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Gesetzgebungsverfahren

Der lange Weg zum Bundespräsidenten

Ganz gleich, ob ein Gesetzentwurf in einem Bundesministerium entstanden ist, vom Bundesrat auf den Weg gebracht wurde oder aus der Mitte des Bundestages stammt: Wenn er beim Bundestagspräsidenten eingegangen ist, nimmt er stets denselben Weg.

Zunächst bekommt er optisch eine ganz bestimmte normierte Form und wird zu einer so genannten Drucksache. Dazu erhält der Entwurf eine Drucksachennummer (1), die sich aus der Zahl der Wahlperiode und einer über alle verteilten Drucksachen fortlaufenden Nummer zusammensetzt. In der 15. Wahlperiode von 2002 bis 2006 haben also alle Gesetzentwürfe, Anträge, Berichte und sonstigen Vorlagen, die im Parlament verteilt werden, eine 15 vor dem Schrägstrich.

Nun ist die Basis für eine Bearbeitung gegeben. Denn oft entwickeln verschiedene Stellen Anträge oder Entwürfe zu ein und demselben Thema, die dann zwar alle ähnliche Überschriften tragen, sich inhaltlich aber deutlich voneinander unterscheiden. Damit jeder weiß, wovon die Rede ist, kann die Drucksachennummer gute Dienste erweisen. So werden Nummern im Parlamentsbetrieb mitunter zu Chiffren für verschiedene Lösungsansätze.

Wenn die Drucksache ihrem Namen gerecht geworden, also gedruckt worden ist, wird sie an alle Mitglieder des Bundestages, des Bundesrates und an die Bundesministerien verteilt. Da kommen bei jedem einzelnen Volksvertreter in manchen Sitzungswochen ganze Berge von Unterlagen zusammen. Aber nicht jeder Abgeordnete studiert nun jeden Vorschlag von der ersten bis zur letzten Zeile. Das wäre von niemandem seriös zu erledigen. Deshalb hat sich auch der Bundestag arbeitsteilig organisiert.

Abbildung: Beratung des Gesetzentwurfs im Plenum.

Ausschüsse und Arbeitsgruppen

Spiegelbildlich zur Bundesregierung mit ihren verschiedenen Fachministerien gibt es im Parlament Fachausschüsse, und auch die Fraktionen (2) haben wiederum spiegelbildlich zu den Fachausschüssen Arbeitsgruppen und Arbeitskreise gebildet, in denen auf bestimmte Themenfelder spezialisierte Abgeordnete zusammenarbeiten. Bei ihnen landet nun der beim Bundestagspräsidenten eingegangene Gesetzentwurf. Und sie überlegen in jeder Fraktion zusammen mit der jeweiligen Fraktionsführung, wie man sich zu dem Entwurf positionieren könnte und als wie wichtig oder dringend seine Beratung angesehen wird. Bereits in dieser Phase wird in jeder Fraktion auch erörtert, wer für sie Berichterstatter (3) für dieses Gesetzesvorhaben sein soll, wer also während der gesamten Beratungsphase diesen Gesetzentwurf im Blick behält.

Beratung des Gesetzentwurfs im Aus- schuss.

Nach der ersten Meinungsbildung in den Fraktionen beschäftigen sich deren Parlamentarische Geschäftsführer (4) bei ihren regelmäßigen Routinesitzungen ebenfalls mit diesem und vielen anderen Entwürfen, Anträgen und anderen Initiativen, um gemeinsam eine Strategie für die Gestaltung der nächsten Sitzungswochen zu entwickeln. Weiter geht es im Ältestenrat (5) mit der Feinabstimmung der Tagesordnung. In dieses Gremium haben die Fraktionen zwar entsprechend ihrer Größe Vertreter entsandt, doch ist das Arbeitsklima auf Ausgleich ausgerichtet. Mehrheitsentscheidungen gibt es bei der Festlegung der Tagesordnung nicht, denn der Ältestenrat soll schließlich mögliche Konflikte aus dem Weg räumen. Hinzu kommen Minderheitenrechte, die den Fraktionen die Gewähr bieten, dass ihre Gesetzentwürfe, wenn sie darauf bestehen, innerhalb von drei Wochen auf die Tagesordnung des Plenums gesetzt werden.

Mit der so genannten ersten Lesung (von insgesamt drei) hat der Gesetzentwurf eine wichtige Wegmarke erreicht. Von nun an befindet er sich, öffentlich sichtbar, in der offiziellen Beratung. Nicht jeder Entwurf steht im Rampenlicht der Öffentlichkeit. Bei Routinenovellen oder hoch spezialisierter Materie verzichtet der Bundestag mitunter auch darauf, die förmliche erste Lesung mit einer Aussprache zu verbinden. Dann werden die Drucksachen lediglich aufgerufen und entsprechend den Empfehlungen aus dem Ältestenrat sofort den Ausschüssen überwiesen.

Bei Gesetzesmaterien, bei denen ein öffentliches Interesse vermutet wird, die möglicherweise besonders umstritten sind oder zu denen mindestens eine Fraktion eine Aussprache wünscht, steigt das Plenum bereits bei der ersten Lesung in eine öffentliche Aussprache zu den grundsätzlichen Aspekten ein. Häufig werden auch Entwürfe und Anträge, die fachlich verwandte Themen berühren, oder Gegenentwürfe anderer Fraktionen zu einer gemeinsamen Beratung zusammengefasst. So kann die Regierungsmehrheit ihre Vorstellung unterbreiten und gleichzeitig die Opposition anhand ihrer eigenen Papiere darlegen, welche Alternativen sie anzubieten hat. Diese Aussprache ist – wie auch in anderen Fällen – weniger dazu gedacht, im Plenum die Gegenseite von den eigenen Argumenten zu überzeugen, sondern vielmehr darauf angelegt, die Öffentlichkeit auf die verschiedenen Ansätze, deren Stärken und Schwächen, aufmerksam zu machen und die eigene Position zu begründen.

Ob die erste Lesung nun völlig ohne Aussprache abläuft, ob sie mit einer zügigen Runde von einer halben Stunde oder mit einer großen mehrstündigen Debatte verbunden ist – am Ende steht stets die Überweisung der Gesetzentwürfe an die Fachausschüsse (6). Das sind meistens mehrere, da eine Entscheidung Auswirkungen auf verschiedene Fachbereiche haben kann. Schon bei der Überweisung der Materie an die Ausschüsse bekommt ein Ausschuss in der amtlichen Tagesordnung ein „(f)“ hinter seinen Namen. Das bedeutet, dass dieses Gremium im Prozess der fachlichen Beratungen die Federführung übernehmen und die anderen Ausschüsse mitberatend tätig werden sollen.

Zur baldigen Erledigung

Der federführende Ausschuss nimmt die überwiesenen Drucksachen nun in die Hand – mit dem klaren Auftrag, zu einer „baldigen Erledigung“ zu kommen. Er soll dem Plenum am Ende der Ausschussberatungen entweder die Annahme, die Ablehnung oder die Annahme in einer vom Ausschuss vorgeschlagenen geänderten Fassung empfehlen. „Bald“ lässt sich dabei auch zeitlich näher definieren. Damit Anträge nicht unendlich verzögert werden, können Fraktionen verlangen, dass der Ausschuss nach zehn Sitzungswochen dem Plenum einen Bericht über den Stand der Beratungen erstattet.

Wie packt der Ausschuss nun die Beratung an? Zunächst werden – auf Vorschlag der Fraktionen – die Berichterstatter auch offiziell ernannt. Sie sollen das Verfahren zusammen mit dem Ausschussvorsitzenden vorantreiben. Sie arbeiten sich ganz tief in die Materie ein, holen sich Hinweise aus der Fachliteratur und von Verbänden, bewerten die Schwerpunkte der angestrebten Regelung und die zu erwartenden Auswirkungen, beurteilen die Diskussion in Interessenverbänden und Öffentlichkeit und setzen sich auch untereinander zusammen, um über Fraktionsgrenzen hinweg mögliche Kompromisse und Einigungschancen auszuloten. Dabei koppeln sie sich auch immer wieder zurück mit den Facharbeitsgruppen und zuständigen Arbeitskreisen innerhalb der eigenen Fraktionen.

Gesetzentwürfe: Von 1949 bis 2002 wurden 9.273 Gesetzentwürfe eingebracht. 5.299 (57 Prozent) waren Regierungsvorlagen, 740 (8 Prozent) Initiativen des Bundesrates, 3.234 (35 Prozent) Initiativen aus der Mitte des Bundestages.

Gesetze: Von den im Bundestag verabschiedeten 6.022 Gesetzen kamen 4.530 (75 Prozent) von der Regierung, 218 (4 Prozent) vom Bundesrat und 1.107 (18 Prozent) aus dem Bundestag, weitere ergaben sich aus Parallelentwürfen aus Regierung/Bundestag, Regierung/Bundesrat, Bundestag/Bundesrat.

Vermittlungsausschuss: Bei 761 Gesetzentwürfen wurde der Vermittlungsausschuss angerufen. 686-mal durch den Bundesrat, 49-mal durch die Bundesregierung und 19-mal durch den Bundestag.

Drucksachen: Die Zahl der Drucksachen betrug in der 10. Wahlperiode (1983 bis 1987) 6.830, in der 11. Wahlperiode (1987 bis 1990) 8.546, in der 12. Wahlperiode (1990 bis 1994) 11.472, in der 14. Wahlperiode (1998 bis 2002) 10.006. Von 1949 bis 2002 wurden 82.178 Drucksachen gezählt.

Öffentliche Anhörungen

Sind also die den Gesetzentwurf weitertragenden Personen eingearbeitet, kommt es zu einer ersten Ausschussberatung. Dabei stellen Berichterstatter aus der einbringenden Fraktion oder Beamte aus der einbringenden Regierung die wesentlichen Hintergründe, Beweggründe und Ziele des geplanten Gesetzes allen Ausschussmitgliedern vor und beantworten Nachfragen zu Details. Nur in wenigen Fällen kann schon nach einer Sitzung eine Empfehlung an das Plenum formuliert werden. Meistens bedarf es mehrerer Sitzungen. Dazu gehört oft auch eine öffentliche Anhörung. Dann laden die verschiedenen Fraktionen Wissenschaftler und Experten ein, um sich von ihnen die vermuteten Auswirkungen des geplanten Gesetzes darlegen zu lassen. Diese Hearings sind in der Regel öffentlich. Auf diese Weise können sich viele Bürger ein Bild davon machen, entlang welcher Argumentationslinien die Gesetzentwürfe beraten werden. So wie die Ausschussmehrheit „ihre“ Experten einlädt und befragt, bittet auch die Ausschussminderheit „ihre“ Fachleute zur Anhörung. Das läuft dann häufig auf einen Schlagabtausch der Argumente auf hohem fachlichen Niveau hinaus und ermöglicht es dem Beobachter, auch wenn er nicht selbst über Expertenwissen verfügt, sich ein eigenes Bild von den Schwachstellen der Entwürfe zu machen.

Abbildung: Vermittlungsverfahren.

Oft genug sind sich die Experten aber auch in der Einschätzung bestimmter Details weitgehend einig. Das bleibt nicht ohne Wirkung auf die Ausschussmitglieder. So kommen immer wieder Änderungen am ursprünglichen Gesetzentwurf zu Stande. Auch die mitberatenden Ausschüsse betrachten derweil den Entwurf unter anderer fachlicher Blickrichtung und finden auf diese Weise Passagen, Punkte oder Nebensätze, die ungewünschte „Nebenwirkungen“ entfalten könnten und schlagen ihrerseits Korrekturen oder Klarstellungen vor. Es gehört auch zu den Aufgaben des federführenden Ausschusses, dafür zu sorgen, dass die Voten der mitberatenden anderen Ausschüsse rechtzeitig vorliegen.

Sind diese Fachberatungen und alle Endabstimmungen im Ausschuss gelaufen, schlägt eine weitere wichtige Stunde der Berichterstatter. Sie formulieren mit Unterstützung des Ausschusssekretariates den Bericht an das Plenum. Darin legen sie im Einzelnen dar, welchen Gang die Beratungen genommen haben, wie es zu vorgeschlagenen Änderungen gekommen ist und welche Beweggründe dahinter stecken. Zur Erleichterung der weiteren Arbeit stellen sie bei größeren Gesetzesvorhaben auch eine detaillierte Synopse her, bei der die Ursprungsformulierungen und die vom Ausschuss vorgenommenen Änderungen einander gegenübergestellt werden. Zwingend hinzu gehört auch die Wiedergabe der Abstimmungsergebnisse über die verschiedenen eingereichten Änderungsanträge, auch die Argumentation der unterlegenen Minderheit kann wiedergegeben werden.

Öffentliche Anhörung zur Gesundheits- reform.

In den Ausschusssitzungen kommt in besonderer Weise das über Fraktionsgrenzen hinwegreichende Bemühen um ein Wirken im Interesse der Sache zum Ausdruck. Natürlich gibt es auch hier die grundsätzliche Unterscheidung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Aber in den Ausschüssen werden häufig Brücken zwischen den Lagern gebaut. Die Ausschussvorsitzenden, die verantwortlich für einen zügigen Gang der Fachberatungen sind, stammen nicht nur aus den Reihen der Ausschussmehrheit. Die Ausschussvorsitze werden zu Beginn jeder Wahlperiode zwischen den Fraktionen entsprechend ihrer Stärke im Wege der Verständigung zwischen den Fraktionen, notfalls im so genannten Zugriffsverfahren (7) verteilt.

Aussprache in zweiter Lesung

So sind auch eine Reihe von Oppositionspolitikern in der Pflicht, Regierungsvorlagen zügig voranzubringen. Umgekehrt zeigen sich auch Angehörige der Regierungskoalition in den Ausschüssen in rund der Hälfte aller Fälle geneigt, Veränderungen am Entwurf der eigenen Regierung vorzunehmen. Da sie zudem die Mehrheit haben, bekommen diese Entscheidungen besonderes, durchschlagendes Gewicht. Somit findet die Kontrolle der Regierung im Rahmen der Ausschussberatungen aus dem gesamten Fraktionsspektrum heraus statt.

Debatte im Plenum.

Die Beschlussempfehlungen des Ausschusses sind Grundlage für die nun folgende zweite Lesung im Plenum. Hier geht es in der Aussprache noch einmal um die großen Linien, die hinter dem Gesetzentwurf stehen, hier zeigt sich aber auch, welche Mehrheiten zu erwarten sind. Darauf haben sich die Fraktionen zuvor intern vorbereitet. Denn noch bestehende Meinungsverschiedenheiten sollen spätestens in der nicht öffentlichen Fraktionssitzung ausgetragen und entschieden werden, damit anschließend nach außen hin ein geschlossenes Bild entsteht. Bei bestimmten Abstimmungen kommt es schließlich auf jede Stimme an.

Deshalb haben sich die Abgeordneten einer Fraktion, insbesondere wenn sie die Regierung tragen, darauf verständigt, der Fraktionsführung rechtzeitig Bescheid zu geben, wenn sie von der Abstimmungslinie ihrer Fraktion abweichen wollen. Dann bleibt noch Zeit zum Beispiel für intensive Gespräche. Denn nach der zweiten Lesung geht es in der Regel unmittelbar in die Abstimmung in der dritten Lesung über. Das geschieht nicht mehr durch Handaufheben, sondern durch Aufstehen. Bei wichtigen und umstrittenen Vorhaben wird immer wieder auch eine namentliche Abstimmung (8) beantragt. So lässt sich das Abstimmungsverhalten jedes einzelnen Abgeordneten protokollieren.

Über den Bundesrat wirken die Länder an der Gesetzgebung mit.

Hat ein Entwurf die Mehrheit des Hauses gefunden (bei Verfassungsänderungen ist eine Zweidrittelmehrheit erforderlich), ist dieser Gesetzesbeschluss nicht automatisch geltendes Recht. Denn nun ist auch der Bundesrat zu beteiligen. Der geht ähnlich vor wie der Bundestag, setzt ebenfalls Fachberatungen in seinen Ausschüssen an, kann jedoch keine Änderungen an dem Text des Entwurfes vornehmen. Ihm bleibt die Alternative zwischen zustimmen und ablehnen – und die Anrufung des Vermittlungsausschusses (9). Zumindest dann, wenn Chancen gesehen werden, in Verhandlungen zwischen Mitgliedern des Bundestages und Mitgliedern des Bundesrates zu einem Kompromiss zu finden.

Zustimmung oder Einspruch

Vielfach gilt dies bei Zustimmungsgesetzen, also solchen Regelungen, die ohne ein Ja der Länderkammer nicht in Kraft treten können, weil sich das Zustimmungserfordernis aus der Verfassung ergibt. Alle anderen Gesetzentwürfe benötigen eine Beteiligung des Bundesrates in der Form, dass dieser zwar gegen die Vorlage Einspruch einlegen, der Bundestag diesen Einspruch jedoch mit der so genannten Kanzlermehrheit (10) zurückweisen kann. Dann ist das Gesetz zu Stande gekommen.

Bei Zustimmungsgesetzen, die im ersten Anlauf in der Länderkammer scheitern, ist das nicht so einfach. Hier muss in der Substanz Neues gefunden werden, das in beiden Häusern mehrheitsfähig ist. Das gelingt nicht immer. Dann ist das Gesetz gescheitert. Um dieses gerade bei Vorhaben zu vermeiden, die für die Regierung besonders wichtig sind, wird im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens, wenn sich eine Ablehnung durch den Bundesrat abzeichnet, manchmal zur „großen Schere“ gegriffen. Dann wird ein Gesetzesvorhaben „aufgeschnitten“ und in Einzelgesetze zerlegt, die jeweils die zustimmungsfreien und die zustimmungspflichtigen Teile gesondert enthalten.

Als Minimalziel kann die Regierungsmehrheit im Bundestag dadurch auch bei einer ablehnenden Bundesratsmehrheit wenigstens einen Teil ihrer Vorhaben verwirklichen. Aber auch bei zustimmungspflichtigen Gesetzen gelingt es in langen Sitzungen des Vermittlungsausschusses immer wieder, doch noch einen für beide Seiten akzeptablen Kompromiss zu finden. Der kann freilich nicht einfach zur Kenntnis genommen werden, sondern muss sowohl im Bundestag als auch im Bundesrat angenommen werden.

Aber auch wenn das Gesetz dann beschlossen ist, tritt es noch nicht automatisch in Kraft. Nun wird es gedruckt, dann dem Bundeskanzler und dem zuständigen Fachminister zur Gegenzeichnung zugeleitet und anschließend dem Bundespräsidenten übermittelt. Der prüft daraufhin, ob es verfassungsgemäß zu Stande gekommen ist und auch nicht inhaltlich offenkundig gegen das Grundgesetz verstößt. Ist das der Fall, unterschreibt es das Staatsoberhaupt und lässt abschließend im Bundesgesetzblatt veröffentlichen: Erst danach kann es entsprechend dem im Grundgesetz oder im Gesetz selbst vorgesehenen Zeitpunkt in Kraft treten.