Les commissions
Des commissions permanentes sont instituées par décision du Bundestag pour chaque législature. Du point de vue de l'organisation, les commissions reflètent en grande partie l'organisation du gouvernement fédéral. En règle générale, le Bundestag établit une commission permanente spécialisée pour chaque ministère fédéral, une exception étant constituée par les sports, qui relèvent également de la compétence du ministère de l'Intérieur. De même, la commission des finances chargée des questions de législation fiscale ainsi que la commission du budget chargée du budget fédéral et de toutes les questions y afférent, correspondent au ministère des Finances. Cependant, dans le cadre des délibérations budgétaires et du contrôle budgétaire, la commission du budget est également chargée du contrôle parlementaire de l'ensemble des ministères fédéraux. Par ailleurs, depuis la 12e législature (1990-1994), une commission a été instituée pour traiter des questions du tourisme qui, jusque là, relevaient de la compétence de la commission de l'économie. La commission des affaires de l'Union européenne n'entre pas non plus dans la structure habituelle des commissions car elle coopère non seulement avec le ministère des Affaires étrangères mais également avec un certain nombre d'autres ministères fédéraux. La commission pour les affaires des nouveaux Länder, la commission des droits de l'homme et de l'aide humanitaire ainsi que la commission de la culture et des médias occupent également une position à part.
Les commissions permanentes sont instituées pour la durée de la législature. En revanche, les commissions spéciales instituées pour traiter des affaires particulières, p. ex. de projets et propositions de loi complexes, sont dissoutes dès l'accomplissement de leur tâche. Citons l'exemple récent de la commission spéciale "Protection de l'enfant à naître" qui était chargée d'élaborer, tout en prenant en considération les décisions de la Cour constitutionnelle fédérale à cet égard, un projet de législation visant l'uniformité juridique sur cette question dans l'ensemble de l'Allemagne, non encore réalisée en dépit des dispositions du Traité d'unification.
Comment les membres du Bundestag deviennent-ils membres des commissions de leur choix? Les groupes parlementaires jouent là aussi un rôle décisif car ce sont eux qui désignent les membres des commissions. Ainsi, lorsqu'un député désire faire partie d'une commission particulière, il doit soumettre une demande correspondante à son groupe parlementaire qui coordonne ensuite l'ensemble des demandes reçues. Un groupe parlementaire peut également révoquer un membre d'une commission et le remplacer par un autre membre du groupe parlementaire.
Le nombre de membres qu'un groupe parlementaire est autorisé à désigner dans une commission conformément à son effectif est calculé selon la méthode de proportionnalité décrite ci-avant. Les députés au Bundestag doivent, si possible, être membres titulaires d'une seule commission du Bundestag. Les membres suppléants peuvent participer à toute réunion de commission mais ne sont autorisés à voter que s'ils représentent un membre titulaire absent de leur groupe parlementaire. Le nombre de voix dans une commission est égal au nombre de ses membres titulaires.
Les membres n'appartenant à aucun groupe parlementaire ou
groupement jouissent d'un statut particulier en commission.
Conformément à une décision de la Cour
constitutionnelle fédérale et indépendamment
de la méthode proportionnelle de répartition
décrite ci-avant, ils ont le droit de faire partie d'une
commission afin de pouvoir participer de manière
adéquate au travail parlementaire. Le président
décide, après audition des parlementaires en
question, de quelles commissions ils seront membres. Leur
qualité de membre leur permet de prendre la parole, de
déposer des motions mais pas de participer aux votes.
Nous avons vu que le résultat électoral
détermine à la fois la composition des commissions et
la répartition des postes de président et
vice-présidents. Durant la 14e législature, le SPD
préside 10 commissions, la CDU/CSU 9, Alliance 90/Les Verts
2 commissions, le F.D.P. et le PDS respectivement une.
Après la décision du Bundestag relative au le nombre de commissions à instituer et après la répartition des postes de président et vice-présidents, le président du Bundestag convoque les réunions constitutives des commissions. Elles sont présidées soit par le président, soit par un vice-président. Le quorum doit être atteint, c'est-à-dire que la majorité des membres doivent être présents. La commission est réputée constituée lorsque l'existence du quorum est constatée et que le président de la commission est confirmé à son poste. La commission peut ensuite commencer son travail parlementaire.
Le Règlement qualifie les commissions "d'organes de préparation des décisions du Bundestag". En d'autres termes, les commissions n'ont pas compétence pour prendre des décisions, il leur appartient seulement de recommander des décisions au Bundestag. Ces recommandations de décision doivent se rapporter uniquement aux textes dont elles ont été saisies ou à des questions directement liées à ceux-ci. Par conséquent, les commissions ne jouissent pas du droit d'initiative en assemblée plénière.
Depuis 1969, les commissions sont expressément autorisées par le Règlement à se saisir de questions relevant de leur compétence dont elles n'ont pas été saisies par l'assemblée plénière. La commission délibère sur ces questions et peut exiger la présence de représentants de "son" ministère à ses réunions et la fourniture d'informations. Il n'est pas rare qu'une commission demande un rapport à "son" ministre sur les projets de loi prévus durant la législature ou des questions d'actualité. Cependant, cette compétence de se saisir de questions de leur propre initiative (de s'auto-saisir) ne s'accompagne pas du droit de proposer des recommandations de décision au Bundestag sur ces questions.
Les commissions peuvent également recommander à leur ministère de prendre des mesures déterminées. Le droit des commissions de s'auto-saisir est devenu un instrument important du contrôle parlementaire que les commissions exercent sur les ministères fédéraux. Les commissions constituent un forum idéal pour un dialogue sur les détails d'une question. Cependant, le processus permanent de discussion qui accompagne les mesures envisagées par l'exécutif (p. ex. l'acquisition de matériel civil et militaire, la planification des transports) présente également des inconvénients. Le contrôle politique peut rendre facilement possible une certaine participation aux décisions gouvernementales, les commissions étant coresponsables des décisions des ministres, ce qui rend leur critique ultérieure plus difficile.
Les commissions sont tenues de s'acquitter rapidement des tâches qui leur sont confiées. Si les délibérations d'une commission sont retardées pour quelle raison que ce soit, un groupe parlementaire ou 34 membres du Bundestag peuvent exiger, dix semaines après le renvoi d'un texte en commission, que cette commission fasse rapport sur l'état des délibérations. Il s'agit là d'un instrument permettant également à une minorité, eu particulier à l'opposition, d'exercer pression sur la commission afin qu'elle achève ses délibérations sur une question. Cependant, 10 semaines de séance représentent une période longue, pouvant s'étaler sur six mois.
Il appartient au président d'une commission de préparer, convoquer et diriger les réunions. Le président peut uniquement convoquer des réunions de commission dans le cadre du calendrier arrêté par le Comité des doyens. Il est tenu de convoquer une réunion lorsqu'un groupe représenté à la commission ou au moins un tiers de ses membres le demande. Le président de la commission n'est habilité à convoquer une réunion en dehors du calendrier ou en dehors de Berlin que si le président du Bundestag l'y autorise, même si cette proposition repose sur une décision de la commission prise à l'unanimité ou si un groupe parlementaire en a fait la demande. Dans de rares cas seulement, une commission peut fixer la date et l'ordre du jour d'une réunion à la majorité des voix. En règle générale, la décision dépend du talent de négociateur du président; en cas de doute, ce dernier recherche un accord préalable avec les chefs de file des groupes parlementaires au sein de la commission.
Souvent, une commission doit examiner plusieurs projets ou propositions de loi ou motions sur le même objet, présentés respectivement par le gouvernement fédéral, les groupes parlementaires de la coalition, l'opposition ou le Bundesrat. Dans ce cas, la commission décide du texte qui fera l'objet de ses délibérations. Les autres textes sont inclus dans la délibération à titre de propositions d'amendement. Le texte de base peut ainsi subir des modifications substantielles.
En vue de la préparation de ses travaux, chaque commission peut instituer en son sein des sous-commissions dotées de mandats déterminés, à moins qu'un tiers de ses membres ne s'y opposent. Ces sous-commissions sont instituées soit pour examen d'un projet ou proposition de loi ou d'un problème particulier, soit pour traiter durant toute la législature certaines questions relevant de la compétence de la commission comme p. ex. les trois sous-commissions de la commission des affaires étrangères ou la sous-commission de la commission du budget chargée des questions relatives à l'Union européenne.
Pour des raisons pratiques, les groupes parlementaires peuvent, dans des cas exceptionnels, désigner pour une sous-commission des membres du Bundestag n'appartenant pas à la commission. Une sous-commission commune peut également être instituée lorsqu'un texte a été renvoyé pour délibération à plusieurs commissions ou qu'une question entre dans la compétence de plusieurs commissions. Ainsi la sous-commission de la commission des affaires étrangères chargée du désarmement, du contrôle des armements et de la non-prolifération des armes nucléaires est composée de membres de la commission des affaires étrangères et de la commission de la défense.
En commission, le quorum est atteint lorsque la majorité des membres de la commission sont présents. Il est réputé atteint à moins qu'un membre n'en demande la constatation par comptage avant un vote. Ceci signifie qu'une commission peut délibérer et prendre des décisions même si moins de la moitié de ses membres sont présents. Dans la plupart des cas, la demande de constatation du quorum est seulement destinée à éviter qu'un vote n'ait lieu alors que la composition de la commission ne reflète pas le rapport de force des groupes parlementaires au Bundestag. Lorsque le quorum a été constaté, le vote d'une majorité de hasard ne peut être évité. Un tel vote n'est cependant pas très judicieux car il peut être corrigé ensuite en séance publique.
Toute commission a le droit d'exiger, par décision, la présence d'un membre du gouvernement fédéral tant pour ses réunions ordinaires que pour les auditions publiques. Dans la pratique cependant, il est rare qu'une telle décision soit prise: pour la délibération de questions importantes, il est dans l'interêt des membres du gouvernement compétents d'assister aux réunions de commission et en cas d'empêchement, ils délèguent généralement un secrétaire d'Etat.
En principe, les délibérations des commissions ne sont pas publiques. Une commission peut certes décider d'admettre le public mais c'est rarement le cas. Les membres de commission pensent en effet qu'ils peuvent engager des discussions plus ouvertes et plus objectives en l'absence du public et des médias.
Il en résulte cependant que, sauf communication de quelques résultats, la grande partie du travail accompli au Bundestag au sein des groupes parlementaires, groupes de travail, commissions et sous-commissions, au Comité des doyens et au Bureau a lieu à huis clos et reste ainsi largement ignorée du public. Ce dernier ne peut se faire une idée du Bundestag qu'à travers les séances publiques retransmises à la télévision, à travers la presse ou depuis les tribunes des visiteurs dans la salle des séances. Le taux d'absentéisme étant en général élevé en séance publique, l'impression est faussée, le public croyant à tort que le Bundestag manque d'assiduité. Les statistiques de la 12e et 13e législatures prouvent le contraire.
Statistiques du travail du Bundestag (12e et 13e législatures)
Une commission peut inviter des experts ou des représentants d'associations ou groupements d'intérêts même à des réunions non publiques. Par ailleurs, il est courant que les associations transmettent par écrit leur avis à la commission sur un texte dont elle doit délibérer. Lorsqu'une commission délibère sur un texte touchant des intérêts essentiels de communes et d'unions de communes, les associations intercommunales constituées à l'échelon fédéral doivent avoir la possibilité de prendre position avant la prise de décision en commission.
Conformément à leur Règlement intérieur commun, les ministères fédéraux consultent certes les associations concernées lors de la préparation d'un projet de loi, mais les textes transmis ensuite par le gouvernement au Bundestag ne reflètent pas toujours ni suffisamment clairement leur avis. Afin de s'informer sur un objet de ses délibérations, une commission peut procéder à des auditions publiques d'experts ou autres personnes susceptibles de fournir des informations. Les commissions ont souvent recours aux auditions publiques (appelées public hearings au Congrès américain). Elles constituent pour la commission un moyen non seulement de réunir des informations sur un objet de ses délibérations mais également d'informer le public sur les différents avis ayant cours sur un sujet d'intérêt général. Elles donnent également l'occasion aux groupements d'intérêts d'exprimer publiquement leurs avis souvent très divergents au Bundestag. Ainsi une commission peut devenir, elle aussi, un "forum de la nation".
Le droit de demander une audition publique est un droit de minorité: la commission est tenue de procéder à une telle audition lorsqu'un quart de ses membres le demande. Ceci ne s'applique cependant qu'aux textes renvoyés en commission et non pas aux questions dont les commissions se sont saisies de leur propre initiative.
Les auditions publiques sont parfois retransmises à la télévision. Par ailleurs, elles ont généralement lieu dans de grandes salles de réunion, permettant à un grand nombre de personnes intéressées, en particulier de journalistes, de suivre les discussions. Les déclarations et remarques faites par les experts et représentants de groupements d'intérêts doivent figurer, pour l'essentiel, au procès-verbal de la réunion. Parfois, les auditions publiques sont publiées dans leur intégralité par le Bundestag dans sa série "Zur Sache" traitant de certains sujets et aspects particuliers du travail du Bundestag.
Certaines commissions permanentes comme p. ex. la 1re commission ou commission de validation des élections, de l'immunité et du Règlement, jouissent d'un statut particulier.
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