Stefan A. Schirm

Wissenschaft als Frühwarnsystem für Chancen und Risiken in einer zusammenwachsenden Welt

Handlungsspielräume und Interessen bei der Gestaltung von Globalisierung
Die zunehmende Verflechtung nationaler Ökonomien gehört zu den einschneidenden politischen Entwicklungen der letzten zehn Jahre. Globalisierung prägt aber nicht nur unser tägliches Leben, sondern ist auch ein Kernthema der öffentlichen Debatte. Politiker und Interessenvertreter schreiben der Globalisierung die unterschiedlichsten Wirkungen zu. Je nach Meinung und Interessenlage wird die "Globalisierung" einerseits für Arbeitsplatzverluste und das Ende des Wohlfahrtstaates verantwortlich gemacht, andererseits aber auch als Quelle für Wachstum und Innovation gesehen.

Während Parteien und Verbände legitimerweise die Interessen ihrer jeweiligen Klientel im politischen Diskurs vertreten, ist es Aufgabe der Politikwissenschaft, Globalisierung systematisch zu analysieren und anhand empirischer Belege zu bewerten. Welche Erkenntnisse hat die Politikwissenschaft aus der Erforschung weltwirtschaftlicher Globalisierung gewonnen? Wie lassen sich die Herausforderungen der Globalisierung erschätzen? Im Folgenden werden die zentralen Kontroversen zur Globalisierung der Weltwirtschaft anhand der Erkenntnisse politikwissenschaftlicher Forschung beleuchtet.

Globalisierung sei hier definiert als wachsender Anteil grenzüberschreitender Aktivitäten an der gesamten Wirtschaftsleistung. Aufgrund der gestiegenen transnationalen Mobilität von Kapital, Handel und Produktion stehen Staaten in einem stärkeren Wettbewerb um Standortvorteile und Absatzmärkte. Daher setzt Globalisierung Regierungen unter Druck, ihre Politik den Gewinnerwartungen globaler Märkte anzupassen, um mobile Ressourcen im Land zu halten beziehungsweise neue anzuziehen. Dies bedeutet aber nicht eine Schwächung des Staates per se: Selbst wenn der Staat Einfluss auf transnationale Akteure verliert, dann muss dies keineswegs seine Schwächung in Hinblick auf grundlegende Staatsfunktionen wie der Sicherung ökonomischen Gemeinwohls bedeuten.

Gegenüber Globalisierung ist binnenorientierte und interventionistische Politik weniger erfolgreich als liberale Ansätze, da sie den gestiegenen globalen Wettbewerb nicht berücksichtigt. Dieser Zusammenhang zeigt sich darin, dass diejenigen Länder, die am stärksten in die Weltwirtschaft integriert sind, auch die wohlhabendsten sind, nämlich die Industrieländer. Im Gegenzug weist diejenige Staatengruppe geringes Wachstum und weniger Wohlstand auf, die sich nur wenig dem Welthandel geöffnet hat. Wohlstand und Wachstum korrelieren meist positiv mit Offenheit gegenüber dem Weltmarkt.

Handlungsspielraum

Dies hat bei manchen Beobachtern zu der Annahme geführt, die Politik müsse liberale Reformen durchführen und hätte keinen Handlungsspielraum mehr. Tatsächlich können wir in den letzten Dekaden in vielen Ländern marktliberale Reformen beobachten. Allerdings besteht auch nach wie vor ein erheblicher Spielraum für nationale Politik. Vergleicht man etwa die Staaten Westeuropas, so lassen sich unschwer klare Unterschiede in der Arbeitsmarkt-, Steuer- und Wohlfahrtspolitik ausmachen: Während Großbritannien liberal-wettbewerbsorientiert ausgerichtet ist und die Niederlande wie Dänemark ihre Wohlfahrtssysteme grundlegend umbauten, entschied sich die Bundesrepublik bisher im wesentlichen für eine Beibehaltung ihres Modells.

Ein Vergleich der US-amerikanischen Politik mit derjenigen kontinentaleuropäischer Staaten verdeutlicht ebenfalls den anhaltenden nationalen Handlungsspielraum im Zeitalter der Globalisierung. Auch die Zollschranken in Europa wie in den USA zeigen, dass der Druck von Lobby-Gruppen immer noch stärker sein kann, als die Liberalisierungs-Anreize der Globalisierung. Staaten müssen sich der Globalisierung also nicht anpassen, wenn sie nicht wollen.

Ursächlich für die nach wie vor großen Unterschiede in der Wirtschafts- und Sozialpolitik ist ganz entscheidend der Charakter nationaler Gesellschaften. Wenn etwa Gewerkschaften und Unternehmerverbände über einen institutionalisierten Einfluss auf die Wirtschaftpolitik verfügen, dann setzt sich eher das Interesse dieser Organisationen an einer Besitzstandswahrung durch, als das Interesse etwa von Arbeitslosen an einer Reform. Gesellschaftliche Normen haben ebenfalls einen starken Einfluss auf die Art der Antwort auf Globalisierung: Wenn etwa "Solidarität" über "Leistung" rangiert, dann können Not leidende Firmen eher mit Subventionen rechnen als mit dem Druck, sich neuen Gegebenheiten anzupassen.

Interessant ist, dass Dänemark und die Niederlande einschneidende Reformen etwa des Arbeitsmarktes mit einer Neu-Definition der Norm "Solidarität" durch Hinzufügung der Norm "Gegenseitigkeit" erreicht haben: Die Empfänger gesellschaftlicher Solidarität, also finanzieller Hilfen, sind heute stärker zur Solidarität mit der Gesellschaft in Form von Sozialarbeit, Mobilität und geringeren Ansprüchen verpflichtet.

Staatsfunktionen

Ein häufiges Argument in der Globalisierungsdebatte sieht den Staat in seiner Funktionsfähigkeit geschwächt. Durch den stärkeren Wettbewerbsdruck müsse der Staat erstens Steuern und somit Leistungen im Wohlfahrtssystem verringern und zweitens Sozial- und Umweltstandards abbauen. Beide Thesen lassen sich mittlerweile empirisch widerlegen. Der Zugriff des Staates auf das Sozialprodukt hat sich sogar erhöht: Unter den Ländern der G 7 fiel der Staatsanteil am BSP in der letzten Dekade nur in Japan, während er in allen anderen Staaten anstieg.

Gegen die These einer Verringerung von Steuern und Staatsanteil als Folge außenwirtschaftlicher Offenheit spricht ebenfalls, dass in Europa viele Staaten mit großer Offenheit auch hohe Steuern und einen hohen Staatsanteil haben. Dänemark und Schweden sind die herausragenden Beispiele. Sie weisen sowohl einen hohen Außenhandelsanteil als auch einen hohen Staatsanteil am BSP auf. Grundsätzlich reagieren globale Finanzmärkte nicht negativ auf die Höhe des Staatsanteils am Sozialprodukt, sondern auf Haushaltsdefizite, da diese inflationsfördernd wirken können. Inflation wiederum verringert den realen Wert des Geldes und damit auch finanzieller Anlagen.

Besteuerung mobilen Kapitals

Entscheidend für die Wettbewerbsfähigkeit eines Standortes ist nicht der Umfang staatlicher Einnahmen und Ausgaben, sondern deren Qualität. Die Offenheit für den Außenhandel steht jedenfalls einer hohen Staatsquote nicht per se entgegen. Allerdings führt die größere Mobilität von Kapital dazu, dass sich die Besteuerung zunehmend auf immobile Faktoren wie Arbeit konzentriert. Dies wirft ein Gerechtigkeitsproblem auf, das innerhalb der EU durch Regelungen zur Besteuerung mobilen Kapitals gelöst werden sollte.

Der zweite Teil der These vom geschwächten Staat lässt sich ebenfalls empirisch nicht bestätigen: Es kam nicht zu einem Abbau von Umwelt- und Sozialstandards in Industrieländern. Ein "race to the bottom" infolge des gestiegenen Wettbewerbs mit Ländern, die niedrigere Standards aufweisen, lässt sich nicht beobachten. Im Gegenteil liegen eine Reihe von Beispielen für eine Verschärfung solcher Standards vor - nicht zuletzt die Ökosteuer in Deutschland.

Diese Standards sind auch ein zentrales Thema bei WTO-Verhandlungen. In regionalen Abkommen wie der EU und dem Nordamerikanischen Freihandelsabkommen NAFTA sind Umwelt- und Sozialstandards bereits verankert worden und stimulieren eine Anhebung in den weniger entwickelten Mitgliedsländern. Sowohl Mexiko im Fall der NAFTA wie auch Portugal, Spanien und Griechenland im Fall der EU weisen heute höhere Umwelt- und Sozialstandards auf, als vor ihrer wirtschaftlichen Öffnung.

Eine Erklärung für die unterschiedliche Interpretation von Globalisierung liegt in der unterschiedlichen Betroffenheit einzelner gesellschaftlicher Gruppen. Wie bei jeder neuen wirtschaftlichen Entwicklung bewirkt Globalisierung ökonomischen Strukturwandel und erzeugt damit "Gewinner" und "Verlierer". Die Frage ist daher: Wer ist wie von der Entwicklung globaler Märkte betroffen? Das Interesse derjenigen, die wettbewerbsfähige Güter herstellen, orientiert sich an der Konkurrenzfähigkeit ihrer Produkte auf dem Weltmarkt. Für diese Export-Gruppe ist beispielsweise die Einfuhr von Vorprodukten ebenso wichtig wie die Offenheit der Zielmärkte, die beide gefährdet wären, wenn die eigene Regierung Handelsschranken erhöhen würde.

Anders gelagert ist dagegen das Interesse der Gruppe der Hersteller international nicht konkurrenzfähiger Produkte. Diese Gruppe ist beruflich an Handelsliberalisierungen entweder desinteressiert, wenn ihre Produkte nicht gehandelt werden, wie etwa die Dienstleistung des Schusters um die Ecke. Oder sie empfindet Importe als Bedrohung, wenn ihre Produkte nicht wettbewerbsfähig sind, wie weite Teile der deutschen Landwirtschaft.

Globalisierung verwischt hier zum Teil den klassischen Gegensatz zwischen Kapitalgebern und Arbeitnehmern, da beide Seiten nunmehr ähnliche Interessen haben können - je nach Zugehörigkeit zum wettbewerbsfähigen oder zum nicht wettbewerbsfähigen Sektor. Für die Lobby-Vertreter bedeutet diese Entwicklung eine neue Herausforderung, da beispielsweise die IG Metall sowohl das Interesse der exportorientierten Automobilbauer an Liberalisierungen vertreten muss, als auch das Interesse der Stahlarbeiter an Schutz durch Importbeschränkungen.

Zentrales Element der Globalisierung ist der Freihandel. Gesamtwirtschaftlich wirkt Freihandel positiv, da er über Wettbewerb, Mobilität und Innovation einen effizienteren Einsatz von Technologie, Arbeit, Bodenschätzen etc. ermöglicht. Durch Spezialisierung geschieht Produktion von Waren wie Dienstleistungen dort, wo sie am günstigsten ist. Was die Handelstheorie seit langem postuliert, kann als positive Korrelation zwischen außenwirtschaftlicher Offenheit und Wohlstand oft beobachtet werden. Beispielsweise führte die Öffnung der damaligen EG zur iberischen Halbinsel zu mehr Wohlstand in Portugal wie Spanien und in den industrialisierten Mitgliedsländern. Dies lag nur zum Teil an den so genannten statischen Gewinnen durch Freihandel, die durch effizientere Ressourcenallokation und Spezialisierung entstehen. Hinzu kommen die langfristig wichtigeren dynamischen Gewinne durch Wettbewerb und Herstellung in größeren Stückzahlen, die über Massenproduktion niedrigere Preise und damit höhere Kaufkraft ermöglicht.

Diese positiven Wirkungen von Freihandel treten bei regionaler Wirtschaftsintegration und bei globaler Liberalisierung auf. Allerdings machen sich die positiven Folgen eher langfristig bemerkbar, während kurzfristig Anpassungskosten wie Arbeitsplatzverluste zu spüren sind. Daher ist die verständliche Opposition derjenigen, die die Anpassung zu tragen haben schneller und präziser, als die Unterstützung der Allgemeinheit für Liberalisierungen.

Dies ist ein Dilemma der aktuellen Wirtschaftspolitik in vielen Industrieländern. Um kurzfristige Lobbyinteressen aus wahltaktischen Erwägungen zu befriedigen, greifen Regierungen immer wieder auf protektionistische Maßnahmen und Subventionen zurück, anstatt langfristig sinnvolle Liberalisierung zu fördern.

Die Auflösung dieses Dilemmas liegt wie bei jedem Strukturwandel in der Feinabstimmung zwischen Liberalisierung und Wohlfahrtsstaat: Wenn staatliche Leistungen gezielt und für Empfänger verpflichtend auf eine Abfederung von Anpassungskosten etwa durch Umschulung und Mobilität ausgerichtet werden, dann kann Handelsliberalisierung auch für Beschäftigte nicht-wettbewerbsfähiger Firmen eine Chance sein. Die Gestaltung von Wandel durch die Entschädigung der Geschädigten drückt gesellschaftliche Solidarität aus und verringert Opposition. Diese Kompensation sollte aber auf Hilfe bei der Eingliederung in zukunftsfähige Berufe gerichtet sein, um Wirkung zu entfalten.

Dies bedeutet erstes, dass nicht einfach Transferzahlungen, sondern finanzielle Unterstützung bei Umschulungen und/oder befristete Lohnzuschüsse bei neuen Arbeitstellen geleistet werden. Zweitens sollte von den Empfängern staatlicher Unterstützung auch Solidarität mit der Gesellschaft in Form geographischer und professioneller Mobilität erwartet werden.

Komparative Vorteile bzw. Nachteile eines Standortes liegen aber nicht nur in unveränderbaren Ressourcen (Rohstoffe, geographische Lage etc.) und gewachsenen Strukturen (Industrie, Landwirtschaft etc.), sondern sind auch Ergebnisse politischer Rahmenbedingungen. Diese institutionelle Dimension reicht von politischer Stabilität und Rechtssicherheit über die Beziehungen zwischen Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebern bis hin zum Ausbildungs- und Wohlfahrtssystem.

Beispielsweise können die duale Ausbildung (Lehre), die niedrige Streikhäufigkeit und das staatliche Kreditwesen (etwa Landesbanken) komparative institutionelle Vorteile für Deutschland sein. Im Fall Großbritanniens liegen institutionelle Vorteile etwa in der Fähigkeit von Firmen, durch Zugang zu Risikokapital und durch die Flexibilität des Arbeitsmarktes sowohl Innovation wie Marktanpassung schneller zu bewerkstelligen. Die Aufgabe für die Politik besteht darin, diejenigen institutionellen Rahmenbedingungen zu identifizieren und zu verbessern, die dem eigenen Land einen Vorteil im globalen Wettbewerb erlauben.

Bildungswesen

Wenn etwa Deutschland im Vergleich zu den USA einen stärkeren Vorteil (oder einen weniger starken Nachteil) beispielsweise im Bereich Bildung hat als bei der Lohnhöhe, dann sollte es sich auf die Verbesserung des Bildungswesens spezialisieren und nicht den Versuch unternehmen, mit den USA durch niedrigere Löhne zu konkurrieren. Ökonomisch wie gesellschaftlich unsinnig ist es dagegen, beispielsweise dem Agrarsektor Erhaltungssubventionen zu zahlen und Bildungsmängel festzustellen, ohne in Universitäten und Schulen zu investieren.

Wie sind Entwicklungsländer von Globalisierung betroffen? Insgesamt konnten diese Länder in den letzten drei Dekaden sowohl ihren Anteil am Welthandel wie auch ihr reales Pro-Kopf-Einkommen vergrößern. Dabei können zwei Gruppen identifiziert werden, die sich sehr unterschiedlich entwickelt haben. Während viele Entwicklungsländer in Ostasien und einige in Lateinamerika stark wuchsen, waren viele Länder in Afrika und Südasien weniger erfolgreich. Aufgrund der meist mangelhaften internen Verteilungsgerechtigkeit nahm Armut aber oft auch dann nicht ab, wenn die Wirtschaft insgesamt wuchs.

Entwicklungsländer im Welthandel

Empirisch lässt sich festhalten, dass diejenigen Entwicklungsländer, die sich am stärksten am Welthandel beteiligt haben, auch diejenigen waren, die am stärksten gewachsen sind. Dagegen wuchsen diejenigen Länder, die sich gegenüber dem Welthandel, Investitionen und internationaler Technologieentwicklung abgeschottet haben, deutlich schwächer. Betrachtet man die Daten seit den 1980er-Jahren, dann waren für Wachstum und Entwicklung aber nicht nur die Offenheit gegenüber Handel und Investitionen wichtig, sondern auch politische Stabilität, niedrige Inflation, Rechtssicherheit, geringe Korruption und hohe Ausgaben für Bildung.

Entwicklungsländer können von Freihandel und Investitionen profitieren, gehen aber ein erhebliches Risiko ein, wenn sie sich in globale Finanzmärkte integrieren. Wie die Krisen in Mexiko 1994/95, in Asien 1997/98 und in Argentinien 2002 zeigten, kann global mobiles Kapital sehr schnell abgezogen werden, wenn die Anleger mit der Wirtschaftspolitik eines Landes unzufrieden sind. Eine überbewertete Währung, Vetternwirtschaft oder Budgetdefizite haben auch in erfolgreichen Ländern wie Mexiko und Thailand zu einem massiven Abzug ausländischen und inländischen Kapitals geführt und Wirtschaftskrisen ausgelöst.

Dieses Risiko betrifft spekulatives Börsen-Kapital und "falsche" Wirtschaftspolitik. Es kann verringert werden durch stabile und transparente Politik, durch eine Spekulationssteuer (mit der dann allerdings insgesamt weniger Kapital angezogen wird) und durch die Anziehung von Direktinvestitionen. Letztere sind zwar schwerer zu erhalten, da langfristig berechenbare Bedingungen nötig sind, aber entwicklungspolitisch sinnvoller: Direktinvestitionen etwa transnationaler Unternehmen fließen in die Produktion, schaffen Arbeitsplätze, sorgen für technologische Entwicklung und können in Form von Fabrikgebäuden und Maschinen auch im Zeitalter von e-commerce nicht so schnell den Standort wechseln wie Börsen-Kapital.

Multilaterale Zusammenarbeit

In den Nord-Süd-Beziehungen würde ein Ausbau der Anpassungshilfen etwa der Weltbank weitere Liberalisierung in Entwicklungsländern fördern. Allerdings muss diese Unterstützung an good governance-Konditionen für eine konsistente Politik der sozialen Marktwirtschaft und für Demokratie gekoppelt werden, damit Wachstum und finanzielle Unterstützung nicht in den Händen der herrschenden Eliten bleibt. Während Handel und Investitionen gesamtwirtschaftlichen Wohlstand mehren können, hängt dessen Verteilung von nationalen politischen Systemen und Strukturen ab.

Im Mittelpunkt der Gestaltung von Globalisierung steht zunehmend die multilaterale Ebene: "Global Governance" kann sowohl die Wachstumsdynamik der Globalisierung fördern, als auch ihre Risiken in einen internationalen Ordnungsrahmen einbetten. Dies betrifft zum einen weitere Liberalisierungen etwa in der WTO, bei denen es gerade auch um die Öffnung der Industrieländer für Agrarprodukte aus den Entwicklungsländern geht. Eine solche Öffnung würde wesentlich mehr zur Überwindung von Unterentwicklung beitragen, als Entwicklungshilfe leisten kann.

Zum anderen geht darum, Finanzkrisen zu verhindern beziehungsweise besser zu managen, ohne das Wachstumspotential freier Kapitaltransfers zu opfern. Dies kann beispielsweise erreicht werden, indem Kredite der Industrieländer für Entwicklungsländer an Kriterien für stabile, demokratisch legitimierte und marktwirtschaftliche Politik gebunden werden. Außerdem sollte Spekulationskapital an den Kosten der Bewältigung von Finanzkrisen beteiligt werden.

Mit einer Reform internationaler Organisationen wie dem Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank können Staaten die Weltwirtschaft stabilisieren. Für einen internationalen Ordnungsrahmen und für weitere wirtschaftliche Öffnung sind demokratisch gewählte Regierungen die zentralen Akteure. Sie sind - anders als nicht-staatliche Akteure - gesellschaftlich legitimiert und haben die Aufgabe, einen Ausgleich unterschiedlicher privater Interessen zu erreichen.

Stefan A. Schirm ist Professor für Politikwissenschaft am Institut für Sozialwissenschaften der Universität Stuttgart.