Wer bringt das Gesetz auf den Weg?

Das Parlament ist der Ort der Gesetzgebung. Aus seiner Mitte werden Gesetzentwürfe formuliert. Neben dem Bundestag haben aber auch die Bundesregierung und der Bundesrat das Recht, einen Gesetzentwurf vorzulegen. Sie bringen das Gesetz auf den Weg.

Wer der einfachen Aufteilung der staatlichen Organe in gesetzgebende, ausführende und rechtsprechende Gewalt folgt, hat sehr schnell den Bundestag als denjenigen Ort identifiziert, an dem in diesem Staat die Vorschriften entstehen, nach denen sich alle zu richten haben. Doch die Gewalten sind nach den Vorgaben des Grundgesetzes zugleich auch in vielfältiger Weise miteinander verschränkt, damit es zu einem optimalen Interessenausgleich, zu einer breiten Beteiligung der Fachkundigen, zu einer frühzeitigen Berücksichtigung praktischer Erfahrungen kommt. Deshalb gibt es immer wieder auch verbindlich geltendes Richterrecht, entstehen Gesetze stets auch in der Regierung. Aber am Vorrang des Parlamentes bei der zentralen Entscheidung ändert das nichts. Wenn es auch immer wieder Vorstöße gibt, die Kompetenzen stärker zu teilen, ist diese Republik mit dem intensiven Zusammenwirken bislang gut gefahren.

Abbildung: Initiativrecht.

Fünf Prozent reichen

Derzeit müssen sich mindestens 31 Abgeordnete zusammenfinden, um gemeinsam einen Gesetzentwurf aus der Mitte des Bundestages zu formulieren. Das entspricht der Mindestgröße einer Fraktion. Der Entwurf muss also nicht von einer Fraktion eingebracht werden – was aber regelmäßig der Fall ist. Es können auch Initiativen von Abgeordneten verschiedener Fraktionen dieses Recht wahrnehmen. Der Bundestag ist und bleibt zwar die zentrale Beratungs- und Entscheidungsinstanz für die Verabschiedung von Gesetzen. Doch die Entwürfe, aus denen einmal Gesetze werden sollen, dürfen nicht nur, wie es im Grundgesetz heißt, „aus der Mitte“ des Parlamentes eingebracht werden. Auch der Bundesrat (1) hat das Recht dazu. Die meisten Vorlagen kommen zudem von der Bundesregierung (2). Schließlich haben die Länder als zumeist für die Ausführung von Bundesgesetzen zuständige Instanz und die Bundesregierung als zentrale steuernde Ebene die meisten Erfahrungen mit der Umsetzung und erfahren direkt, wo in der Praxis Bedarf zur Nachsteuerung durch neue gesetzliche Regelungen besteht.

Wie werden aber nun die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern auf Bundesebene geregelt? Die Aufteilung erfolgt vor dem Hintergrund unseres föderalen Staatsaufbaus (3): Deutschland ist ein Bundesstaat. Das heißt, dass die Bundesländer die Keimzellen des Staates sind, so wie schon historisch zuerst die Länder entstanden und diese dann 1949 die bundesstaatliche Ordnung beschlossen. Das bedeutet, dass grundsätzlich die Länder in ihrem eigenen Gebiet alles selbstständig regeln – es sei denn, der Bund hat für bestimmte Bereiche ausdrücklich vorrangige Zuständigkeiten. Artikel 70 des Grundgesetzes gibt den Ländern „das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht“.

Stellen wir uns typische Angelegenheiten auf den verschiedenen Ebenen vor, für die Regelungen gefunden werden müssen. Am einfachsten fällt dies offenkundig bei der Außenpolitik: Die muss zentral definiert und verfolgt werden – also reine Bundessache. Und auf der anderen Seite scheint die Entscheidung, wo in einer Region eine Landstraße ausgebaut werden soll, ebenfalls klar zuweisbar zu sein – als reine Ländersache. Aber Vorsicht! Selbst in diesen vermeintlich selbstverständlichen Kompetenzzuweisungen bleiben Zweifelsfragen. Wenn es auf der einen Seite um Festlegungen der Europäischen Union (4) geht, die Auswirkungen auf die Bundesländer haben, müssen die Betroffenen im Vorfeld zwingend beteiligt werden. Und es wäre auf der anderen Seite auch völlig abwegig, ein Stück Straße zu bauen, das absolut nicht in das überregionale Verkehrswegenetz passt und von Gestaltung, Beschilderung und Markierung her völlig ungewohnt für die Autofahrer wäre. Also sind auch hier Bundesregelungen zu beachten.

Also haben wir es mit einer potenziell unbegrenzten Zahl von Zweifelsfällen zu tun. Um trotzdem einen Weg durch das drohende Regelungsdickicht zu finden, hat das Grundgesetz eine Grundorientierung vorgegeben: Es unterscheidet zwischen ausschließlicher, konkurrierender und Rahmengesetzgebung und hat dafür zum Teil detaillierte Kompetenzkataloge aufgestellt.

So geht es bei der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes unter anderem um die auswärtigen Angelegenheiten, die Verteidigung, die Freizügigkeit, das Passwesen, die Ein- und Auswanderung, das Geld- und Münzwesen, den Luftverkehr, die Bundeseisenbahnen, das Postwesen und die Telekommunikation, das Urheberrecht und das Verlagsrecht sowie die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder bei Kriminalpolizei, Verfassungsschutz und internationaler Verbrechensbekämpfung. Hier können die Länder nur Gesetze erlassen, wenn und soweit sie in einem Bundesgesetz ausdrücklich dazu ermächtigt worden sind.

Bei der konkurrierenden Gesetzgebung dreht es sich unter anderem um das bürgerliche und Strafrecht, den Strafvollzug, das Vereins- und Versammlungsrecht, das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer, das Waffen- und Sprengstoffrecht, die öffentliche Fürsorge, die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung, das Recht der Wirtschaft, die Kernenergie, das Arbeitsrecht, den Straßenverkehr, die Abfallbeseitigung, die Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung. Auf diesen Feldern haben die Bundesländer die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Zuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat, freilich kann der Bund hier auch nur tätig werden, wenn und soweit es nötig ist, um gleichwertige Lebensverhältnisse im Bundesgebiet herzustellen oder die Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse zu wahren.

Auf dem Feld der Rahmengesetzgebung schließlich stehen unter anderem die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens, die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse, das Jagdwesen, der Naturschutz und die Landschaftspflege, die Bodenverteilung, die Raumordnung sowie das Melde- und Ausweiswesen. Hier kann der Bund Rahmenvorschriften erlassen, durch die die Länder verpflichtet werden, innerhalb einer angemessenen Frist dazu passende Landesgesetze zu erlassen.

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