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FORUM: BUND UND BERLIN
Die Lasten der Hauptstadt
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Museumsinsel: mehr als eine Milliarde Euro für die Sanierung.
Wer für ein paar Stunden zu Besuch kommt, bringt seinem Gastgeber eine kleine Aufmerksamkeit mit. Wer für ein paar Tage zu Besuch kommt, bringt seinem Gastgeber eine größere Aufmerksamkeit mit. Und wer kommt – und dann für immer bleibt? Der sorgt natürlich dafür, dass er sich an den Zusatzaufwendungen seines Gastgebers gebührend beteiligt. Hauptstadtvertrag heißt das in der Politik. Aber nicht nur die darin ausgehandelten Leistungen trägt der Bund in Berlin mit. Flexibel achten Regierung und Parlament mit darauf, dass die Stadt die besonderen Belastungen als Hauptstadt nicht alleine tragen muss.
Beispiel 11. September. Die schrecklichen Terroranschläge auf die USA erschütterten die Welt. In jedem Dorf waren die Menschen so entsetzt wie in Berlin. Aber das Leben im Dorf ging normal weiter. Nicht in Berlin. Überall flackerte Blaulicht, rasten Mannschaftswagen der Polizei durch die Stadt, sperrten Sicherheitskräfte Kanzleramt, Auswärtiges Amt, weitere Ministerien, Botschaften und mögliche andere Ziele befürchteter Anschläge weiträumig ab und behielten sie auch in den folgenden Wochen intensiv im Auge. Binnen kurzer Zeit fielen bei den Berliner Polizeibeamten über eine Million Überstunden an.
Ein klarer Fall für Bund-Hauptstadt-Solidarität. Mehr Beamte des Bundesgrenzschutzes wurden für die Unterstützung der Berliner Polizei bereitgehalten, mehr Bundesmittel auch für die innere Sicherheit auf Berlins Straßen zur Verfügung gestellt. Schon zuvor hatten sich Bund und Berlin im März 2001 darauf geeinigt, dass für "hauptstadtbedingte Sicherheitsmaßnahmen" bis 2004 jährlich 38,3 Millionen Euro (75 Millionen Mark) fließen sollten.
Das prägnanteste Anzeichen für die Ankunft von Bundestag und Bundesregierung an der Spree ist das architektonische "Band des Bundes", das sich in Tiergarten/Mitte über den Spreebogen erstreckt. Kanzleramt, Reichstagsgebäude und die Bauten für Abgeordnete und Bundestagsverwaltung, also Jakob-Kaiser-, Paul-Löbe- und Marie-Elisabeth-Lüders-Haus, bilden ein städtebaulich herausragendes Ensemble. Aber was herausragt, muss trotzdem eingebunden werden in die Umgebung. Verkehr muss angeschlossen und sinnvoll hindurchgeführt werden. Fast zwei Drittel der dafür anfallenden Kosten übernimmt der Bund: "Herstellung einer geordneten Infrastruktur in den Bereichen Mitte und Tiergarten" heißt das. 562 Millionen Euro (1,1 Milliarden Mark) sind das.
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Der Bund finanziert mit: Martin-Gropius-Bau.
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Der Bund finanziert mit: Staatsoper.
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Der Bund finanziert mit: Jüdisches Museum.
Die Bau-Gelder bilden den dicksten Brocken im 1994 geschlossenen Hauptstadtfinanzierungsvertrag. Er ist inzwischen vor allem im Kapitel Kulturförderung ergänzt und ausgeweitet worden. Von 33,7 auf 61,3 Millionen Euro (120 Millionen Mark) jährlich. Das war 1999. Zwei Jahre später wurde die Förderung ein weiteres Mal umgestellt. Statt die "exponierte Stellung Berlins als Hauptstadt" dadurch zu würdigen, dass Kultureinrichtungen mit hauptstädtischem Profil pauschal unterstützt wurden, verständigten sich Bund und Berlin darauf, klare Zuständigkeiten zu schaffen. So übernahm der Bund die alleinige institutionelle Förderung der Stiftung Jüdisches Museum, der Berliner Festspiele GmbH und des Martin-Gropius-Baus. Umfang: 28,6 Millionen Euro (56 Millionen Mark). Weitere 10,2 Millionen Euro (20 Millionen Mark) fließen in einen Fonds, aus dem Projekte und Veranstaltungen finanziert werden, die "für die Hauptstadt bedeutsam und besonders innovativ sind, nationale oder internationale Ausstrahlung" haben. 1,78 Millionen Euro (3,5 Millionen Mark) gehen zusätzlich an die Staatsoper Unter den Linden – "Kontinuität der künstlerischen Leitung und Sicherung der musikalischen Leistungsfähigkeit der Staatskapelle" lautet die Begründung.
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Auch die Sicherheit kostet viel Geld.
Ein weiteres wichtiges Kapitel: die Museumsinsel. Vermutlich wird dieses "Weltkulturerbe" mehr als eine Milliarde Euro Sanierungskosten erfordern. Eine jährlich wachsende Bezuschussung (51,1 Millionen Euro im Jahr 2000, 56,2 Millionen im Jahr darauf, 61,3 Millionen im laufenden Jahr usw.) ist inzwischen von der Finanznot Berlins überholt worden. Denn die Hauptstadt hatte immer größere Probleme, die andere Hälfte der Sanierungsmittel aufzubringen. Bereits im vergangenen Jahr sprang der Bund auch hier ein und trug vom Berliner Finanzierungsanteil 35,3 Millionen Euro, wodurch für Berlin nur noch 21 Millionen aufzubringen waren. Bundestag und Bundesregierung werten gerade ihre Kulturmittel als entscheidenden Beitrag "zur nachhaltigen Konsolidierung und Entwicklung des kulturellen Profils, das Berlin als deutsche Hauptstadt, europäische Metropole und Brücke zwischen West und Ost charakterisiert".
Aber nicht nur die Berliner Kultur profitiert von Zuwendungen des Bundes. Für den Umbau des traditionsreichen Olympiastadions wird die Hauptstadt selbst keinen müden Euro aufbringen müssen. Von den veranschlagten 242 Millionen Euro (473 Millionen Mark) wird der Bund 196 Millionen Euro (383 Millionen Mark) übernehmen. Den Rest zahlt eine Baufirma und erhält dafür ein Nutzungsrecht.
Hauptstadt – Metropole – Brücke
Daneben ist Berlin aber auch noch eines der 16 Bundesländer. Und deshalb sollte am Rande nicht vergessen werden, dass über diese Bund-Länder-Solidarität weitere Milliarden in die Hauptstadt fließen. 2,8 Milliarden Euro waren dies im Jahr 2000 über den Länderfinanzausgleich, weitere 1,9 Milliarden über so genannte Bundesergänzungszuweisungen. Aber das ist nicht hauptstadttypisch. Nur vom Volumen her ist Berlin hier der größte "Nehmer". Pro Kopf bekam beispielsweise Bremen mehr.
Während von außen der Eindruck entsteht, Berlin greife von Jahr zu Jahr mehr zu, fordere einen immer weiter anschwellenden Geldstrom, sieht die Bezuschussung aus Berliner Sicht eher gegenteilig aus, erscheint dieselbe Unterstützung als immer dünner werdendes Rinnsaal. Denn die Unterstützung der Spreemetropole begann nicht erst mit dem 1994er Hauptstadtvertrag, nicht erst 1991mit dem Hauptstadtbeschluss, nicht erst mit dem Fall der Mauer 1989. Sie lag vor allem in den Jahrzehnten zuvor. Die weltpolitischen Entwicklungen hatten den Westteil der Stadt vom Rest der Republik isoliert. Die Insel der Demokratie sollte nicht nur allem östlich-sozialistischen Druck zum Trotz am Leben erhalten werden (Luftbrücke), sie sollte eine Art Leuchtturmeffekt haben. Das kostete.
1948 begann es mit dem "Notopfer". Sichtbar als blaues Zwei-Pfennig-Märkchen auf jeder Postsendung, fühlbar aber auch als Sonderabgabe auf alle Einkommen. Drei Monate sollte die Anstrengung der Westdeutschen für Westberlin dauern. Neun Jahre wurden daraus. Es folgten ausgeklügelte Fördersysteme, die den Berlinern das Leben erleichterten: weniger Umsatzsteuer, mehr Investitionsförderung. Oder: weniger Einkommensteuer, mehr Arbeitnehmerzulagen. Das wuchs. Mitte der 70er Jahre bis auf ein Subventionsvolumen von gut 15 Milliarden Mark jährlich. Die besonderen Bundeszuschüsse kamen noch obendrauf. Und sie machten sogar noch mehr aus. Daher rührt das Gefühl der Berliner, ständig weniger Geld zu bekommen. Was so gesehen auch stimmt: Neun Milliarden Mark im Jahr 2000 sind definitiv weniger als elf Milliarden im Jahr 1995 oder zwanzig Milliarden im Jahr 1991.
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Modell des umgebauten Berliner Olympiastadions.
Berlin kann zudem darauf verweisen, dass ein Großteil der Kulturförderung nichts mit Hauptstadtfunktionen zu tun hat. Denn national bedeutsames Kulturerbe wird auch in anderen deutschen Städten gefördert. Und selbst der "Hauptstadtvertrag" ist in der föderalen Republik keine Berliner Einmaligkeit. Auch andere Bundesländer tragen mit derartigen Verträgen den besonderen Belastungen Rechnung, die auf Städte zukommen, wenn sie Landesparlamente und Landesregierungen beheimaten.
Gregor Mayntz
Notwendige Reformen
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Wie weit muss sich der Bund für Berlin engagieren? Diese Frage versteht jeder sofort als eine Frage nach dem Geld – und sie ist auch so gemeint. Berlin kann seine kulturellen Einrichtungen, über die es auf Grund seiner Geschichte und besonders seit der Wiedervereinigung in beispielhafter Vielfalt verfügt, nicht allein finanziell schultern.
Der Bund ist sich seiner besonderen Verantwortung für die Kulturlandschaft der Hauptstadt bewusst und hat sich im Hauptstadtkulturvertrag ausdrücklich dazu bekannt. Mit einem Kostenvolumen von jährlich 57,5 Millionen Euro hat der Bund Berliner Kultureinrichtungen in seine alleinige finanzielle Verantwortung übernommen.
Weitere 12 Millionen Euro gibt der Bund jährlich in einen Hauptstadtkulturfonds, aus dem zahlreiche freie Gruppen und Einrichtungen Zuschüsse erhalten, ohne die sie sonst vielleicht nicht künstlerisch überleben würden. Dabei darf nicht vergessen werden, dass neben den Zuwendungen, die Berlin im Rahmen des Hauptstadtkulturvertrages jährlich erhält, der Bund weitere rund 190 Millionen Euro jährlich für die Stiftung Preußischer Kulturbesitz und rund 130 Millionen Euro für Kulturinstitutionen zahlt.
Budgets sind nicht beliebig ausdehnbar. Deshalb werden Reformen notwendig sein. Mit der Bündelung der vom Bund übernommenen Einrichtungen "Haus der Kulturen der Welt" und "Berliner Festspiele" in eine "Kultur GmbH" trifft der Bund zukunftsweisende kulturpolitische Entscheidungen für Berlin. Im Zuge der Entflechtungsdebatte von Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern wird auch Berlin mit seinem umfangreichen kulturellen Erbe neu zu bewerten sein.
Bei der besonderen Verantwortung des Bundes an der Kulturlandschaft der Hauptstadt geht es nicht um ein Notopfer für Berlin, es geht auch nicht um Subventionen, sondern es geht um Investitionen im Interesse des Bundes und der Länder.
Kein normales Land
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In den meisten Ländern Europas befinden sich die Menschen in einem Punkt in ähnlicher Gefühlslage: Die "Provinzler" sind ihren jeweiligen Hauptstädten in intensiver Hassliebe verbunden. Hauptstädte werden nicht wirklich gemocht. Deren Bewohnern unterstellt man Hochnäsigkeit oder Ähnliches. Aber gut vorstellbar ist auch, dass ein Bretone oder Südfranzose gegenüber einem Ausländer durchaus Stolz für Paris empfindet. Die Deutschen scheinen mit Berlin ein ganz anderes Problem zu haben. Was soll eigentlich eine Hauptstadt sein?
Es bedurfte höchster Anstrengungen und Überzeugungsarbeit, dass sich im Juni 1991 eine knappe Mehrheit für den Hauptstadtbeschluss fand. Bei allem Respekt vor Parlamentsbeschlüssen. Aber es ist schon eigenartig, dass mit 18 Stimmen Vorsprung festgelegt wurde, beispielsweise einen Teil der Ministerien in Bonn zu belassen. Ich glaube, dass wir fast zwölf Jahre nach Wiederherstellung der deutschen Einheit über den Status Berlins neu nachdenken müssen. Dabei geht es nicht um ein prinzipielles Nachdenken über den Föderalismus. Es gibt tief in der Geschichte liegende Gründe für diese Struktur. Und der bundesdeutsche Föderalismus ist seit 1949 ein Erfolgsmodell auch für den Wohlstand in unserem Land. Aber es wird nicht funktionieren, die Aufgaben der Hauptstadt ausschließlich im Korsett des Länderfinanzausgleichs zu sehen. Es geht nicht nur darum zu fragen, ob Berlin drei Opernhäuser haben muss. Wir brauchen ein besseres Verständnis dafür, dass das Berlin des wiedervereinten Deutschlands eben nicht dasselbe ist wie das Bonn der alten Bundesrepublik. Natürlich muss auch Berlin finanzpolitisch seine Hausaufgaben machen. Aber als Hauptstadt ist Berlin kein normales Bundesland, und dem sollte Rechnung getragen werden.
Sparkurs nicht ersetzbar
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Berlin ist finanziell in großen Nöten. Die desolate Finanzlage liegt aber nicht in der Hauptstadtfunktion und dem daraus folgenden Aufgabenzuwachs begründet. Ursächlich sind einerseits die hohen langfristigen Verpflichtungen Westberlins aus der Vorwendezeit, andererseits vereinigungsbedingte Lasten und der Abbau der Berlinförderung. Die große Koalition hat es nach der Wiedervereinigung auch versäumt, Berlin zu einem wettbewerbsfähigen Dienstleistungsstandort umzugestalten.
Natürlich hat Berlin als europäische Metropole und deutsche Hauptstadt besondere Lasten zu tragen. Die Mitverantwortung des Bundes für die Wahrnehmung der Hauptstadtfunktion und die Unterstützung Berlins in seiner Finanznot sind aber zwei unterschiedliche Themen. Der Bund engagiert sich bisher vor allem im kulturellen Bereich, denn die Unterhaltung kultureller Einrichtungen von überregionaler Bedeutung ist nicht nur Länderangelegenheit, sondern Aufgabe der gesamtstaatlichen Repräsentation. Denkbar ist die Übernahme der Finanzierung vollständiger Projekte durch den Bund, beispielsweise der Sanierung der Museumsinsel.
Kultur, Bildung, Wissenschaft, Sport und Polizei bleiben aber Aufgaben in originärer Länderzuständigkeit, die die Länder auch aus ihren eigenen Haushaltsmitteln finanzieren. Die Aufgaben Berlins haben sich durch die Hauptstadtfunktion allenfalls im Sicherheitsbereich erweitert, und auch dort ist der Bund selbst für den Schutz von Bundeseinrichtungen verantwortlich.
Sonderzuweisungen des Bundes an Länder in finanzieller Notlage sind unter besonderen Voraussetzungen denkbar. Dies gilt grundsätzlich auch für Berlin, erfordert aber zunächst erhebliche eigene Anstrengungen bei der Haushaltskonsolidierung. Bundeszuschüsse können einen harten Sparkurs Berlins nicht ersetzen, denn auch der Bund hat extreme finanzielle Belastungen zu verkraften.
Hilfe zur Selbsthilfe
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Aus finanzwirtschaftlicher Sicht steht Berlin kurz vor dem finanziellen Ruin. Gerade einmal 38 Prozent seines 20,5-Milliarden-Euro-Etats deckt Berlin durch Steuereinnahmen. Die Zins-Steuer-Quote betrug 2001 mehr als 24 Prozent, und die Pro-Kopf-Verschuldung ist mit 10.000 Euro exorbitant hoch.
Diese prekäre Finanzsituation besteht nicht erst seit der Bankenkrise. Sie ist das Ergebnis eigenen politischen und wirtschaftlichen Handelns. Wer jetzt nach dem Bund und weiteren finanziellen Zuwendungen ruft, sollte sich die Fakten vor Augen führen. Berlin ist schon jetzt Hauptempfänger des Länderfinanzausgleichs (LFA). Allein 4,5 Milliarden Euro betrugen die Bundesergänzungszuweisungen und die Mittel aus dem LFA im Jahr 2001. Die Stadt muss einen überzeugenden Beitrag dazu leisten, mit den Problemen aus eigener Anstrengung fertig zu werden. Da wäre zum einen der Abbau des überhöhten Personalbestandes im Öffentlichen Dienst. Weitere Handlungsfelder sind die Veräußerungen der umfangreichen Landesbeteiligungen und die Stärkung der Wirtschafts- und Steuerkraft.
Dann muss sich der Bund fragen, was ihm seine Hauptstadt wert ist. Mit Sicherheit sind die 51,1 Millionen Euro aus dem Hauptstadtkulturvertrag unter dem Aspekt gesamtstaatlicher Repräsentanz keine übermäßige Dotierung. Verglichen mit Städten wie Wien, wo alle zentralen kulturellen Einrichtungen ausschließlich vom Bund bezahlt werden, und Washington D. C. – hier kommt sogar die Hälfte des Etats von der zentralen Ebene – ist das Engagement des Bundes für Berlin trotz beeindruckender Zahlen eher bescheiden. Ein Umdenken wäre auf Grund der historischen und europäischen Veränderungen mit Blick auf die neue Rolle Berlins wünschenswert. In Berlin ist die deutsche Geschichte wie in einem Brennglas gefangen. Die Stadt kann damit nicht allein fertig werden.
Klar definierte Lastenteilung
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Was ist eine Hauptstadt? Gewöhnlich ist sie Sitz von Regierung und Parlament, aber das allein kann das "Haupt" nicht ausmachen. Zuweilen wird von einer Hauptstadt erwartet, dass sie die gesamte Republik repräsentiert und obendrein ein kultureller und wissenschaftlicher Quell ist, der weit über die Stadtgrenzen hinaus belebt. Ein solches Verständnis unterstellt, verkehrt sich die Frage. Sie hieße dann nicht mehr, wie weit muss sich der Bund für die Hauptstadt finanziell engagieren, sondern wie viel sind dem Bund und den Ländern ihre Hauptstadt wert? Das wiederum wäre ein anderer Ausgangspunkt. Und er gilt unabhängig von der aktuellen Finanzlast, die Berlin zu erdrücken droht.
Die akute Verschuldung des Landes Berlin ist zu großen Teilen hausgemacht – aber nicht nur. Es gibt zumindest drei Felder, auf denen die Stadt Leistungen von nationaler Bedeutung erbringt. Ein Beispiel ist die Sanierung der Museumsinsel. Sie ist preußisches Kulturerbe. Preußen aber war weit mehr als Berlin, und so sollten auch die Sanierungskosten nicht allein von Berlin aufgebracht werden müssen. Auch die "Topographie des Terrors" oder die Staatsoper sind von bundesweitem Rang und keine städtischen Einrichtungen. Hinzu kommen "teilungsbedingte Sonderlasten". So wurde über Jahrzehnte hinweg der Wohnungsbau in Berlin-West hochsubventioniert. Das ist Geschichte. Aber die abzutragenden Lasten reißen jährlich noch immer ein Milliardenloch ins Landessäckel. Schließlich hat Berlin ein übergeordnetes Sicherheitsbedürfnis, das weit über das normale Stadtmaß hinausgeht. Auch das führt mich zu dem Schluss: Es bedarf einer klaren Definition – was Berlin sich leistet, muss natürlich Berlin bezahlen. Was die Hauptstadt darüber hinaus erbringt, bedarf einer gerechteren Lastenteilung zwischen dem Bund und allen Ländern.
