Koloss in Not

Deutschlands Sozialsystem

Die Hartz-Reformen sind nicht die einzigen Pläne zum Umbau des Sozialsystems, auch wenn sie die umstrittensten sind. Der deutsche Sozialstaat hat an vielen Stellen eine Erneuerung nötig. Wir haben uns angeschaut, wo reformiert wird und was das mit der aktuellen Diskussion zu tun hat.

Die Bundesrepublik ist ein sozialer Bundesstaat. So steht es im Grundgesetz. Dieser Grundsatz gehört zum Kernbestand der deutschen Verfassung, den auch eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat, also die Mehrheit, die sonst für Verfassungsänderungen nötig ist, nicht ändern kann. Rechtlich ist der Sozialstaat fest ver­ankert – wie das durch Recht eben möglich ist.

Der Verpflichtung zur Förderung sozialer Gerechtigkeit ist der Staat aber so umfassend nachgekommen, dass er nun daran zu zerbrechen droht. Langsam, aber stetig ist der Sozialstaat gewachsen. Als Ende des 19. Jahrhunderts Reichskanzler Otto von Bismarck mit der Rentenversicherung, Krankenversicherung und Unfallversicherung den Grundstein des deutschen Sozialstaats legte, waren die Ansprüche noch bescheiden. Gerade einmal zehn Prozent der Beschäftigten waren in der Renten­versicherung versichert. Für ihre Beiträge erhielten die Versicherten eine Rente, die allenfalls ein Zubrot war, aber kaum das Lebensnotwendige sicherte.

1927 kam die Arbeitslosenversicherung als weiterer Baustein im Sozialstaat hinzu und schließlich 1995 die Pflegeversicherung. Auch das Volumen des Sozialstaats ist stetig gewachsen. Flossen vor 40 Jahren noch zehn Prozent der deutschen Wirtschafts­leistung durch die Kassen der Sozialversicherung, so sind es heute 18 Prozent oder 400 Milliarden Euro jährlich.

Das Versicherungsprinzip ist bis heute wesentliches Kennzeichen des deutschen Sozialsystems. Ergänzt wird die Sozialversicherung durch staatliche Fürsorge, die jedem das Exis­tenzminimum garantieren soll. Doch auch innerhalb der Sozialversicherung findet in großem Maß sozialer Ausgleich oder Umverteilung statt.

Demografische Entwicklung

Mehrere Entwicklungen haben die Sozialversicherungen in den vergangenen Jahren ausgezehrt und in Schwierigkeiten gebracht. Da ist zunächst die Demografie: Der Anteil älterer Menschen steigt, und es stehen immer mehr Rentnern immer weniger Beitragszahler gegen­über. Eine Entwicklung, die sich in den kommenden Jahren zuspitzen wird. Setzt man die Altersgrenze bei 65 Jahren an, dann kamen 2001 auf 100 Menschen im Erwerbsalter 27,5 Rentner. Im Jahr 2050 werden es pro 100 Erwerbsfähige 54,5 Menschen im Rentenalter sein.

Auch unter den Menschen im Erwerbsalter dünnt sich die Zahl der Beitragszahler aus. Beamte, Freiberufler und Unternehmer zahlen in der Regel ohnehin keine Beiträge in die Sozialversicherung. Der größte Brocken sind allerdings die Arbeitslosen. Sie fallen naturgemäß als Beitragszahler in der Arbeitslosenversicherung aus, aber auch in die Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung fließen weniger Beiträge, wenn jemand arbeitslos ist. Hinzu kommt, dass alle Sozialversicherungen in den vergangenen Jahren Aufgaben übernommen haben, die mit ihrem eigentlichen Geschäft nur wenig zu tun haben. Mit diesen versicherungsfremden Leistungen werden in der Arbeits­losenversicherung etwa die Arbeitsmarktpolitik oder Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen finanziert.

Der Schwund der Versicherten, das schlechte Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Empfängern, die hohe Arbeitslosigkeit und die versicherungsfremden Leistungen haben in den vergangenen Jahren die Lohn­nebenkosten drastisch steigen lassen. Während die Steuern in Deutschland im internationalen Vergleich moderat sind, sind die Lohnnebenkosten mittlerweile auf 42 Prozent geklettert. Vor allem Menschen mit geringer Qualifikation und geringer Produktivität werden damit für die Unternehmen so teuer, dass sich eine Beschäftigung kaum noch lohnt.

Für die Probleme der Sozialversicherung gibt es unterschiedliche Lösungsansätze. Auf eine alternde Bevölkerung etwa kann die Rentenkasse mit steigenden Beiträgen, einer Verlängerung der Lebensarbeitszeit, Rentenkürzungen oder mehr Zuschüssen aus der Staatskasse reagieren. Die Reformen, die die Bundesregierung bisher eingeschlagen hat, haben von allem ein bisschen: Nullrunden für Rentner und langfristig eine Verringerung des Rentenanstiegs über den so genannten Nachhaltigkeitsfaktor, weniger Frühverrentung, was faktisch die durchschnittliche Lebensarbeitszeit erhöht, moderat steigende Beiträge und mehr Eigenversorgung durch die Riester-Rente.

Bei der Krankenversicherung geht es bei den bisherigen Reformen in erster Linie darum, die Kosten zu senken, um ebenfalls die Beiträge stabil zu halten. Auch hier gibt es im Grunde drei Möglichkeiten: Die Versorgung wird billiger, die Patienten fragen weniger nach oder sie zahlen mehr selbst. Hier hat die Regierung mit der Praxisgebühr vor allem die Patienten gefordert und gleichzeitig Anreize gesetzt, auf unnötige Arztbesuche zu verzichten. Die Reform des Solidarprinzips in der Krankenkasse steht allerdings noch aus. Darum geht es bei den verschiedenen Ansätzen, die die Finanzierung der Krankenkasse ändern sollen. Zwei Alternativen stehen derzeit zur Diskussion: Die so genannte Bürgerversicherung, für die Regierungskoalition eintritt, in der neben Arbeitseinkommen auch andere Einkünfte für Beiträge herangezogen werden sollen, und die Kopfpauschale, bei der jeder Versicherte den gleichen Beitrag zahlt und der soziale Ausgleich über Steuern erfolgen soll.

Komplexe Probleme verursacht auch die Arbeitslosenversicherung. Sie steht in Wechselwirkung mit anderen Teilen der Sozialversicherung. So führt eine höhere Zahl an Arbeitslosen ebenfalls zu höheren Sozialabgaben. Denn wer arbeitslos ist, der zahlt nicht in die Sozialkassen, mit der Folge, dass für die verbliebenen Beschäftigten die Beiträge weiter steigen.

In den vergangenen Jahren haben sich die Probleme auf dem deutschen Arbeitsmarkt aufgestaut. Zwar schwankt die Zahl der Arbeitslosen mit der wirtschaftlichen Konjunktur, doch blieben in Deutschland nach jedem Abschwung mehr Arbeitslose zurück, die dann auch in den Auf­schwungphasen keinen neuen Anstellung finden. Die Zahl von derzeit 4,3 Millionen Arbeitslosen entspricht fast deutschem Rekord, der nur noch vom Jahr 1998 übertroffen wurde.

Zahl der Langzeitarbeitslosen besonders hoch

Doch was noch schlimmer ist: Über 1,5 Millionen Menschen, die bei der Bundesagentur für Arbeit registriert sind, sind länger als ein Jahr arbeitslos und verlieren womöglich dauerhaft den Zugang zur Arbeitswelt. In den neuen Ländern ist die Zahl der Langzeitarbeitslosen besonders hoch. Dabei ist die Zahl der Langzeitarbeitslosen nicht zusammen mit der Arbeitslosigkeit gestiegen. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen hat sich weit überproportional entwickelt und in den vergangenen 15 Jahren fast verdoppelt. Hinzu kommen rund 250.00 Sozialhilfeempfänger, die eigentlich arbeitsfähig wären.

Diese Zahlen gehen weit über das hinaus, was man auf Grund der hohen Arbeitslosigkeit erwarten müsste. Auch im Vergleich mit anderen europäischen Ländern schneidet Deutschland bei der Zahl der Langzeitarbeitslosen schlecht ab. Die Fehler liegen also im System, und genau darum geht es in den Hartz-Reformen und vor allem in der Reformstufe Hartz IV, in der die Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II zusammengelegt werden sollen.

Bisher war die Betreuung von Langzeitarbeitslosen in Deutschland alles andere als optimal. So werden Langzeitarbeitslose viel zu oft zwischen den Behörden hin und her geschoben. Fast 800.000 Menschen erhalten neben der Arbeitslosenhilfe auch Sozialhilfe, was zwei Anträge, zwei Verwaltungsvorgänge und unterschiedliche Kriterien bei der Bemessung der Zuschüsse bedeutet. Mit der Zusammenlegung der beiden Systeme wird es für Langzeitarbeitslose nach einer Übergangszeit nun noch einen Ansprechpartner für die Leistungen geben, der sich auch intensiver um die Vermittlung kümmern soll.

Doch es sind nicht nur die Strukturen der Arbeitsverwaltung, die zu der hohen Zahl an Langzeitarbeitslosen geführt haben. Vor allem einfache, gering bezahlte Tätigkeiten lohnen sich bisher für Empfänger von Arbeitslosengeld und Sozialhilfe kaum. Denn wer arbeitet, verliert in der Regel die Förderung komplett. Gleichzeitig ist der Abstand zwischen Niedriglöhnen und Arbeitslosen- und Sozialhilfe nicht groß genug, als dass sich für diese Lohngruppen Arbeit wirklich lohnt. Künftig wird deshalb nur noch ein Teil des Verdienstes auf das neue Arbeitslosengeld II angerechnet. Im Gegenzug müssen Arbeitslose bereit sein, Arbeit anzunehmen, selbst wenn diese unter ihrer Qualifikation liegt.

Vollständig aus Steuern finanziert

Insgesamt liegen die Leistungen des Arbeitslosengeldes II auf dem Niveau der bisherigen Sozialhilfe. Nur wer direkt vom Arbeitslosengeld zum Arbeitslosengeld II wechselt, erhält während einer Übergangszeit von zwei Jahren etwas mehr Geld. Da sich die Arbeitslosenhilfe am bisherigen Einkommen orientiert, werden vor allem Bezieher von Arbeitslosenhilfe, die früher einmal gut verdient haben, deshalb weniger Geld zur Verfügung haben. Sind diese Kürzungen gerecht? Folgt man den Prinzipen, auf denen der Sozialstaat ruht, dann schon. Denn die Arbeitslosenhilfe gehört nicht zum Bereich der Sozialversicherung, wie das Arbeitslosengeld, sondern zur staatlichen Fürsorge und wird vollständig aus Steuern finanziert. Und es ist zumindest fraglich, ob die Allgemeinheit auf Dauer einem Arbeitslosen ein einmal erreichtes Wohlstandsniveau erhalten soll.

Wer über zehn oder 20 Jahre in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt hat und jetzt weniger Geld bekommt, wird diese Unterscheidung kaum trösten. Doch die Reform soll Menschen in die Lage versetzen, selbst wieder für ihren Lebensunterhalt zu sorgen.

Text: Matthias Rumpf
Fotos: picture-alliance, Grafiken: Karl-Heinz Döring
Erschienen am 18. Oktober 2004

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