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14. Wahlperiode
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"Bürgerschaftliches Engagement auf kommunaler Ebene" –

Ausgewählte Ergebnisse der öffentlichen Anhörung am 12. Mai 2001


1. Bürgerschaftliches Engagement und Verwaltung

Es besteht Einvernehmen darüber, dass im Rahmen des Konzepts der bürgerorientierten Kommune die Bürgerinnen und Bürger nicht nur in Entscheidungsprozesse stärker einbezogen werden sollten, sondern auch Verantwortung von der Verwaltung dort an die Bürgerinnen und Bürger delegiert werden sollte, wo diese bereit sind, Aufgaben zu übernehmen. Die Kommunalverwaltungen müssen sich zur bürgerschaftliches Engagement ermöglichenden Verwaltung entwickeln, die dort, wo es gewünscht ist, unterstützend tätig wird.

Als wichtiger Erfolgsfaktor für eine nachhaltige Förderung von bürgerschaftlichem Engagement wird von den eingeladenen Sachverständigen die Notwendigkeit einer gezielten Engagementförderpolitik in den Kommunen betont, die als Querschnittsaufgabe der gesamten Verwaltung und der Kommunalpolitik begriffen werden sollte. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände konstatieren, dass die Förderung bürgerschaftlichen Engagements derzeit noch nicht in ausreichendem Maße als Querschnittsaufgabe der Verwaltung erkannt wird, was die Schaffung ressortübergreifender Strukturen und ein professionelles Partizipationsmanagement verlangen würde. In diesem Zusammenhang stellt sich auch die Frage, ob die Verwaltung eher Impulsgeber oder Hemmschuh bei der Förderung bürgerschaftlichen Engagements auf kommunaler Ebene ist. Die Sachverständige Elke Holzrichter (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) weist darauf hin, dass gegenwärtig nur eine Minderheit der Kommunen eine systematische Engagementförderung betreibt. Aus den bisherigen Erfahrungen in Kommunen mit besonders förderungsfreundlichem Klima lässt sich aus Sicht der wissenschaftlichen Sachverständigen ableiten, dass die Förderung von Bürgerengagement im wesentlichen von der Größe der Städte und Gemeinden und der bestehenden Partizipationskultur abhängt. Außerdem sei bei der Förderung eine Abhängigkeit von Einzelpersönlichkeiten (zumeist des Bürgermeisters) zu konstatieren, die sich dem Thema in besonderer Weise verbunden fühlen.

Aus Sicht des Sachverständigen Prof. Dr. Heinrich Mäding (Deutsches Institut für Urbanistik) schließen sich das im Rahmen der Verwaltungsreform praktizierten Neuen Steuerungsmodelle und bürgerschaftliches Engagement nicht aus. Die Frage der Dezentralisierung von Verantwortung, die im Neuen Steuerungsmodell ein wichtiges Element ist, sei auch für die Förderung bürgerschaftlichen Engagements von hoher Bedeutung. Das vom Deutschen Institut für Urbanistik wissenschaftlich begleitete Projekt „Soziale Stadt“ geht davon aus, dass sich die Problemlagen in benachteiligten Stadtgebieten nicht mit herkömmlichen sektoral ausgerichteten Politik- und Verwaltungshandeln lösen läßt, sondern ein neuer integrierter Politikansatz entwickelt und gefördert werden muss, der die Schaffung ganzheitlicher quartiersbezogener Beteiligungsstrukturen anregt und unterstützt. In diesem Zusammenhang ist die Dezentralisierung von Entscheidungsbefugnissen und kommunalen Ressourcen eine notwendige Voraussetzung (Zu den Einzelheiten vgl. Anlage 02 Stellungnahme des Deutsches Institut für Urbanistik in der Anlage).

2. Bürgerschaftliches Engagement und Kommunalpolitik

Es besteht Einigkeit darüber, dass insbesondere die Kommunalpolitik bürgerschaftliches Engagement noch nicht als zentrales politisches Profilierungsfeld entdeckt hat. Vielfach werden die Chancen, mit der Förderung von bürgerschaftlichem Engagement und Bürgerbeteiligung die Qualität von Politik zu verbessern, noch nicht in ausreichendem Maße erkannt und die mit größerer Bürgerbeteiligung auch verbundenen Probleme und Risiken,  
- sich auf einen langfristigen, kontinuierlichen sowie schwierigen und konfliktreichen Lernprozess einzulassen -, nicht selten höher veranschlagt. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände weisen zudem darauf hin, dass viele Kommunalpolitiker in dieser Frage zurückhaltend seien, weil sie eine "Enteignung des politischen Mandats" und eine Solidarisierung von Verwaltung und Bürger gegen die Kommunalpolitik befürchten. Durch die Einrichtung der Enquete-Kommission, die auch die Aufgabe hat, Handlungsempfehlungen für die kommunale Ebene zu erarbeiten, fühlen sich zudem viele Kommunalpolitiker zusätzlich unter Druck gesetzt und fürchten, angesichts der ohnehin eingeschränkten Handlungsspielräume mit der Umsetzung zusätzlicher Verpflichtungen und Aufgaben belastet zu werden.

Bei der Frage, welche Möglichkeiten und Perspektiven für eine stärkere Engagementförderung durch die Kommunen bestehen, weisen die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände einvernehmlich darauf hin, dass die Kommunalpolitik derzeit zu 90-95 % mit dem Vollzug von Gesetzen, Erlassen und Verordnungen befasst sei. Für Selbstverwaltung und –gestaltung der Kommunen bleibe da kaum Spielraum. Eine Prämisse für eine stärkere Förderung bürgerschaftlichen Engagements ist aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände, dass die Entscheidungsbefugnisse der Städte und Gemeinden wieder erhöht werden. Notwendig sei eine Gemeindefinanzreform sowie eine Überprüfung und ein Abbau der Regelungsdichte bei Gesetzen und Verordnungen. Ansonsten drohe die Gefahr eines Vollzugsdefizits. Wenn die Kommunen nur Mangelwirtschaft verwalteten und überwiegend über die Schließung von Schwimmbädern, Bibliotheken und sonstigen kulturellen Einrichtungen zu befinden hätten, sei dies zudem für die Gewinnung von Nachwuchs, der sich längerfristig in der Kommunalpolitik bürgerschaftlich engagiert, wenig attraktiv und förderlich.

3. Elemente der Förderung bürgerschaftlichen Engagements auf kommunaler Ebene

3.1. Zentrale Anlaufstellen für bürgerschaftliches Engagement

Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände halten den Auf- und Ausbau zentraler Anlaufstellen für bürgerschaftliches Engagement auf kommunaler Ebene, die Engagementsuchende und Engagementanbieter zusammenführen, für wünschenswert. Was die Finanzierung solcher Anlaufstellen durch die Kommunen angeht, sei jedoch zu bedenken, dass ein großer Teil der Städte und Gemeinden unter Haushaltskonsilidierungszwang stehen, wonach die Sicherstellung der Finanzierung gesetzlich übertragener Aufgaben Priorität hat. Aufgaben der freiwilligen Selbstverwaltung, zu denen auch Einrichtung und Betrieb von Anlaufstellen gehören, seien demgegenüber nachrangig finanzierungsfähig. Aus diesem Grund sprechen sich die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände gegen gesetzliche Vorgaben zu Betrieb und Trägerschaft von Anlaufstellen durch Bund und Länder aus. Jede Kommune müsse die für die örtlichen Gegebenheiten passende Form finden und eigenständig gestalten. In Erwägung gezogen werden sollten auch alternative Finanzierungswege außerhalb der öffentlichen Haushalte z.B. über Bürgerstiftungen. In diesem Zusammenhang sollte der Bundesgesetzgeber auch darüber nachdenken, ob Anlaufstellen der Status der Gemeinnützigkeit zuerkannt werden sollte.

Damit die Büros für freiwilliges Engagement und Selbsthilfe von interessierten Bürgerinnen und Bürgern als verläßliche Anlauf-, Informations- und Beratungsstelle genutzt werden können, müssen aus Sicht des Sachverständigen Joachim Braun (Institut für Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung) Verantwortlichkeiten und die Kontinuität der Leistungen gesichert werden. Diese Verläßlichkeit könne nur durch hauptamtliche Fachkräfte garantiert werden. Die vom Institut für Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung entwickelten Ausstattungsempfehlungen für Anlaufstellen seien erfahrungsbasierte Qualitätsanforderungen. Ohne eine angemessene Personal- und Sachausstattung könne keine Qualitätssicherung der Engagementförderung erreicht werden.

Kontovers diskutiert wird der konzeptionelle Vorschlag des Institut für Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung, die bestehenden Selbsthilfekontaktstellen, Freiwilligenagenturen und Seniorenbüros durch eine zentrale, die zielgruppen- und bereichsspezifischen Begrenzungen überwindende, integrierende Anlaufstelle in den Kommunen zu ersetzen.

Der Sachverständige Joachim Braun (Institut für Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung) spricht sich für eine Beteiligung der Länder an den Kosten der Anlaufstellen aus, die über die bisher übliche, zeitlich begrenzte Anschubfinanzierungen hinausreicht. Außerdem befürwortet er ein fünfjähriges Förderprogramm des Bundes zum Aufbau integrierter Anlaufstellen in Kommunen, mit einem besonderen Schwerpunkt in den neuen Bundesländern.

3.2. Neue Kommunikations- und Informationstechnologien

Nach Ansicht der kommunalen Spitzenverbände bieten die neuen Kommunikations- und Informationstechnologien Chancen für eine stärkere Partizipation der Bürgerinnen und Bürger, die gleichwohl in ihrer Bedeutung nicht überbewertet werden sollten. Es sei nicht zu erwarten, dass der Kreis der Politikinteressierten über das Internet wesentlich erweitert werden kann. Angesprochen fühlten sich in erster Linie diejenigen, die auch die herkömmlichen Beteiligungsstrukturen nutzen. Das Internet werde daher vorerst eher eine Ergänzung traditioneller Formen kommunaler Information, Beteiligung und Willensbildung sein.

Das Deutsche Institut für Urbanistik weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass Bürgerbeteiligung in der Rangfolge der Zielsetzungen kommunaler Entscheidungsträger und Fachverantwortlicher bei der Einführung "virtueller Rathäuser" in der Prioritätenliste nicht vorne steht. Entsprechende Angebote seien daher bisher wenig geplant und kaum realisiert. Die Inanspruchnahme solcher Angebote durch die Bürger variiere nach den bisherigen Erfahrungen nach Themen, Anlässen und Betroffenengruppen, sei aber letztlich entscheidend davon abhängig, was und wieviel die Betroffenen mit der Beteiligung bewirken könnten (vgl. zu Details Anlage 02 Stellungnahme des Deutschen Instituts für Urbanistik). Der Sachverständige Joachim Braun (Institut für Sozialwissenschaftliche Analysen und Beratung) fordert, dass die bisherigen Möglichkeiten, sich im Internet über freiwilliges Engagement zu informieren, durch ein Bundesprogramm zur angemessenen Präsentation des Freiwilligenbereichs jeder Kommune im Internet gefördert werden soll.

3.3. Direktdemokratische und kooperative Formen der Bürgerbeteiligung

Die bisherigen Erfahrungen mit der Ergänzung der repräsentativen lokalen Demokratie mit direktdemokratischen (Bürgerbegehren, Bürgerentscheid etc.) und kooperativen Formen der Bürgerbeteiligung werden von den Vertretern der kommunalen Spitzenverbände positiv bewertet. Sie sprechen sich dabei aber gegen weitere gesetzliche Regelungen für neue Formen der Bürgerbeteiligung aus, da dies die benötigten Freiräume zur Entwicklung und Festigung einer Beteiligungskultur auf lokaler Ebene eher behindern würde. Wichtig sei eine engere sachgerechtere Verzahnung zwischen neuen direktdemokratischen Bürgerbeteiligungsformen und der repräsentativ verfassten Kommunalpolitik. Um Enttäuschungen bei den Bürgerinnen und Bürgern zu vermeiden, sollte vor einem Beteiligungsverfahren festgelegt werden, wer, wann, zu welchem Zweck beteiligt werden solle und wie die Ergebnisse in den formalen kommunalpolitischen Entscheidungsprozess eingespeist werden. Um eine Blockade der Kommunalpolitik und die Dominanz von Partikularinteressen zu verhindern, muss aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände an angemessenen Beteiligungsquoren für Bürgerbegehren und –entscheide, an Negativkatalogen und Kostendeckungsvorschlägen der Antragsteller festgehalten werden. Begrüßenswerte und interessante, aber kostenrelevante Experimente wie z.B. die Einführung von Bürgerhaushalten scheiterten häufig an den finanziellen Engpässen in den Kommunen.

3.4. Öffnung öffentlicher kommunaler Kultur- und Sozialeinrichtungen für bürgerschaftliches Engagement

Aus Sicht des Deutschen Städtetages müssen die kommunalen Verantwortlichen eine stärkere Öffnung der öffentlichen kommunalen Kultur- und Sozialeinrichtungen für bürgerschaftliches Engagement und Bürgerbeteiligung zulassen. Im Kulturbereich sei dabei nicht nur an eine stärkere finanzielle Förderung durch Mäzene, Sponsoren oder Stifter zu denken, sondern öffentliche Kulturinstitutionen sollten sich auch stärker die kreativen, künstlerischen und sozialen Kompetenzen der Bürgerinnen und Bürger erschliessen, sie fördern und nutzbar machen. Kommunale Sozialeinrichtungen sollten in noch stärkerem Umfang als bisher den Zugang engagierter Bürgerinnen und Bürger zu Sozialeinrichtungen fördern, zur ehrenamtlichen Mitarbeit motivieren und keine unnötig hohen Schranken (z.B. bei Personal- und Sachstandards) aufrichten, die die Offenheit kommunaler Sozialeinrichtungen derzeit häufig behindern.

Eine weitere Diskussion entsteht um die Frage, inwiefern die Förderung bürgerschaftlichen Engagements zu einem Mehr an (sozialer) Ungleichheit führen kann. Es wird in diesem Zusammenhang auch auf die ohnehin bereits existierende Ungleichheit bei der Interessenvertretung in Entscheidungsprozessen hingewiesen. Traditionelle, rechtlich stärker verfasste Verbände verfügen in diesen Prozessen gegenüber schwächer verfassten Initiativen über größere Einfluß- und Anhörungsmöglichkeiten, was sich auch in einer stärkeren finanziellen Förderung dieser Verbände niederschlage. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände räumen ein, dass die Politik in dieser Frage ihre Handlungsspielräume stärker wahrnehmen und schwächer verfassten Initiativen mehr Chancen einräumen sollte. Im Übrigen müsse man sich darüber im Klaren sein, dass mehr Verantwortungsdelegation und Ermessensspielräume immer auch mit einem Mehr an Ungleichheit verbunden sei. Der Sachverständige Prof. Dr. Heinrich Mäding (Deutsches Institut für Urbanistik) weist darauf hin, dass aufgrund der eingeengten Spielräume sektorale Schwerpunkte bei der Förderung bürgerschaftlichen Engagements gesetzt werden müssen und die damit verbundene Ungleichheit in Kauf genommen werden müsse.

3.5. Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen

Die kommunalen Spitzenverbände fordern vom Bund eine Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen im Sinne von Anreiz, Förderung, Nachteilsausgleich, Schutz und Ermöglichung bürgerschaftlichen Engagements. Den Ansatz einer solchen Prüfung bilden aus ihrer Sicht vornehmlich das Steuer- und Sozialrecht sowie das Arbeits- und Zivilrecht.

Im Steuerrecht sollen die bestehenden Regelungen der Besteuerung von Aufwandsentschädigungen sowie der steuerlichen Anerkennung von Aufwendungen und Spenden auf den Prüfstand gestellt werden. Bislang erzielte kleine Fortschritte, z. B. die Anhebung der Übungsleiterpauschale sowie Verbesserungen im Stiftungssteuerrecht, reichen aus Sicht der kommunalen Spitzenverbände nicht aus.

Mit Blick auf das Sozialrecht soll eine Ausdehnung der gesetzlichen Unfallversicherung und die Freistellung der Aufwandsentschädigungen von der Sozialversicherungspflicht angestrebt werden.

Im Bereich des Arbeitsrechts soll die Einführung bzw. besonders die Durchsetzung von bestehenden Freistellungsregelungen für Arbeitnehmer/Arbeitnehmerinnen zum Zwecke der Ausübung ehrenamtlich/freiwilliger Tätigkeiten angegangen werden. Im Zivilrecht sollte das bestehende Haftungsrecht zur Entlastung des Bürgerschaftlichen Engagements auf den Prüfstand gestellt werden.

Nach Ansicht der kommunalen Spitzenverbände sind die in der Regel den Kommunen gesetzlich übertragenen Aufgaben vom Gesetzgeber/Verordnungsgeber an qualitative Anforderungen des Personals gebunden, die Engagementinteressierte nicht erfüllen und die sie auch kaum im Rahmen einer Fortbildung erwerben können. Dies gelte beispielsweise im Sozial- und Gesundheitsbereich, für den Kindergartenbereich, das Bibliothekswesen, den Feuerschutz und das Rettungswesen. Unbestreitbar sei, dass solche Anforderungen zumeist berechtigt sind, gleichwohl sollten einzelne Gesetze und Verordnungen im Hinblick auf unnötige Hindernisse für bürgerschaftlichen Engagements überprüft werden.

Die kommunalen Spitzenverbände bitten darum, vor dem Beschluss von Handlungsempfehlungen, die die Kommunen tangieren, von der Enquete-Kommission konsultiert zu werden.
Ende der Sitzung: 13.00 Uhr

Berlin, den 15. Juni 2001
Pot/Sche/Schm
 

Dr. Michael Bürsch, MdB

Quelle: http://www.bundestag.de/parlament/kommissionen/archiv14/enga/enga_prs/engdoc_109
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