Das Königsrecht des Parlaments

Der Haushalt des Bundes

Geld ist nicht alles. Aber ohne Geld ist (fast) alles nichts. Das gilt natürlich auch für den Staat. Was auch immer politisch entschieden wird – in den meisten Fällen hat das auch Auswirkungen auf Einnahmen oder Ausgaben. Die Meinung vom Bedeutungsverlust des Parlaments mag verbreitet sein. Gerade die Haushaltspolitik zeigt, wie falsch sie ist. Denn die Bundesregierung kann keinen Cent ohne Zustimmung des Bundestages ausgeben. Da mag vieles von der Exekutive vorbestimmt erscheinen, tatsächlich reicht der Einfluss des Bundestages weit über den auf den ersten Blick sichtbaren Bereich hinaus. Mit Nachdruck achtet insbesondere der Haushaltsausschuss darauf, dass ständig klar wird: Das Budgetrecht ist und bleibt das Königsrecht des Parlaments.

Diese oft verwendete Bezeichnung vom „Königsrecht“ kann in drei Dimensionen verstanden werden. Einmal als Bezeichnung für die wichtigste Funktion, sozusagen die Kernkompetenz des Parlamentes. Zum Zweiten im Verhältnis zur Regierung, in dem das Parlament in der bedeutendsten Zuständigkeit „die Krone“ auf hat, und zum Dritten erinnert das Wort an das historische Ringen um Einfluss und Macht zwischen König und Standes-, später Volksvertretern. Das Budgetrecht gehört zu den ältesten und wirkungsvollsten Rechten, die sich die Parlamente erkämpften.

In der Übersicht entsteht ein Bundeshaushalt so: Die Regierung stellt einen Haushaltsplanentwurf zusammen und leitet ihn an Bundestag und Bundesrat weiter. In einer ersten Lesung setzt sich der Bundestag in einer mehrtägigen Beratung im Plenum mit den Grundzügen der Politik auseinander, die auf der Grundlage der vorgesehenen Einnahmen und Ausgaben geplant sind. Dann befassen sich die Fachausschüsse mit den Details. Federführend ist dabei der Haushaltsausschuss, der sich jeden einzelnen Posten genau anschaut und gegebenenfalls Veränderungen vorschlägt. Darüber wird dann in der zweiten Lesung Monate später nacheinander für jeden Politikbereich einzeln erneut beraten und abgestimmt, bis das Gesamtwerk von rund 3.000 Seiten dann in der dritten Lesung eine Mehrheit im Bundestag findet. Sollte der Bundesrat Bedenken haben, kann er Einspruch erheben; der Bundestag kann einen Einspruch des Bundesrates aber mit der entsprechenden Mehrheit zurückweisen. Danach unterschreibt der Bundespräsident das Haushaltsgesetz mit dem Haushaltsplan als Anlage, und mit der Verkündung im Bundesgesetzblatt wird es zum 1. Januar des Haushaltsjahres, auf das es sich bezieht, wirksam.

Kontrolle der Ausgaben

Doch auch in der folgenden Zeit behält das Parlament seinen Einfluss. Nicht alle Ausgaben lassen sich nämlich präzise vorherbestimmen. Manche Ansätze werden zunächst mit einer „Sperre“ versehen. Dann muss der Haushaltsausschuss die entsprechenden Mittel erst noch eigens freigeben, wenn er die nötigen Informationen erhalten hat und die vorher formulierten Bedingungen erfüllt sind. Auch auf unvorhergesehene Entwicklungen und Ereignisse muss die Regierung reagieren können. Doch auch die außerplanmäßigen Ausgaben, für die zunächst kein eigener Titel im Haushaltsplan vorgesehen war, und auch die überplanmäßigen Ausgaben, die also den zunächst eingeplanten Umfang übersteigen, müssen dem Haushaltsausschuss vorgelegt werden. Über seinen Unterausschuss zur Rechnungsprüfung behält der Haushaltsausschuss zudem mit einem weiteren Instrument die Kontrolle über die Haushaltsausführung. Wichtiger Berater ist dabei der Bundesrechnungshof, der als unabhängige Instanz über die Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit des Haushaltsvollzugs wacht und mit jährlichen Berichten an den Ausschuss auf Missstände und Schieflagen hinweist. Erst mit einer förmlichen Entlastung für die Regierung ist der Haushaltskreislauf beendet – derweil längst ein oder zwei nachfolgende Haushaltspläne auf dem Weg sind.

Vorgaben für den Haushalt

Jeder Haushaltsplan muss einer ganzen Reihe von Grundsätzen, Vorgaben und Orientierungsmustern folgen. In der Regel gilt er jeweils für ein Jahr; ausnahmsweise kann auch ein „Doppelhaushalt“ für zwei Jahre aufgestellt werden. Bei solchen Haushalten für mehrere Jahre müssen aber alle Einnahmen und Ausgaben für jedes Jahr getrennt angegeben werden. Es dürfen zudem keine Einnahmen und Ausgaben am Haushalt „vorbeigehen“; er muss also vollständig sein – von ganz wenigen zulässigen Fällen (Sondervermögen) abgesehen. Er sollte vor Beginn des Haushaltsjahres rechtskräftig sein, weil sonst – wie 2006 – zunächst nur eingeschränkt gearbeitet werden kann. Weiterhin muss die Summe der geplanten Einnahmen mit der Summe der geplanten Ausgaben deckungsgleich sein. Hier können zusätzlich zu den Steuereinnahmen auch Kredite eingeplant werden; doch der Spielraum dafür wird immer enger, weil die Zinslasten für Kredite in der Vergangenheit schon einen großen Anteil an den Gesamtausgaben ausmachen, derzeit sind es über 14 Prozent. Um die nachfolgenden Generationen nicht zu überlasten, müsste eigentlich die Nettoneuverschuldung auf null reduziert werden. Weitere Grenzen ziehen der Maastrichter Vertrag über Stabilität und Wachstum in der Europäischen Union und das Grundgesetz in Artikel 115. Danach darf der Umfang der Kreditaufnahme die Summe der Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten – es sei denn, das Geld ist nötig, um eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes zu bekämpfen.

Damit ist eine weitere Vorgabe angesprochen: die Wirkung des Haushaltes auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung. Er soll so ausgerichtet sein, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Preisstabilität, Vollbeschäftigung, stetiges Wirtschaftswachstum und ausgeglichene Außenhandelsbilanz) erreicht wird. Um einigermaßen verlässlich planen zu können, brauchen die Finanz- und Haushaltspolitiker Prognosen über die vermutliche Entwicklung der Einnahmen. Dazu gibt es einen Arbeitskreis Steuerschätzung, der aus Experten von Bund, Ländern und Kommunen, der Deutschen Bundesbank, Vertretern des Statistischen Bundesamtes und wissenschaftlichen Instituten besteht und der zweimal im Jahr auf der Grundlage der gesamtwirtschaftlichen Eckdaten der Bundesregierung und des jeweils geltenden Steuerrechts die zu erwartenden Steuereinnahmen schätzt.

Ein Haushaltsplan entsteht

Es sind also ständig viele Aspekte zu berücksichtigen, wenn ein solcher Haushalt entsteht. Das beginnt meistens schon zu einem Zeitpunkt, an dem der gerade beschlossene Haushalt des nächsten Jahres noch nicht wirksam wird, also im Dezember des Vor-Vorjahres. Da starten die Mitarbeiter in den Ministerien und Bundesbehörden ihre Überlegungen, welche Ausgaben in ihrem Zuständigkeitsbereich voraussichtlich notwendig werden. Die offiziellen Arbeiten an einem Vorentwurf beginnen, wenn das Finanzministerium in einem „Haushaltsaufstellungsrundschreiben“ alle Ministerien um die erforderlichen Daten bittet. Es geht dabei nicht um eine Wunschliste, sondern um eine bereits unter dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gewichtete Beurteilung dessen, was unbedingt nötig ist. Zu diesem Zweck schickt nicht jeder Mitarbeiter einzeln seine Einschätzung an das Finanzministerium, sondern das Zahlenmaterial wird in jedem einzelnen Ministerium und in jeder einzelnen Obersten Bundesbehörde gesammelt, gewichtet, in Teilen gekürzt, an Einzelstellen ergänzt und dann erst dem Finanzministerium übersandt. Hier entsteht nun ein erster Überblick, der zumeist Anlass für viele Rückfragen und Verhandlungen ist, damit die Ausgaben insgesamt nicht aus dem Ruder laufen.

Für alle Fachbereiche gibt es im Finanzministerium jeweils „Spiegelreferate“ mit Mitarbeitern, die sich besonders gut in der Materie des jeweiligen Ministeriums auskennen. Führen die Gespräche zwischen den Referenten, Abteilungsleitern und Staatssekretären noch nicht zur Klärung von Haushaltsansätzen, die zwischen den Ministerien umstritten sind, folgt eine Runde von „Chefgesprächen“, bei denen der Finanzminister mit seinen Kolleginnen und Kollegen direkt über mögliche Lösungen berät. Schon in diesem Stadium sind auch Hinweise aus dem Kanzleramt wichtig; denn nach der Verfassung bestimmt die Bundeskanzlerin die Richtlinien der Politik. Doch auch der Finanzminister hat eine Sonderstellung. Er muss in alle fachpolitischen Vorhaben eingeschaltet werden, wenn es um Ausgaben geht, und er kann gegen alle Beschlüsse des Bundeskabinetts mit Finanzierungsauswirkungen Widerspruch einlegen.

Sonderrechte bei der Haushaltsaufstellung haben unter anderem Verfassungsorgane, also etwa Bundespräsident, Bundestag oder Bundesverfassungsgericht. Auch ihre Arbeit kostet Geld, doch sind sie natürlich nicht der Bundesregierung unterstellt. Der Finanzminister kann ihre Haushaltsanmeldungen abändern, doch wenn die Betroffenen nicht damit einverstanden sind, muss der Minister deren Stellungnahmen bei der Beschlussfassung im Kabinett und bei der Einbringung des Haushaltsentwurfs im Bundestag beifügen.

Langfristige Perspektive

Neben dem eigentlichen Haushaltsplan wird ein Finanzplan aufgestellt, der eine Perspektive über das jeweilige Haushaltsjahr hinaus entwickelt. Er beschreibt die Vorhersagen für die Gesamtwirtschaft über mehrere Jahre hinweg und bettet den aktuellen Haushaltsplan somit in eine mittelfristige Entwicklung ein. Zusätzliche Klarheit ergibt sich aus der Systematik des Haushaltsplanes. Da wird einerseits unterschieden nach den Einnahmen und Ausgaben der einzelnen Ressorts und obersten Bundesbehörden, andererseits nach den Arten von Einnahmen und Ausgaben, schließlich auch nach den verschiedenen Funktionen. Zudem werden alle Verpflichtungsermächtigungen aufgelistet, also Ausgaben, die erst in künftigen Haushaltsjahren fällig werden – etwa bei der Bestellung von Flugzeugen für die Bundeswehr, die über viele Jahre hinweg geplant und geliefert werden. Auch hier darf die Übersicht natürlich nicht verloren gehen.

Sind alle diese Angaben auf Regierungsseite geklärt, beschließt das Bundeskabinett förmlich über den Entwurf und übersendet ihn zeitgleich an den Bundesrat und den Bundestag. Meistens geschieht dies in den Sommermonaten. Zum Herbst hin beginnt die parlamentarische Beratung. Sie beginnt traditionell mit der Einbringungsrede durch den Finanzminister, an die sich eine erste Runde von Debattenreden anschließt. In den folgenden Tagen geht es dann um jeden einzelnen Politikbereich. Die Absichten der Regierungsmehrheit müssen sich dabei immer wieder der Kritik und den Gegenentwürfen der Opposition stellen. Eine herausragende Rolle nimmt dabei die Beratung des Kanzleretats ein. Dieser ist zwar einer der kleinsten Einzelpläne, doch weil die Bundeskanzlerin die Richtlinien der Politik bestimmt, konzentriert sich hier auch die Generalaussprache über die Richtung der Regierungspolitik. Am Ende der Aussprache wird der Haushaltsplan zur Detailberatung an die Fachausschüsse überwiesen, die das mehrere tausend Seiten umfassende Zahlenwerk intensiv unter die Lupe nehmen.

Detailarbeit im Ausschuss

Insbesondere der Haushaltsausschuss beschäftigt sich mit jedem einzelnen Haushaltstitel und behandelt dazu viele dutzend, meistens hunderte von Änderungsanträgen. Dazu gibt er am Ende eine Empfehlung ab, über die der Bundestag dann in der zweiten Lesung erneut berät und entscheidet – wieder mit einem Einzelplan hinter dem anderen und in engagierter Auseinandersetzung von Koalitions- und Oppositionsrednern – bevor dann in dritter Lesung der Haushalt als Ganzes zur Beschlussfassung ansteht.

Die Wirklichkeit der Haushaltspolitik spielt sich im Alltag jedoch fließender ab, als es in einer isolierten Darstellung ausgedrückt werden kann. Denn natürlich haben vor allem die für die jeweiligen Ressorts zuständigen Mitglieder des Haushaltsausschusses nicht erst Kontakt mit den Ministerien, wenn der neue Entwurf zur Abstimmung auf dem Tisch liegt. So ergibt sich regelmäßig, dass die Parlamentarier bereits in der Phase vor der Beratung des Haushaltsplanes im Haushaltsausschuss etwa im Rahmen so genannter Berichterstattergespräche auf dessen Gestaltung Einfluss nehmen. Es sieht dann nur so aus, als würde das Parlament viele Punkte der Regierungsvorschläge einfach nur so „durchwinken“. Tatsächlich hat die Regierung durchaus an vielen Punkten vorher erfahren, was der Bundestag für beschlussfähig hält.

Text: Gregor Mayntz
Erschienen am 8. Mai 2006

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