Einleitung

Nichts scheint ferner zu liegen als ein Vergleich der amtierenden Bundeskanzlerin mit Kurt Georg Kiesinger, dem Kanzler der ersten Großen Koalition, die vom Ende des Jahres 1966 bis 1969 in Bonn regierte. Aus der Sicht der Mehrzahl der Bundesbürger gehört Kiesingers Kanzlerschaft in eine längst vergangene Epoche, die kaum Verbindung zur aktuellen Politik aufweist. Es ist aber nicht nur die zeitliche Distanz, die einen solchen Vergleich unangemessen erscheinen lässt. Die G e g e n ü b e r s t e l l u n g von Kanzlerin und Kanzler scheint angesichts der unterschiedlichen Persönlichkeiten weit hergeholt und kaum geeignet zu sein, neue Erkenntnisse zu vermitteln.

Kurt Georg Kiesinger gehörte bereits in den ersten Regierungsjahren Konrad Adenauers zur Führungsriege der CDU/CSU im Deutschen Bundestag und galt als brillanter Debattenredner. Da ihm ein Ministerposten in Adenauers Kabinett versagt blieb, kehrte er in seine südwestdeutsche Heimat zurück und amtierte von 1958 bis 1966 in Stuttgart als Ministerpräsident von Baden-Württemberg. Angela Merkel wurde zwar in Hamburg geboren, wuchs aber in der entgegengesetzten Ecke Deutschlands auf, in der zur DDR gehörenden Uckermark. Ihr Vater war evangelischer Pfarrer, Kiesinger war katholisch. Der Altersunterschied zum 1904 geborenen Kanzler der ersten Großen Koalition beträgt 50 Jahre. Kiesinger war Jurist und schrieb in seinen jüngeren Jahren Gedichte. Von der promovierten Physikerin Merkel ist dergleichen nicht bekannt. Wegen seiner NSDAP-Mitgliedschaft und seiner Tätigkeit im Auswärtigen Amt von 1940 bis 1945 musste sich Kiesinger während seiner gesamten politischen Laufbahn rechtfertigen. An Angela Merkels Mitgliedschaft in der FDJ nahm bisher niemand Anstoß. Als Gemeinsamkeit könnte man allenfalls festhalten, dass beide aufgrund ihrer Zeitumstände erst im Alter von 35, bzw. 43 Jahren Gelegenheit erhielten, ihr politisches Talent unter demokratischen Bedingungen zu entfalten. ¹

Die Schilderung unterschiedlicher Politikerpersönlichkeiten ist aber nicht die einzige uns zur Verfügung stehende Vergleichsmöglichkeit. Sie erscheint nur unter dem Einfluss der Medien, insbesondere des Fernsehens, als besonders naheliegend. Alternativen hierzu ergeben sich, wenn man sich nicht auf die Personen, sondern auf die Rolle Merkels und Kiesingers als Bundeskanzlerin bzw. Bundeskanzler konzentriert. An die Stelle des Personenvergleichs tritt dann ein solcher der Amtsinhaber. Im Mittelpunkt steht damit die Funktion des Regierungschefs unter den Bedingungen einer Großen Koalition. Man darf hierbei allerdings nicht von der Vorstellung ausgehen, beim Vergleich müsse sich als Resultat die Gleichheit der untersuchten Sachverhalte herausstellen. In Wirklichkeit ist jeder Vergleich ein Vergleich des Unvergleichbaren. Ziel der Gegenüberstellung ist nicht zuletzt das Erkennen der Unterschiede, weil diese das Charakteristische des eigenen politischen Umfelds erst transparent machen.

In der politikwissenschaftlichen und zeitgeschichtlichen Forschung wird inzwischen kaum noch bestritten, dass mit der Großen Koalition von 1966 bis 1969 der in der Adenauer-Zeit entstandene Regierungstyp der Kanzlerdemokratie abgelöst wurde. Klaus Schönhoven spricht in seiner Untersuchung des sozialdemokratischen Parts von einem Übergang zur "kooperativen Verhandlungsdemokratie". Klaus Hildebrand schreibt in seiner Darstellung der Großen Koalition über Kiesinger: "Der neue Bundeskanzler konnte im Rahmen einer Großen Koalition nun einmal nicht so regieren, wie Konrad Adenauer das einst getan hatte." Heribert Knorr, dessen systematische Untersuchung der Fraktionen immer noch unentbehrlich ist, schildert, wie Kiesinger zwar zu Beginn seiner Kanzlerschaft mehrfach seine Richtlinienkompetenz betonte, dann aber einsah, dass seine Aufgabe in der Koordination der Regierungsarbeit und in der Vorbereitung von Kompromissen zwischen den annähernd gleichstarken Partnern bestand. ² Die Reformen der ersten Großen Koalition zeigen, dass Kiesinger die Aufgaben des vermittelnden Bundeskanzlers erfolgreich wahrnahm. Der damalige stellvertretende Regierungssprecher Conrad Ahlers bezeichnete ihn deshalb leicht ironisch als "wandelnden Vermittlungsausschuss". Ahlers formulierte allerdings sein "Bonn-mot" erst im Dezember 1968 und damit zu einem Zeitpunkt, als die Differenzen zwischen den Koalitionspartnern bereits deutlich hervortraten und Kiesinger im Vorfeld der Bundestagswahl 1969 seine Vermittlerrolle teilweise aufgegeben hatte.

Angela Merkel übernahm die Rolle der Kanzlerin in der Großen Koalition ohne Zögern und Schwierigkeiten. Die Erfahrungen mit dieser Regierungsform unter Kiesinger und in mehreren Bundesländern haben die ersten Schritte sicher erleichtert. Hinzu kam das für die Union enttäuschende Bundestagswahlergebnis von 2005. Es konnte nur als abwehrende Reaktion vieler Wählerinnen und Wähler gegen die wirtschaftsliberalen Beschlüsse des Leipziger CDU-Parteitages von 2003 bewertet werden. Kooperation und Kompromissbereitschaft mit den Sozialdemokraten schien dem Wählervotum am besten zu entsprechen. Fraglich ist allerdings, ob die Rolle von Kanzlerin und Kanzler in einer Großen Koalition mit der Vermittlungsaufgabe ausreichend beschrieben ist. Auch der Hinweis auf die unter diesen Bedingungen offenbar beschränkte Richtlinienkompetenz gilt nur begrenzt. Zwar erklärte der spätere Fraktionsvorsitzende Helmut Schmidt bereits bei den Koalitionsverhandlungen im November 1966: "Es gibt keine Richtlinien gegen Brandt und Wehner." Aber welcher Bundeskanzler einer kleinen Koalition kann die Richtlinienkompetenz in Anspruch nehmen gegen seinen Koalitionspartner oder gegen Minister mit Hausmacht in der eigenen Partei? Welche Konsequenzen hätte dies für die Dauer seiner Amtsführung?

Möglicherweise sind die Unterschiede zwischen der Amtsführung von Kanzlern einer kleinen und einer Großen Koalition doch nicht so eindeutig, wie in der Politikwissenschaft und in der Publizistik bisher dargestellt. Beantworten kann man diese Frage nur, wenn man die fünf Merkmale der Kanzlerdemokratie als "Meßlatte" anlegt und untersucht, in welchem Maße die Regierungschefs der Großen Koalition über persönliches Prestige verfügen, in der Außenpolitik präsent sind, ihre Führungsposition in der Kanzlerpartei wahrnehmen und das Kanzlerprinzip in der Regierung politisch durchsetzen können. Die Frage nach dem Gegensatz zwischen Regierungs- und Oppositionslager ist für Große Koalitionen ebenfalls von grundsätzlicher Bedeutung. ³ Diese Messlatte erlaubt aber nicht nur den Vergleich zwischen kleinen und Großen Koalitionen, sondern auch den Vergleich der Kanzlerin des gegenwärtigen Regierungsbündnisses mit dem Kanzler der ersten Großen Koalition.

Persönliches Prestige

Was das persönliche Prestige betrifft, zeigte bereits das Beispiel Kiesingers, dass auch der Kanzler einer Großen Koalition nicht allein aufgrund der Regierungsgeschäfte im engeren Sinne bewertet wird. Seine Beurteilung in den Medien und bei Meinungsumfragen hat ein ebenso großes Gewicht. Ein wichtiger Gradmesser für das Prestige des Kanzlers ist das Abschneiden der Kanzlerpartei bei Landtagswahlen, die als Zwischenwahlen mit bundespolitischer Bedeutung anzusehen sind. Als Wahlkämpfer konnte Kiesinger eine makellose Bilanz vorweisen: Bei den fünf Landtagswahlen des Jahres 1967 verzeichnete die CDU jeweils Gewinne, während die Sozialdemokraten teilweise empfindliche Verluste hinnehmen mussten. Die letzte Landtagswahl vor der Bundestagswahl von 1969 fand am 20. April 1968 in Baden-Württemberg statt, wo die CDU 44,2 Prozent der Stimmen gewann, während die Sozialdemokraten auf 29 Prozent zurückfielen. Die SPD hatte offenbar die Attraktivität des Kanzlers unterschätzt, denn Kiesinger trat im Wahlkampf nicht als CDU-Politiker auf. Er polarisierte nicht, sondern umgab sich "mit der Aura eines Regierungschefs, der über den Parteien stand". ⁴ Bei der Bundestagswahl vom 29. September 1969 scheiterte Kiesinger nur knapp. Am Wahlabend schien lange Zeit eine absolute Mehrheit der CDU/CSU möglich zu sein. Der amerikanische Präsident Nixon hatte ihm bereits zum Wahlsieg gratuliert, bevor die Hochrechnungen die Chance einer Koalition zwischen SPD und FDP erkennen ließen. Zum Schluss fehlten Kiesinger ca. 400 000 Stimmen, um seine Kanzlerschaft mit der absoluten Mehrheit der Unionsparteien zu verteidigen.

Für Angela Merkel ist die bisherige Bilanz der Landtagswahlen in ihrer Amtszeit weniger eindrucksvoll: Das beste Ergebnis erzielte die CDU in Baden-Württemberg, wo sie am 26. März 2006 mit 44,2 Prozent den gleichen Stimmenanteil wie zur Zeit Kiesingers erreichte und unter Günther Oettinger die Koalition mit der FDP fortsetzte. In Rheinland-Pfalz dagegen gewann die SPD unter der Führung von Kurt Beck am gleichen Tag erstmals die absolute Mehrheit. Bei weiteren Landtagswahlen im Jahre 2006 verteidigte die CDU in Sachsen-Anhalt ihre Position als führende Regierungspartei, trat in Mecklenburg-Vorpommern in eine neu gebildete Große Koalition ein und blieb in Berlin Oppositionspartei. Nach der einzigen Landtagswahl des Jahres 2007 wurde in Bremen an Stelle der Großen Koalition eine rot-grüne Regierung gebildet. Bei den ersten Wahlentscheidungen des Jahres 2008 bestätigten die Wähler die CDU-geführte Regierung in Niedersachsen. In Hamburg blieb die CDU stärkste Partei, während in Hessen ihre Verluste zu einer bis heute ungelösten Patt-Situation im Landtag führten. Die Landtagswahlen und die daraus resultierenden Regierungsbildungen zeigen ein Auf und Ab der Kanzlerpartei - bis auf Hessen ohne große Einbrüche, aber auch ohne überragende Erfolge. Insgesamt kann Angela Merkel auf dieser Ebene bisher nicht die eindeutig positive Bilanz vorweisen, die der Kanzler der ersten Großen Koalition erreichte.

Nach Meinungsumfragen war die Zustimmung der Bevölkerung zur Politik Angela Merkels im Jahre 2006 ebenfalls wechselhaft: Bis zur Jahresmitte hatte sie unter allen Politikern das höchste Ansehen, wenn man von der Wertschätzung für den Bundespräsidenten Köhler einmal absieht. Der Anteil der mit ihrer Politik Einverstandenen stieg auf 80 und 72 Prozent im Februar und Mai. Ab Juli 2006 sank die Zustimmung zur Großen Koalition mit entsprechenden Konsequenzen für die Kanzlerin und ihre Partei. Nur noch 50 Prozent der Befragten waren im August mit Merkels Arbeit zufrieden, die damit in der "Personenwertung" erstmals hinter den sozialdemokratischen Außenminister Steinmeier zurückfiel. Im November erreichte Merkels Ansehen mit 47 Prozent einen Tiefpunkt. Von Januar bis Juli 2007 stieg die Zustimmung zur Arbeit Angela Merkels von 60 auf 75 Prozent. Im März 2008 waren 67 Prozent der Befragten mit der Arbeit der Bundeskanzlerin einverstanden. ⁵

Kiesingers Umfragewerte sind ungeachtet einer etwas anderen Fragestellung mit den Werten Merkels durchaus vergleichbar: Auf die Frage, ob sie mit der Politik des Kanzlers der ersten Großen Koalition einverstanden sind, antworteten im Laufe des Jahres 1967 zwischen 59 und 69 Prozent der Befragten positiv. Im letzten Regierungsjahr Kiesingers (1969) war die Zustimmung leicht rückläufig (55 bis 64 Prozent). Vielleicht trug die ruhigere Medienlandschaft der sechziger Jahre dazu bei, dass die Zustimmungskurve bei Kiesinger geringere Ausschläge nach oben und unten aufweist als bei der Bundeskanzlerin. ⁶ Wenn man die Differenz zwischen der Zustimmung für den Kanzler bzw. die Kanzlerin und der Zustimmung zur Kanzlerpartei als messbaren Kanzlereffekt definiert, so gilt dieser Effekt offenbar auch für die Kanzler der Großen Koalition. Die CDU/CSU plakatierte dementsprechend im Wahlkampf 1969 das Bild Kiesingers mit dem Slogan: "Auf den Kanzler kommt es an". Das persönliche Prestige des Regierungschefs kommt demnach auch in der Großen Koalition zur Wirkung. Ob sich hieraus ein bei Bundestagswahlen wirksamer Kanzlerbonus entwickelt, hängt davon ab, wie weitgehend Kanzlerin und Kanzler die übrigen Merkmale der Kanzlerdemokratie in ihrem Sinne aktivieren können.

Bundeskanzler/in und Außenpolitik

Die Präsenz des Bundeskanzlers in der Außenpolitik ist kennzeichnend für alle Kanzler von Adenauer bis Schröder. Kiesinger verfügte aufgrund seiner Bonner Jahre bei seiner Wahl zum Bundeskanzler über größere außenpolitische Erfahrungen als Angela Merkel. Er war von 1954 bis 1958 im Bundestag Vorsitzender des Auswärtigen Ausschusses und nahm 1955 an Adenauers Moskaureise teil. Auch als Ministerpräsident von Baden-Württemberg pflegte er seine außenpolitischen Kontakte und übernahm 1963 das Amt des Bevollmächtigten für die deutsch-französischen Kulturbeziehungen. Als Bundeskanzler hatte er allerdings in seiner früheren Domäne mit widrigen Zeitumständen zu kämpfen: Die Zusammenarbeit mit de Gaulle, auf die er gemeinsam mit Willy Brandt anfangs große Hoffnungen setzte, wurde durch Differenzen zum britischen EWG-Beitritt gestört. Das Verhältnis zum amerikanischen Präsidenten Johnson litt unter dem Atomwaffen-Sperrvertrag. Der Briefwechsel Kiesingers mit DDR-Ministerpräsident Stoph verstärkte in den Unionsparteien die Vorbehalte gegen neue Initiativen in der Deutschland- und Ostpolitik. Die Frage nach der Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze oder gar nach einer Anerkennung der DDR mobilisierte damals große Teile der Bevölkerung weitaus stärker als heutzutage die Auslandseinsätze der Bundeswehr. Mit dem Einmarsch der Sowjetunion und weiterer Staaten des Warschauer Pakts in die CSSR am 21. August 1968 stießen Kiesingers Ansätze einer neuen Deutschland- und Ostpolitik auf zunehmenden innerparteilichen Widerstand.

Merkel hatte in der Außenpolitik mehr fortune: Nach den üblichen Antrittsbesuchen bei den wichtigsten Partnern der Bundesrepublik und der Teilnahme am Petersburger G8-Gipfel im Juli 2006 gewann sie schnell Ansehen auf internationaler Ebene. Da führende europäische Politiker, wie Jacques Chirac und Tony Blair, vor dem Ende ihrer Amtszeit standen, stieg ihr Wert als Gesprächspartnerin. Hinzu kam die in Deutschland ausgetragene Fußballweltmeisterschaft vom Sommer 2006, die ebenfalls als außenpolitischer Event anzusehen ist. Merkel verstand es, das Gastgeberland mit Geschick zu vertreten und übernahm damit eine Rolle, die Gerhard Schröder sich selbst zugedacht hatte. Die Kontinuität zwischen Angela Merkel und der Kanzlerdemokratie ihres Vorgängers wurde zu Beginn des Jahres 2007 besonders deutlich: Merkel übernahm gleichzeitig die Präsidentschaft der Europäischen Union und den Vorsitz der G8-Staaten, der wirtschaftsstärksten Länder plus Russland. Gerhard Schröder hatte beide Positionen ebenfalls zu Beginn seiner Kanzlerschaft im Jahre 1999 übernommen. Das von der deutschen Kanzlerin vorbereitete Treffen der G8-Regierungschefs und Präsidenten im Ostseebad Heiligendamm im Juni 2007 und die Brüsseler Verhandlungen der 27 EU-Mitglieder über einen neuen Unionsvertrag im gleichen Monat waren die Höhepunkte ihrer beiden Präsidentschaften. Da inzwischen die Frage des Weltklimas ein Hauptthema internationaler Konferenzen bildete, profitierte Merkel nicht nur von ihrer naturwissenschaftlichen Ausbildung, sondern auch von ihren Erfahrungen als Umweltministerin im Kabinett Helmut Kohls.

Die Kanzlerin der Großen Koalition konnte bisher ihre Rolle in der Außenpolitik unter sehr viel günstigeren Bedingungen wahrnehmen als ihr Vorgänger Kiesinger. Innerhalb ihrer Regierung und in den Unionsparteien gab es keine ernsthaften Kontroversen über den außenpolitischen Kurs. Als ein großer Vorteil für Merkel erwies sich die Praxis der Gipfeldiplomatie, die es zu Kiesingers Zeiten noch nicht gab. Sie gibt den Regierungschefs und Präsidenten die Möglichkeit, bei medienwirksam inszenierten Konferenzen als die eigentlichen Lenker der Außenpolitik ihres Landes in Erscheinung zu treten. In der Berichterstattung der Medien über diese Ereignisse nimmt die Kanzlerin eine gegenüber den übrigen Kabinettsmitgliedern herausgehobene Position ein - auch gegenüber dem Außenminister.

Der Primat der Außenpolitik im Terminplan der Kanzlerin stieß in der Presse und bei Bundestagsabgeordneten auf zunehmende Kritik. Man warf ihr vor, in den Fragen der Innenpolitik die unterschiedlichen Auffassungen in der Koalition nur zu moderieren. Die im Jahre 2006 beratene Gesundheitsreform, für die sich Merkel mit dem Vorschlag eines Gesundheitsfonds engagiert hatte, konnte wegen der damit verbundenen Beitragserhöhung viele Bürger und Parlamentarier nicht überzeugen. ⁷ So genannte Reformschritte, wie die Rente mit 67 und das Elterngeld, wurden von den Ressortministern Müntefering (SPD) und von der Leyen (CDU) vertreten. Entsprechendes gilt für die inzwischen aufgeschobene Bahnprivatisierung und die Kaskade neuer Sicherheitsgesetze aus dem Innenministerium. Die Vorschläge zur Verlängerung des Arbeitslosengeldes I kamen aus den Regierungsparteien. Lediglich beim Tempolimit auf Autobahnen und beim gesetzlichen Mindestlohn ließ Merkel eine klare Position erkennen. Die Zurückhaltung der Kanzlerin in Fragen der Innenpolitik mag von der kritischen Presse als realitätsfern kritisiert werden. ⁸

Ihrem Ansehen und dem Ansehen ihrer Partei hat sie damit aber offenbar bisher nicht geschadet. Die offenen Fragen der Innenpolitik traten im Jahre 2007 unter dem Eindruck einer positiven Wirtschaftsentwicklung und sinkender Arbeitslosenzahlen in den Hintergrund. Man kann das vorsichtige taktieren Merkels deshalb auch als sinngemäße Anwendung der Handlungsmaxime "wandelnder Vermittlungsausschuss" interpretieren. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Partner der gegenwärtigen Großen Koalition nicht den gleichen Reformelan besitzen wie ihre Vorgänger im Jahre 1966. Sowohl die SPD als auch die Unionsparteien befinden sich auf dem Rückzug von Reformprojekten, und der Konsensusbereich zwischen beiden ist begrenzt. Wenn man der Kanzlerin den "unbedingten Willen zur Macht" zuschreibt, ⁹ kann man im Verzicht auf eigene Positionen durchaus einen angemessenen Weg zum Machterhalt erblicken.

Führungsposition in der Kanzlerpartei

Neben der exponierten Rolle des Bundeskanzlers in der Außenpolitik gehört die führende Position in seiner eigenen Partei zu den Merkmalen der Kanzlerdemokratie, die offenbar auch für die Große Koalition zutreffen. Merkel und Kiesinger sind bzw. waren Vorsitzende der CDU. Wenn man der Frage nachgeht, wie sie diese Position ausfüllten, zeigen sich aber zwischen beiden deutliche Unterschiede: Kiesinger übernahm zwar im Mai 1967 den Parteivorsitz der CDU und konnte auch seinen Kandidaten für den Posten des Generalsekretärs, Bruno Heck, durchsetzen, der gleichzeitig als Familienminister in die Kabinettsdisziplin eingebunden war. Trotz dieses Erfolges blieb das Verhältnis Kiesingers zu seiner Partei distanziert. Sein Biograph spricht sogar von einer "Isolierung im Kanzleramt". Dies lag an der mangelnden Kommunikation des Kanzlers mit seinem Generalsekretär sowie am Misstrauen Kiesingers gegenüber führenden Unionspolitikern wie Barzel, Schröder oder Strauß. Außerdem stießen mehrere Vorhaben der Großen Koalition in der CDU/CSU auf Widerspruch. Dies galt für die mittelfristige Finanzplanung, den Briefwechsel Kiesingers mit dem DDR-Ministerpräsidenten Stoph und die Wiederaufnahme diplomatischer Beziehungen zu Jugoslawien. Gegen Ende seiner Kanzlerschaft wuchs die Kritik an Kiesingers Deutschland- und Ostpolitik. ¹⁰ Insgesamt hatte er in der eigenen Partei größere Schwierigkeiten zu überwinden als bei seinem Koalitionspartner.

Angela Merkel verfügte bereits lange vor ihrer Nominierung zur Kanzlerkandidatin über eine weitaus stärkere Position in ihrer Partei als Kiesinger. Seit Januar 1991 Ministerin im Kabinett Helmut Kohls, wurde sie im Dezember dieses Jahres stellvertretende Parteivorsitzende der CDU. Nach der Abwahl Kohls im Jahre 1998 übernahm sie das Generalsekretariat der Partei, die zu dieser Zeit von Wolfgang Schäuble geführt wurde. Nachdem dieser im Februar 2000 wegen seiner Verwicklung in den CDU-Finanzierungsskandal als Partei- und Fraktionsvorsitzender zurücktrat, wurde Merkel zunächst zur Parteivorsitzenden und nach der Bundestagswahl von 2002 auch zur Vorsitzenden der Unionsfraktion im Deutschen Bundestag gewählt. Als Gerhard Schröder im Mai 2005 überraschend die Auflösung des Bundestages einleitete, war sie als Kanzlerkandidatin allein aus Zeitgründen ohne Konkurrenz. Das für die CDU/CSU ernüchternde Ergebnis der Bundestagswahl brachte sie in eine heikle Situation, die sie aber meisterte, indem sie sich als Fraktionsvorsitzende erneut zur Wahl stellte und mit nur drei Gegenstimmen bestätigt wurde. ¹¹ Seit ihrer Wahl zur Kanzlerin ist Merkels Position in der CDU/CSU unbestritten. Sie profitierte davon, dass der bayerische Ministerpräsident und CSU-Vorsitzende Stoiber das extra für ihn erweiterte Wirtschaftsministerium nicht übernahm. Stoiber nahm zwar an den Koalitionsgesprächen teil, verlor aber angesichts der Diskussion um seine Nachfolge in Bayern an Einfluss. Kiesinger dagegen musste zu seiner Zeit mit dem unbestrittenen CSU-Vorsitzenden Strauß zurecht kommen. Die CDU-Ministerpräsidenten, von denen sich Koch, Wulff, Müller und Oettinger zum legendären Andenpakt zusammenschlossen, sind überwiegend mit landespolitischen Problemen befasst. Als die Kanzlerin im April 2007 den baden-württembergischen Ministerpräsidenten wegen seiner missglückten Filbinger-Rede öffentlich zurechtwies, demonstrierte sie diesem Kreis ihre Machtposition.

Das Kanzlerprinzip

Das Kanzlerprinzip lässt sich in einer Großen Koalition nicht in gleicher Form durchsetzen wie zur Regierungszeit von Konrad Adenauer, Helmut Schmidt, Helmut Kohl oder Gerhard Schröder. Ein "Basta" des Regierungschefs ist in dieser Regierungskonstellation kaum denkbar. Der Regierungschef verfügt jedoch auch in der Großen Koalition über Instrumente, die seinen Einfluss im Kabinett, gegenüber Parteien und Fraktionen sowie in der Öffentlichkeit sicherstellen. Dies gilt vor allem für das Bundeskanzleramt, die wichtigste Koordinierungsstelle der Regierung. Hier werden deutliche Unterschiede zwischen den Amtsinhabern Merkel und Kiesinger sichtbar: Kiesinger brachte nur drei persönliche Mitarbeiter von Stuttgart nach Bonn mit, die aber alle nach wenigen Wochen wieder in den Südwesten zurückkehrten. Sein Start im Bundeskanzleramt verlief chaotisch. Erst als mit Beginn des Jahres 1968 der spätere Bundespräsident Karl Carstens die Leitung des Kanzleramts übernahm, wurde der "Niedergang" der Regierungszentrale gestoppt. ¹² Angela Merkel dagegen hatte keine Mühe, die wichtigsten Positionen im Kanzleramt mit Personen ihres Vertrauens zu besetzen, die sie aus ihrer Zeit als Umweltministerin sowie als Partei- und Fraktionsvorsitzende kannte. In Thomas de Maizière fand sie einen Kanzleramtsminister, der ihr aus ihrer Zeit als stellvertretende Regierungssprecherin der letzten DDR-Regierung bekannt war. Mit Unterstützung von Kanzleramt und Bundespresseamt nutzt die Kanzlerin auch die neuen Medien, über die Kiesinger noch nicht verfügte. Sie ist nicht nur bestrebt, ihre Darstellung im Fernsehen zu kontrollieren, sondern versucht auch über das Internet einen direkten Zugang zu den Bürgern zu gewinnen. Auf ihren persönlich-amtlichen Webseiten veröffentlicht sie seit Juni 2006 eine wöchentliche Video-Botschaft (so genannter Podcast), die einem bestimmten Thema gewidmet ist. Außerdem kann man unter der Überschrift "Die Stimme des Volkes" per e-Mail Anfragen an die Kanzlerin senden, über deren Relevanz die anderen Besucher der Webseite abstimmen, bevor sie vom Bundespresseamt beantwortet werden. ¹³

Polarisierung in der Auseinandersetzung

Als besonders problematisch erweist sich für die Regierungschefs der Großen Koalition das fünfte Merkmal der Kanzlerdemokratie, die Polarisierung der politischen Auseinandersetzung, weil ein deutlich sichtbarer Gegensatz zwischen dem Regierungs- und Oppositionslager in dieser Konstellation nicht besteht. In den Jahren von 1966 bis 1969 bildeten die 50 Abgeordneten der FDP allein die Opposition im Bundestag. Die Liberalen konzentrierten sich nach ihrem Führungswechsel von Mende zu Scheel auf die Deutschland- und Ostpolitik und strebten eine Koalition mit der SPD an. Der gegenwärtigen Großen Koalition stehen drei Bundestagsparteien gegenüber, deren politische Ziele aber so unterschiedlich sind, dass man kaum von einem Oppositionslager sprechen kann. Typisch für die Große Koalition ist vielmehr, dass sich die Polarisierung etwa ab Mitte der voraussichtlichen Amtszeit zwischen den Koalitionspartnern selbst entwickelt. Die SPD reagierte seit Beginn des Jahres 1968 auf die Landtagswahlerfolge der CDU und das hohe Ansehen des Bundeskanzlers mit der Strategie des "begrenzten Konflikts". ¹⁴ Die CDU/CSU distanzierte sich ebenfalls von ihrem Partner, indem sie z.B. die Einführung des Mehrheitswahlrechts bereits für die Bundestagswahl von 1969 forderte. Nach dem Einmarsch der Sowjetunion und weiterer Staaten des Warschauer Pakts in die CSSR drohte Kiesinger mit seiner Entspannungspolitik im Bundesvorstand seiner Partei in die Isolierung zu geraten. Die von Franz Josef Strauß geführte CSU stellte sogar die Fraktionsgemeinschaft der Unionsparteien im Bundestag in Frage. Kiesingers "präsidialer, vermittelnder Stil" ging den bereits wahlkämpferisch eingestellten Unionsparteien "zunehmend gegen den Strich". ¹⁵

Als Kiesinger einen Kabinettsbeschluss gegen die Aufwertung der D-Mark ohne Zustimmung des sozialdemokratischen Wirtschaftsministers herbeiführte, wurde diese Frage neben der Ost- und Deutschlandpolitik zum wichtigsten Wahlkampfthema. Durch die zunehmende Konfrontation erhielt das Image des Kanzlers leichte Kratzer, weil sein Prestige an das Ansehen der Großen Koalition gekoppelt war. Bei den Umfragen nach seinen herausragenden Eigenschaften stand an erster Stelle "charmant, gewinnend", an zweiter Stelle "vorsichtig, bedächtig, abwägend". Als die Differenzen zwischen den Partnern der Großen Koalition in den Wahlkampfmonaten offen ausgetragen wurden, stieg bei den Umfragen der Anteil derjenigen, die mit seiner Politik nicht einverstanden waren, von 12 und 13 Prozent auf 20 und 25 Prozent an. ¹⁶

Ein Beispiel für die sich entwickelnde Polarisierung in der Großen Koalition Angela Merkels war die Auseinandersetzung über den Mindestlohn für Briefzusteller: Die Kanzlerin lehnte die Einführung eines Mindestlohns für diesen Bereich zunächst ab und ließ die Beratungen hierüber in der Nacht vom 11. zum 12. November 2007 scheitern. Zwei Wochen später wurde der Streit durch einen Kompromiss beigelegt, der die Einführung des Post-Mindestlohns vorsah und mit kleinen Einschränkungen den sozialdemokratischen Forderungen entsprach. Die Korrelation des Disputs über den Mindestlohn mit den Umfrageergebnissen ist deutlich erkennbar: Mit der Arbeit der Großen Koalition waren im Oktober 44 Prozent, im November 43 Prozent und im Dezember 2007 nur noch 38 Prozent der Befragten zufrieden. Die Zahl der Unzufriedenen stieg dementsprechend von 54 auf 61 Prozent. Gleichzeitig sank die Zustimmung zur Kanzlerin. Nach dem Höhepunkt von 77 Prozent Zustimmung im Oktober waren im November 72 Prozent und im Dezember 2007 nur noch 66 Prozent der Befragten mit der politischen Arbeit Angela Merkels einverstanden. ¹⁷

Ein weiteres Beispiel für die Polarisierung zwischen den Partnern der gegenwärtigen Großen Koalition entwickelte sich aus dem Landtagswahlkampf in Hessen. Der amtierende Ministerpräsident Koch nahm den Angriff zweier junger Ausländer auf einen Rentner in der Münchener U-Bahn zum Anlass, die Themen der inneren Sicherheit und der Jugendkriminalität zum Wahlkampfthema zu machen. Nach einigem Zögern unterstützte Merkel Kochs Kampagne und sprach sich für den so genannten Warnschuss-Arrest und für Erziehungscamps aus. ¹⁸ Nachdem Koch "in Ausnahmefällen" die Bestrafung von Kindern unter 14 Jahren nach dem Jugendstrafrecht vorschlug, ¹⁹ waren Merkel und führende Politiker beider Regierungsfraktionen bemüht, die öffentliche Auseinandersetzung zu entschärfen. ²⁰

Die Niederlage Roland Kochs am 27. Januar 2008 und der Erfolg des niedersächsischen Ministerpräsidenten Christian Wulff am gleichen Tag verdeutlichten die Risiken der Polarisierungsstrategie. Der Einfluss des Wahlkampfes in Hessen auf die Meinung der Bürger zur Bundespolitik blieb aber offenbar begrenzt: Im Februar zeigten sich 38 Prozent der Befragten mit der Arbeit der Bundesregierung zufrieden, verglichen mit 39 Prozent im Vormonat. Die Kanzlerin musste allerdings bei der Frage nach ihrer politischen Arbeit ein leichtes Minus von vier Prozentpunkten hinnehmen. ²¹

Vergleicht man die Rolle von Kanzlerin und Kanzler in der Großen Koalition mit der Position des Regierungschefs in der Kanzlerdemokratie von Adenauer bis Schröder, so stellt man fest, dass beide Regierungstypen teilweise deckungsgleich sind. Obgleich Kanzlerin und Kanzler in einer CDU/CSU/SPD-Regierung in erster Linie vermittelnd tätig sind, gelten für sie mehrere Merkmale der Kanzlerdemokratie, während sie andere Bedingungen dieses Regierungstyps nicht erfüllen können. Persönliches Prestige erwarben sowohl Kiesinger als auch Merkel, wobei Kiesinger, nach Landtagswahlen und Umfragen zu urteilen, leichte Vorteile hatte. Bei der Führung der eigenen Partei ist Merkel bisher weitaus erfolgreicher gewesen als ihr Vorgänger. Das gleiche gilt für die Rolle der Kanzlerin in der Außenpolitik, die Kiesinger wegen widriger Umstände kaum ausfüllen konnte.

Das Kanzlerprinzip dagegen ist in einer Großen Koalition nur sehr eingeschränkt wirksam, weil der Regierungschef hier in erster Linie Koordinator und nicht Gestalter der Politik ist. Bei der Organisation der Regierungsarbeit im Kanzleramt hatte Merkel eine glücklichere Hand und größere Möglichkeiten als Kiesinger. Dies gilt auch für den Koalitionsausschuss und die übrigen in einer Großen Koalition notwendigen Koordinationsgremien. Die Polarisierung zwischen den Partnern der Großen Koalition ist allerdings mit Risiken für die Kanzlerin verbunden. Kiesinger hatte in den letzten siebzehn Monaten seiner Amtszeit keine Landtagswahl zu bestreiten.

Bis zur planmäßigen Bundestagswahl von 2009 finden wahrscheinlich zwei Landtagswahlen (Bayern und Thüringen) sowie eine Europawahl statt. Drei weitere Landtagswahlen könnten zusammen mit der nächsten Bundestagswahl durchgeführt werden. Die Partner der Großen Koalition haben demnach ausreichend Gelegenheit, dem Wähler ihre unterschiedlichen Ziele deutlich zu machen.

Zur Polarisierung in Zeiten der Großen Koalition gehören auch Umfragen zur Popularität des möglichen Herausforderers für den Regierungschef. Zur Zeit Kiesingers lief dies auf einen Vergleich mit Willy Brandt hinaus, bei dem der Kanzler der ersten Großen Koalition bis zum Wahltermin im September 1969 eindeutig besser abschnitt. Bei der hypothetischen Direktwahl zwischen Angela Merkel und dem hypothetischen Gegenkandidaten Kurt Beck lag die amtierende Kanzlerin im Oktober 2007 mit 67 zu 19 Prozent vorne. Im Dezember sprachen sich die Befragten mit 58 zu 22 Prozent für Merkel aus. Im Februar 2008 überholte Außenminister Steinmeier bei der "Zufriedenheitsfrage" des DeutschlandTRENDs ("Sind Sie mit der politischen Arbeit von . . . zufrieden?") die Bundeskanzlerin und blieb auch im März mit 68 zu 67 Prozent vorne. Bei der gleichzeitig nachgefragten hypothetischen Direktwahl des Bundeskanzlers lag Merkel allerdings mit 53 zu 31 Prozent vor Steinmeier. Mit diesen Antworten lässt sich der Kanzlerineffekt auch demoskopisch nachweisen. ²²

¹ Vgl. die Biographien von Philipp Gassert, Kurt Georg Kiesinger 1904 - 1988. Kanzler zwischen den Zeiten, München 2006; Gerd Langguth, Angela Merkel. Aufstieg zur Macht, München 2007.
² Vgl. Klaus Schönhoven, Wendejahre. Die Sozialdemokratie in der Zeit der Großen Koalition 1966 - 1969, Bonn 2004, S. 27ff.; Klaus Hildebrand, Von Erhard zur Großen Koalition 1963 - 1969, Stuttgart-Wiesbaden 1984, S. 268; Heribert Knorr, Der parlamentarische Entscheidungsprozeß während der Großen Koalition 1966 bis 1969, Meisenheim am Glan 1975, S. 214 - 218.
³ Zu den fünf Merkmalen vgl. Karlheinz Niclauß, Kanzlerdemokratie. Regierungsführung von Konrad Adenauer bis Gerhard Schröder, Paderborn 2004, S. 67 - 100.
⁴ K. Schönhoven (Anm. 2), S. 223.
⁵ Vgl. DeutschlandTREND nach: http://www. infratest-dimap.de. Die Werte von infratest-dimap werden hier bevorzugt, weil sie am besten mit den Ergebnissen des Allensbacher Instituts zur Zeit Kiesingers zu vergleichen sind.
⁶ Vgl. Elisabeth Noelle/Erich P. Neumann (Hrsg.), Jahrbuch der öffentlichen Meinung 1968 - 1973, Allensbach-Bonn 1974, S. 261f. und 304f.
⁷ Vgl. Elisabeth Niejahr, Deutschland leidet. Sanierungsfall Merkel. Warum die Kanzlerin das Gesundheitssystem so zaghaft reformiert, in: Die Zeit vom 29. 6. 2006.
⁸ Vgl. Jens Schneider, Im Reich von Angela Wolke, in: Süddeutsche Zeitung (SZ) vom 28. 11. 2007.
⁹ G. Langguth (Anm. 1), S. 391.
¹⁰ Vgl. P. Gassert (Anm. 1), S. 565 - 575.
¹¹ G. Langguth (Anm. 1), S. 315f.
¹² P. Gassert (Anm. 1), S. 527 - 537; Thomas Knoll, Das Bonner Bundeskanzleramt. Organisation und Funktion von 1949 - 1999, Wiesbaden 2004, S. 163 - 166.
¹³ http://www.bundeskanzlerin.de und http://www. direktzurkanzlerin.de.
¹⁴ H. Knorr (Anm. 2), S. 145 - 148.
¹⁵ P. Gassert (Anm. 1), S. 660, 670 - 673 und 714.
¹⁶ Vgl. E. Noelle/E. P. Neumann (Anm. 6), S. 262 - 264.
¹⁷ Vgl. DeutschlandTREND nach: http://www.infra test-dimap.de.
¹⁸ Vgl. Bild am Sonntag vom 6. 1. 2008.
¹⁹ Vgl. dies. vom 12. 1. 2008.
²⁰ Vgl. Nico Fried, Die Koalition erschrickt vor sich selbst, in: SZ vom 15. 1. 2008.
²¹ Vgl. DeutschlandTREND nach: http://www.infra test-dimap.de.
²² Vgl. ebd.