auf die Finanzen der Länder einwirkt oder wenn es in besonderer Weise die Vollzugskompetenz, die Behördenorganisation oder sonstige in der Durchführung anfallende Maßnahmen der Länder berührt. Da die meisten Bundesgesetze nicht vom Bund selbst, sondern von den Ländern "als eigene Angelegenheit" auszuführen sind (Artikel 83 Grundgesetz), regeln die Länder auch die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, und sobald der Bundesgesetzgeber hierfür besondere Vorschriften erlassen will, braucht er dazu die Zustimmung des Bundesrates. In der Praxis sind etwa die Hälfte der Gesetze Zustimmungsgesetze.

Die Frage, ob es sich bei einer Vorlage um ein Einspruchs- oder ein Zustimmungsgesetz handelt, ist also von erheblicher Bedeutung für das Gesetzgebungsverfahren und dafür, ob der Bundestag das Gesetz letztlich durchsetzen kann. Sie ist nicht immer leicht zu beantworten. Nicht selten gibt es darüber Konflikte zwischen Bundesregierung und Bundestag auf der einen und Bundesrat auf der anderen Seite, und in mehr als einem Fall hat erst das Bundesverfassungsgericht entschieden, ob ein Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedurft hat oder hätte. Fehlende Zustimmung bei einem zustimmungspflichtigen Gesetz führt zu dessen Nichtigkeit.

In unserem Beispiel handelte es sich unzweifelhaft um ein Zustimmungsgesetz, weil es auch Vorschriften zum Verfahren der für den Vollzug zuständigen Behörden der Länder enthielt. Der Bundesrat hatte indes inhaltliche Einwände gegen das Gesetz. Als der Bundestag das Gesetz beschlossen und es, entsprechend der Vorschrift des Artikels 77 Abs. 1 Grundgesetz, nach seiner Annahme "unverzüglich dem Bundesrate" zugeleitet hatte, hatte dieser in seinen zuständigen Ausschüssen beraten und war in seiner 776. Plenarsitzung vom 31. Mai 2002 zu dem Ergebnis gekommen, dass er dem Gesetz in dieser Fassung nicht zustimmen könne und die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangen wolle.

Bei Zustimmungsgesetzen kann die Einberufung des Vermittlungsausschusses übrigens auch vom Bundestag und von der Bundesregierung verlangt werden; denn der Bundesrat ist hier nicht verpflichtet den Vermittlungsausschuss anzurufen, wenn er ein solches Gesetz durch Verweigerung seiner Zustimmung scheitern lassen will. Bundestag und Bundesregierung erhalten hier also ein Instrument, um durch ein Vermittlungsverfahren das Scheitern des Gesetzes abzuwenden.

Beispiel für die Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat

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