Geschichte des Haushaltsrechts
Wie sich das Parlament das „Königsrecht“ erkämpfte
Parlament und Haushalt – das gehört heute untrennbar zusammen. Staatliches Handeln muss legitimiert sein, und deshalb gilt dies in ganz besonderer Weise für die Verwendung der finanziellen Mittel. Aber das war nicht immer so. Nicht von ungefähr spiegeln sich in der wechselhaften Geschichte um das Budgetrecht Rückschläge und Erfolge des demokratischen Parlamentarismus wider. Ein Rückblick.
1848: Paulskirchenversammlung
Ab 1814 geben sich einige deutsche Länder Verfassungen, die dem in den Napoleonischen Befreiungskriegen gewachsenen Wunsch nach mehr Teilhabe an politischen Entscheidungen Rechnung tragen. Aber die Mitwirkung der neuen Volksvertretungen beschränkt sich anfangs vor allem auf die politische Debatte. In den 20er und 30er Jahren erhalten die ersten Landtage Zustimmungsrechte bei den Staatsfinanzen. Ein volles parlamentarisches Budgetrecht sieht die Paulskirchenverfassung von 1848/49 zwar vor. Doch mit dem Scheitern dieser Nationalversammlung bleiben auch die im Detail parlamentarisch organisierten Haushaltsregeln zunächst bloße Theorie.
1871: Reichsverfassung
Laut Reichsverfassung muss das Parlament des neuen Staates alle geplanten Einnahmen und Ausgaben vor Beginn des Haushaltsjahres vorgelegt bekommen, darüber beraten und als Gesetz beschließen. Doch die Wechselbeziehungen zwischen dem Reich und Preußen sowie die Zusammensetzung des Reichstages geben Kanzler Bismarck immer wieder Gelegenheiten, im Tauziehen um den Etat am Parlament vorbeizuagieren.
1922: Reichshaushaltsordnung
Die Weimarer Verfassung schafft letzte Reste obrigkeitlicher Vorrechte ab und legt das Budgetrecht in die Hand des Reichstages. Die Reichshaushaltsordnung von 1922 wird zur Richtschnur für die deutsche Haushaltstechnik bis in die 60er Jahre des vergangenen Jahrhunderts. Das Parlament beschließt allein über den Etat, der jährlich vor Beginn des Haushaltsjahres als Gesetz zu verabschieden ist.
1933: Ermächtigungsgesetz
Mit dem Ermächtigungsgesetz liefert der Reichstag auch das Haushaltsrecht dem NS-Regime aus. Allein die Regierung Hitler plant und bewilligt den Etat. In den ersten Jahren werden noch förmliche Haushaltsgesetze verabschiedet und veröffentlicht. Die in der extremen Aufrüstung explodierende Staatsverschuldung wird dann jedoch verschleiert. Das Ende der Nazis besteht nicht nur in einer militärischen Niederlage, einer politischen und moralischen Katastrophe, sondern bedeutet zugleich auch den totalen Staatsbankrott.
1949: Grundgesetz
Zur Gründung der Bundesrepublik kehrt das Grundgesetz zu den demokratischen Regeln des Haushaltsrechts zurück. Die Reichshaushaltsordnung von 1922 prägt die Aufstellung der Budgets, die allein von den Parlamenten des Bundes und der Länder beschlossen werden. Einnahmen und Ausgaben werden jährlich vor Beginn des Rechnungsjahres eingeplant, müssen ausgeglichen sein und vor allem vom Parlament bewilligt werden.
1970: Haushaltsreform
Die Haushaltsreform löst die 1922er Reichshaushaltsordnung ab. Die Neuverschuldung wird in der Verfassung auf die Höhe der Investitionen begrenzt – und davon darf künftig nur bei einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abgewichen werden. Ein fünfjähriger Finanzplan soll auch die Funktion eines Frühwarnsystems übernehmen und die mittelfristigen Einnahme- und Ausgabeperspektiven transparent machen.
1997: Wirtschaftlichkeit
In der Wirtschaft bewährte Instrumente, wie etwa Kosten-Leistungs-Rechnung oder mehr Verantwortung für diejenigen, die die Ausgaben bewirken, werden in die Vorschriften zum Bundeshaushalt integriert. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bekommen noch größeres Gewicht. In einzelnen Bereichen kann vom Jährlichkeitsprinzip abgewichen werden: Oft werden Restbestände einzelner Etats zum Jahresende schnell noch ausgegeben, weil sie sonst verfallen würden. Dabei kommt die Wirtschaftlichkeit oft zu kurz. Dem soll eine Übertragbarkeit bestimmter Restmittel auf das folgende Jahr entgegenwirken. Aber das Parlament behält alles in der Hand und bestimmt, wo welche Instrumente zum Einsatz kommen.
