Auf dem Weg zu einer verstärkten Bürgerbeteiligung

Kommunalpolitik in der Bundesrepublik Deutschland in den 50er-Jahren war vor allem durch eine Dominanz der lokalen Vereine und kommunalen Honoratioren charakterisiert. In den "Parlamenten" saßen die wichtigen Handwerker und Händler aus der Kommune, die Selbständigen sowie die Lehrer. Sie bildeten gemeinsam mit dem Ortspfarrer das kommunale Machtzentrum. Kommunalpolitik wurde zu diesem Zeitpunkt als reine Sachpolitik gesehen, in der Interessenkonflikte fremd sind. Die kommunale Friedensformel lautete dabei nach den anstrengenden Jahren des Wiederaufbaus: "Arbeitsplätze, Wohnraum und autogerechte Stadt". Eine stärkere Beteiligung der Bürger wurde oft nicht gewünscht, da man diese als egoistisch und nicht gemeinwohlorientiert ansah und zudem als mangelnd kompetent beschrieb.

In den 60er- und 70er-Jahren drängten die Parteien stärker in die Kommunalpolitik. Auf der anderen Seite zeigte sich eine starke exekutive Führerschaft, das heißt die Dominanz der vorentscheidenden Verwaltung gegenüber dem durch die Parteien dominierten Gemeinderat. Deutlich wurde zudem ein eher technokratischer Entscheidungsstil. Auch wenn die Gemeinderäte die wichtigen Entscheidungen treffen sollten, waren diese im Wesentlichen bereits in der Verwaltungsspitze, das heißt etwa durch den Bürgermeister oder den Magistrat vorentschieden. Insofern versuchten die Parteien durch Ämterpatronage und einen starken Einfluss durch die Fraktionsvorsitzenden häufig bereits relativ früh in die Verwaltungen einzuwirken, auch um relativ früh Informationen über die Planung zu gewinnen.

Mit den 70er-Jahren und dem Motto "Mehr Demokratie wagen" gewannen die Bürgergesellschaft und insbesondere die Bürgerinitiativbewegungen an Gewicht. Sie etablierten sich relativ schnell, und bald waren grün-alternative Bürgergruppen in den städtischen Parlamenten zu finden. Die alten zentralen Ziele, wie zum Beispiel die Wohnraumbeschaffung, verloren an Bedeutung, die "autogerechte Stadt" geriet vehement in die Kritik und auch beim Konzept der Schaffung von Arbeitsplätzen zeigten sich etwa mit der Entwicklung zur Dienstleistungsgesellschaft unterschiedliche Strategien. Das Aufbrechen der Partizipationskanäle seit den Siebzigern bewirkte zudem, dass neben den neuen ökologischen Interessen auch andere Partikularinteressen (beispielsweise ökonomische, architektonische, verkehrliche) stärker artikuliert wurden und organisiert vorgetragen wurden.

Bis heute ist in den kommunalen Verwaltungen eine Parteienphobie eklatant. Insbesondere in Württemberg zeigt sich, dass eine starke Distanz zu den kommunalen Parteien bei der Wahl förderlich sein kann. Auch in den anderen Bundesländern betonen die Verwaltungsspitzen einheitlich, ihre parteipolitischen Interessen beim Gang in das Rathaus hinter sich zu lassen, um dann gemeinwohlorientiert zu entscheiden. Nichts scheint nach diesem Konzept schädlicher, als dominierende konkurrenzlose Parteien auf der kommunalen Ebene, die lokale Minderheiten in die außerparlamentarische Arbeit oder die Resignation drängen.

Diese Unzufriedenheit mit den Parteien rührt aus einen Politikverständnis, das von einer reinen Sachpolitik auf kommunaler Ebene ausgeht und Interessenkonflikte, die in Parteien gebündelt werden und sich letztlich in der Parteienkonkurrenz deutlich machen, negiert. Dabei basiert diese Parteienphobie auf ihrer mangelnden Offenheit bei der Kandidatenrekrutierung beziehungsweise einer Elitenblockade, also der Abwehr neuer Gruppen innerhalb der Parteien und auf der zum Teil anzutreffenden Dominanz übergeordneter Vorgaben der Bundespartei, die gegen den lokalen Willen der "Ortsverbände" umgesetzt werden müssen.

Die wichtigsten Gründe für eine in den 70er-Jahren wachsende Unzufriedenheit innerhalb der Kommunalpolitik und die Hauptursache für die Entwicklung der Bürgerinitiativbewegung waren andere. Sie entstand aufgrund einer Kritik an der Abwurfplanung der kommunalen Verwaltungen, die wesentliche Interessen nicht rechtzeitig miteinbezogen hat. Hieraus entwickelte sich eine starke Forderung nach mehr Partizipation und Beteiligung unterschiedlicher Interessengruppen an der Entscheidungsfindung. Das oft negative Image der Politiker und der Parteien beruht eher auf den Defekten auf der nationalen Ebene und weniger auf den Defiziten der ehrenamtlich tätigen Lokalpolitiker. Dennoch zeigen sich auch hier Verfilzungstendenzen und Parteibuchwirtschaft, die aber oft doch nur ein Resultat der Dominanz und mangelnden Transparenz der Verwaltung ist. Kritisiert werden die Parteien auch für oft unnötige Diskussion von konfliktfreien Themen, die aufgrund des Dualismus von Opposition und Regierung unnötig politisiert werden, ohne dass von der Sache her derartige Konflikte nötig wären.

Deutschland ist durch eine Vielfalt der Städteordnungen geprägt, die eine lange Tradition besitzen. Unterschiede resultieren nicht nur aufgrund föderaler länderspezifischer Faktoren und hieraus resultierender politischer Kulturen. Wichtig sind auch besondere Charakteristika von großen Metropolen und Städten einerseits und kleinen Landgemeinden andererseits, die unterschiedliche Anforderungen an die lokale Demokratie stellen.

Mit dem Siegeszug der Süddeutschen Verfassungen, der Direktwahl der Bürgermeister, der Abschaffung der Doppelspitze (Bürgermeister-Stadtdirektor) in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen sowie den neuen Gemeindeordnungen in den neuen Bundesländern kommt es seit den 90er-Jahren zu einer weitgehenden Vereinheitlichung. Die nun dominierende duale Rat-Bürgermeisterverfassung, die sich an Baden-Württemberg und Bayern orientiert, unterscheidet sich vor allem in der unterschiedlichen Rolle der Bürgermeister. Zum einen ist der ohnehin gestärkte Bürgermeister auch Vorsitzender im Rat (Baden-Württemberg, Bayern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Thüringen). Zum anderen wird der Rat durch ein gewähltes Ratsmitglied geleitet (Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig Holstein). Nur noch in Hessen, das kollegiale Strukturen formal beibehält, zeigen sich markante Unterschiede.

Auch auf der kommunalen Ebene werden Unterschiede zwischen Gemeindeverfassungen und politischer Gemeindewirklichkeit sichtbar. So werden die Kommunalverfassungen durch die gesellschaftlichen Strukturen und Entwicklungen mitbestimmt. Über Satzungen und "Feinzisellierungen der Gemeindeordnung" schirmen sich die Verwaltungen gegenüber zu starken Eingriffen von Seiten der Räte ab. Die kommunalen "Scheinparlamente" bleiben aber aufgrund der Verwaltungsdominanz und der lange Zeit "de facto", aber nun auch "de jure" dominierenden Verwaltungsspitze ohnmächtig und zudem oft nicht zuständig. Dennoch werden in die zum Teil neu entstehenden Beteiligungsgremien (Planungsbeiräte, Foren, etc.) auch neue Gruppen und zum Teil bislang blockierte Interessen miteinbezogen. Die neue lokale Demokratie ist stärker durch ein Aushandeln zwischen der Verwaltung, den Parteien und alten wie neuen zivilgesellschaftlichen Interessensorganisationen, die in den neuen Foren und Beiräten an der Entscheidungfindung beteiligt werden, gekennzeichnet. In der neuen "Bürgerkommune" engagiert sich der Bürger direkt und nimmt zudem an der Entscheidungsfindung teil.

Zukünftig handlungsfähig?

Dabei wird der Handlungsspielraum der Kommunen aufgrund einer teilweise dramatisch schlechten Finanzlage immer kleiner. Nach der Wirtschaftskrise in den 90er-Jahren ist der Saldo der Einnahmen und Ausgaben in den deutschen Kommunen seit 2001 erneut negativ. Insbesondere die kommunalen Spitzenverbände sehen eine strukturelle Unterfinanzierung der Kommunen. Etwa die Hälfte der Kommunen hat keinen ausgeglichenen Haushalt. Im Bundesland Nordrhein-Westfalen haben zahlreiche Kommunen sogar keinen genehmigten Haushalt, da Haushaltssicherungskonzepte nicht mehr greifen, was letztendlich eine verfassungswidrige Situation darstellt. Die Konsolidierung der Gemeindefinanzen ist der zentrale Aspekt der Zukunftsfähigkeit und nachhaltigen Handlungsfähigkeit der Kommunen.

Die Strategie, eine Haushaltskonsolidierung über Veräußerungsgewinne zu erreichen, ist weitgehend ausgeschöpft. Gebührenerhöhungen sind oft kaum mehr möglich, da vielfach Kostendeckungsrade erreicht sind. Viele städtische Dienstleistungen sind an Eigengesellschaften (Stadtwerke) übertragen worden und nur noch begrenzt lokalpolitisch steuerbar. Da selbst hier aus EU-Wettbewerbserwägungen die lange Zeit bestehende Quersubventionierung kostenintensiver Dienstleitungen, wie zum Beispiel der Öffentliche Nahverkehr, erschwert wird, stehen viele kommunale Aufgaben in der Kritik. Der vermeintliche Ausweg, über eine Verschuldung kurzfristig die Mindereinnahmen zu überbrücken, hat zur Überschuldung vieler Kommunen geführt, die sich nun oft kaum mehr aus der Verschuldungfalle befreien können.

Im Machtspiel um die Steuereinnahmen zwischen Bund und Land drängen die Kommunen auf eine strikte Konnexität, die den Gesetzgeber auf Bundes- und Landesebene verpflichtet, für eine angemessene finanzielle Ausstattung zur Umsetzung neuer Gesetze zu sorgen. Zum anderen wollen sie konjunkturunabhängige, auf breiter Basis stehende ("Gewerbesteuer auch für Selbständige") eigene Steuereinnahmen. Diese Forderungen werden von den Unternehmerverbänden in Zeiten schwacher Konjunktur als substanzverzehrend und somit potenziell konkursfördernd zurückgewiesen.

Dabei steht die Finanzkrise im Gegensatz zur wachsenden Erwartungshaltung der Bevölkerung. Geforderte und geplante kommunale Großprojekte scheitern oft an mangelnden Mitteln. Erst mit der Verbesserung der kommunalen Mittel werden neue Projekte in Angriff genommen, die die Planungskultur in vielen Kommunen auf die Probe stellen.

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