Einleitung

Arbeit und Beschäftigung sind für die meisten Menschen von existenzieller Bedeutung. Über den Arbeitsmarkt vollzieht sich in modernen Gesellschaften ein wesentliches Element der gesellschaftlichen Teilhabe und des Erwerbs von Einkommen. Insofern gehört es zu den zentralen Aufgaben der Politik, möglichst viele Menschen in Arbeit zu bringen. Entsprechend genießt die Arbeitsmarktpolitik einen hohen Stellenwert. So versprechen alle Parteien Arbeit und Beschäftigung, und umgekehrt spielt dieses Thema eine wichtige Rolle bei der Wahlentscheidung der Bürgerinnen und Bürger. Zugleich ist die Materie äußerst komplex, da die Ursachen der Arbeitslosigkeit und der Beschäftigungsentwicklung vielfältig sind, die Lösungen komplex und sich schließlich über die Art der politischen Problembearbeitung heftige Kontroversen entwickelt haben.

Arbeitsförderung im deutschen Sozialstaatsmodell

Inhaltlich werden im Sozialgesetzbuch III (SGB III) die Ziele der Arbeitsförderung folgendermaßen benannt (§ 1): • Die Arbeitsförderung soll dem Entstehen von Arbeitslosigkeit entgegenwirken, die Dauer der Arbeitslosigkeit verkürzen und den Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt unterstützen. • Dabei ist insbesondere durch die Verbesserung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit Langzeitarbeitslosigkeit zu vermeiden. Die Gleichstellung von Frauen und Männern ist als durchgängiges Prinzip der Arbeitsförderung zu verfolgen. • Die Arbeitsförderung soll dazu beitragen, dass ein hoher Beschäftigungsstand erreicht und die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert wird. Sie ist so auszurichten, dass sie der beschäftigungspolitischen Zielsetzung der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik der Bundesregierung entspricht.

Diese rechtliche Definition entspricht weitgehend dem Verständnis der politischen Ökonomie von aktiver Arbeitsmarktpolitik. Darunter werden insbesondere Maßnahmen verstanden, die darauf zielen, eine Eingliederung von Arbeitslosen in eine reguläre Beschäftigung zu erreichen: Fort- und Weiterbildung, Arbeitsbeschaffung, Strukturanpassungsmaßnahmen, Lohnkostenzuschüsse an Arbeitgeber, Kurzarbeitergeld, die Förderung von Existenzgründungen und beruflicher Mobilität, Betreuung und Beratung sowie die Vermittlung von Arbeitslosen. In der Bundesrepublik sind dafür vor allem die Bundesagentur für Arbeit (BA), aber auch die Länder und die Kommunen sowie zunehmend auch die Europäische Union (EU) zuständig. Daneben existieren noch zwei weitere, eng damit verbundene Handlungsfelder, nämlich die Arbeitsmarktordnungspolitik, welche auf die Gestaltung der Arbeitsmärkte und ihrer Rahmenbedingungen zielt, sowie die passive beziehungsweise kompensatorische Arbeitsmarktpolitik, mit der sich die Zahlung von Lohnersatzleistungen verbindet, um damit den Lebensunterhalt bei Arbeitslosigkeit zu sichern.

Dabei weist Deutschland auf diesem Gebiet eine bemerkenswerte institutionelle Konfiguration auf, was den analytischen Fokus dieses Beitrags ausmachen soll: Zum einen ist auf die hohe Kontinuität ("history matters") und zum anderen auf die Spezifik der Arbeitsmarktpolitik und der Arbeitsförderung ("institutions matter") zu verweisen.

Bereits mit dem "Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung" (AVAVG) wurde im Jahr 1927 ein Entwicklungspfad eingeschlagen, der bis heute das Handlungsfeld prägt. Zu den wesentlichen Elementen dieses "Politikerbes" ¹ gehört a) die Organisation als Sozialversicherung in Form einer Reichs- beziehungsweise später Bundesanstalt, b) die weitgehende Finanzierung über Beiträge, aus denen c) wiederum die Leistungsansprüche nach Art und Höhe abgeleitet werden, sowie d) die Beteiligung der Sozialpartner an der Leitung. Hieraus ergibt sich dann nicht nur die organisatorische Komplexität einer großen Bürokratie, sondern auch eine institutionelle Verzerrung ² zugunsten der passiven Maßnahmen beziehungsweise - umgekehrt - eine Vernachlässigung makroökonomischer Steuerungsformen sowie die generelle Tendenz zu einer Problemverschiebung und Fehlallokationen zwischen politischen Ebenen und Feldern. So gibt es Hinweise darauf, dass im deutschen Föderalismus ein Hang zu einer regional ausgeglichenen, "proportionalen" Verteilung der Ressourcen besteht und zwischen dem Problemdruck und der Mittelverteilung der BA kein nennenswerter statistischer Zusammenhang besteht. ³ Diese institutionellen Rahmenbedingungen prägen die Einstellungen der politischen Akteure und die öffentlichen Diskurse, in denen die Arbeitslosenquote in den Mittelpunkt gerückt wird. Folglich ist auch dieser Blick erheblich verzerrt. ⁴

Neuerdings treten die politisch-institutionellen Zufälligkeiten der Mehrebenenpolitik verstärkt zutage: Arbeit und Beschäftigung sind zwar vorwiegend im Zuständigkeitsbereich des Bundes angesiedelt (Art. 74 Nr. 12 GG), aber inzwischen haben sich die Bundesländer einige interessante Nischen erobert; ferner befindet sich das Politikfeld seit einigen Jahren im Prozess der Europäisierung.

Von Weimar bis nach der Deutschen Einheit

Die ersten Ansätze zur Etablierung einer umfassenden öffentlichen Arbeitsmarktpolitik gab es schon in der Zeit der Weimarer Republik - "nach den Erfahrungen des Ersten Weltkriegs, der Novemberrevolution, der Demobilmachung und der Hyperinflation". ⁵Mit der Verabschiedung des AVAVG ⁶ wurde 1927 der Pfad in der Logik des Bismarck'schen Sozialpolitik-Modells gelegt: "Betrachtet man (...) den Zeitabschnitt von der Verabschiedung des Arbeitsnachweisgesetzes im Jahre 1922 bis zum Aufbau der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 1929/30, lässt die Zeit von der Endphase der Weimarer Republik bis zur Währungsreform von 1948 einmal außer acht und nimmt dann wieder die 1950er Jahre in den Blick, so zeichnet sich ein relativ hohes Maß an Kontinuität, ja sogar Pfadabhängigkeit in der deutschen Arbeitsmarktpolitik ab. Von der Anlage, der Zielstellung und dem Instrumentarium her knüpfte die Arbeitsmarktpolitik in der frühen Bundesrepublik an die Entwicklung der Weimarer Republik an, die 1933 abrupt unterbrochen worden war. Dies wird schon allein daran deutlich, dass das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosengesetzgebung (AVAVG) von 1927 zur Grundlage des Auf- und Ausbaus der neuen Bundesanstalt ab 1952 wurde." ⁷ Auch das Nebeneinander von Arbeitslosenunterstützung und Arbeitslosenfürsorge beziehungsweise Sozialhilfe wurde wieder aufgenommen.

Mit Beginn des "Wirtschaftswunders" in der jungen Bundesrepublik wurden die Probleme am Arbeitsmarkt und die entsprechenden staatlichen Aktivitäten erheblich verringert. Nach ersten Wachstumseinbrüchen kam es 1969 durch das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) zu Neuregelungen, die in der Folgezeit das Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik prägten. Zwar bewegte es sich insgesamt weitgehend in den vorgefundenen Bahnen, ⁸ aber dennoch dominierte in der Öffentlichkeit eine Rhetorik der Neuerung, die sich durch Stichworte wie "Steuerungsoptimismus", "aktive Gesellschaft" und "der Dritte Weg" charakterisieren lässt. ⁹ Hinzu trat eine keynesianische Komponente in der Begründung der Arbeitsmarktpolitik, derzufolge die (passiven) Lohnersatzleistungen die Nachfrage stabilisieren. Zugleich gewannen Qualifizierungsmaßnahmen an Bedeutung, um den sich abzeichnenden Herausforderungen der "Automatisierung, Rationalisierung und Konzentration in der Wirtschaft" Rechnung zu tragen.

Freilich gilt einschränkend, dass das AFG darauf ausgerichtet war, unter den Bedingungen der Voll- oder gar Überbeschäftigung die Feinsteuerung der Allokationsprozesse auf dem Arbeitsmarkt zu optimieren. Und so zeigten die "ökonomischen Veränderungen der 1970er Jahre (...) der Arbeitsmarktpolitik bald ihre Grenzen auf. Die Hoffnung, Vollbeschäftigung durch staatliches Handeln herstellen und sichern zu können, blieb letztlich eine Illusion." ¹⁰ Immer wieder stieg die Arbeitslosigkeit ebenso an wie die Kosten; vor allem die aktiven Maßnahmen fielen dabei immer wieder fiskalischen Überlegungen zum Opfer: "Letztlich betrachten alle großen politischen Kräfte (...) die Einschränkung der aktiven Arbeitsmarktpolitik als das kleinere Übel, das einer Kürzung der Lohnersatzleistungen oder einer Beitragserhöhung allemal vorzuziehen sei. Wenn es hart auf hart kommt, so wird der Besitzstand der Arbeitslosenversicherung geschützt, während man den Luxus einer aktiven Arbeitsmarktpolitik in der Krise gerne über Bord wirft." ¹¹

Ein weiterer großer Einschnitt in die Arbeitsmarktpolitik stellt die deutsche Wiedervereinigung dar; aber auch hier wurde durch den schnellen "Institutionentransfer" ¹² die Kontinuität des etablierten Modells gewahrt; allerdings bei enormen materiellen Herausforderungen und fiskalischen Folgen. Denn im Zuge der wirtschaftlichen Transformation kam es in den neuen Bundesländern zu massenhafter Arbeitslosigkeit, die in manchen Regionen die 20-Prozent-Marke übersteigt. Die Bundesregierung und die Arbeitsverwaltung reagierten mit einem bislang ungekannten Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente: Kurzarbeit sollte die Arbeit strecken und den Anstieg der Arbeitslosigkeit eindämmen, ältere Arbeitnehmer sollten durch Frühverrentung dem Arbeitsmarkt entzogen werden, und ein Teil der Arbeitslosen sollte auf einem zweiten Arbeitsmarkt - in Form von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM), Mega-ABM, ABS-Gesellschaften oder produktiver Arbeitsförderung Ost nach Paragraf 249 h AFG (Strukturanpassungsmaßnahmen) - Arbeit finden. Ferner nahmen zeitweilig mehr als 500 000 Arbeitslose in Ostdeutschland an Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen teil. "Das war - und ist - angesichts des sozialen Sprengstoffs, der in der um sich greifenden Massenarbeitslosigkeit lag, nicht gering zu schätzen." ¹³

Seit dem Ende der 1990er Jahre - beginnend mit dem "Job-AQTIV-Gesetz" der rot-grünen Koalition - bildet "Aktivierung" ein neues Strategieelement der deutschen Arbeitsmarktpolitik. Damit ist zum einen das Prinzip von "Fördern und Fordern" gemeint, das heißt, dass die Berechtigung zum Bezug wohlfahrtsstaatlicher Leistungen an die Bedingung einer aktiven Arbeitssuche, die Teilnahme an (Qualifizierungs-) Maßnahmen oder die Annahme einer subventionierten Beschäftigung im Niedriglohnsektor (z.B. Ein-Euro-Job) geknüpft ist. Zum anderen ist das damit verbundene Ziel nicht mehr nur die Verringerung der Arbeitslosigkeit, sondern auch die Steigerung der Erwerbs- beziehungsweise Beschäftigungsquote (besonders bei Frauen und Älteren). Auf diese Weise sollen aus passiven Empfängern staatlicher Leistungen aktive Erwerbstätige werden. ¹⁴ Damit geht das Aktivierungskonzept über die traditionelle wohlfahrtsstaatliche Vollbeschäftigungspolitik hinaus, ja es zeichnet sich in der Stoßrichtung durch einen "Arbeitszwang" aus - und erfordert ergänzende Infrastruktur, wie etwa bei der Kinderbetreuung. Zudem ruft diese neue Strategie erhebliche Veränderungen im korporatistisch-bürokratischen Umsetzungsnetzwerk hervor, da hier mehr Flexibilität und individuelles Fall-Management gefordert sind. Diese Aktivierungsstrategie muss freilich nicht zwingend als neoliberale Politik interpretiert werden. Konzentrierte man sich früher vor allem auf relativ gut qualifizierte Männer beziehungsweise auf die gewerkschaftlich organisierten Kernbelegschaften und deren Normalarbeitsverhältnisse, so werden nun alle Menschen, die zumindest teilweise und einfach arbeiten können, zur Zielgruppe.

Inhalt und Bedeutung der "Hartz-Reformen"

Die Umsetzung der Aktivierungsstrategie in Deutschland ist zentral mit den Vorschlägen der Kommission "Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" verbunden, die ihre Ergebnisse im August 2002 vorgestellt hat. ¹⁵ Durch die vier gleichnamigen Gesetze ("Hartz-Gesetze") wurden die Arbeitsverwaltung und die Arbeitsvermittlung grundlegend umstrukturiert und mit neuen Instrumenten versehen, um sie durchgreifend zu verbessern; ja, es war sogar von einer "Zeitenwende am Arbeitsmarkt" die Rede. Die BA sollte zum kundenorientierten, modernen Dienstleister am Arbeitsmarkt werden, und das traditionelle Nebeneinander zweier Leistungen für Langzeitarbeitslose (Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe) wurde durch die einheitliche Grundsicherung für Arbeitsuchende ersetzt.

Allerdings hat die Gesetzgebung eine Reihe von zähen Verhandlungen innerhalb Koalition sowie zwischen Bundestag und Bundesrat hervorgerufen. So waren zum Beispiel bei "Hartz II" die Regelungen zu den subventionierten Mini-Jobs und zur untertariflichen Entlohnung der Leiharbeiter umstritten; ähnlich strittig war bei "Hartz IV" die Beteiligung der Kommunen an der Arbeitsvermittlung durch eine "Experimentierklausel". Dass im Vermittlungsausschuss letztlich doch noch Kompromisse gefunden wurden, interpretierte Christine Trampusch als Zeichen einer "informelle(n) Große Koalition" in der Arbeitsmarktpolitik. ¹⁶ Unter solchen Verhandlungen leidet jedoch die Effizienz und Effektivität von Beschlüssen, beziehungsweise der technisch-administrative Tiefgang geht verloren - weil sie entweder nicht operational definiert werden oder schlicht die Zeit für die Feinheiten fehlt. Zugleich haben der Politikstil und wichtige Governance-Institutionen in der Ära Schröder erhebliche Veränderungen erfahren: Staatliche Interventionen und (paradoxerweise) zugleich ein Mehr an Markt gehen zu Lasten von korporatistischen Aushandlungsmustern zwischen Staat und Verbänden. ¹⁷

Vor allem mit den als "Hartz IV" bekannt gewordenen Maßnahmen hat sich eine kritische öffentliche Resonanz und ein Widerstand der Betroffenen ergeben. Besonders die Gewerkschaften kritisieren eine übermäßige Belastung kleiner und mittlerer Einkommen, den drohenden Verlust des Lebensstandards bei längerer Arbeitslosigkeit sowie den Mangel an Fördern im Verhältnis zum durchgesetzten Fordern. Man kann dieses in Anlehnung an Habermas als Legitimations- und Motivationskrise interpretieren. Vor allem die Einführung des Arbeitslosengeldes II (ALG II), das nicht mehr lohn- und beitragsunabhängig ist, wird als Wechsel des Sozialstaatsmodells und als Verlust des Ziels der Lebensstandardsicherung wahrgenommen und steht den aus dem Beitrags- und Äquivalenzprinzip abgeleiteten normativen Erwartungen entgegen. Die Überlegung, dass damit bei den "Outsidern" - den ehemaligen Sozialhilfeempfängern und Langzeitarbeitslosen - die Integrationschancen beziehungsweise ihre Leistungen erhöht werden und zugleich ein Einstieg in eine am Bürgerstatus orientierte Grundversorgung eingeleitet wird, hat sich nicht öffentlichkeitswirksam durchgesetzt.

Rolle der Länder und der EU

Obwohl der Bund (mit der BA) in der Arbeitsmarktpolitik die zentrale Rolle spielt, ist er nicht der einzige Akteur im Feld. Die Bundesländer spielen hier ebenfalls eine spezifische Rolle. Bei einer genaueren Betrachtung der Finanzen wird erkennbar, dass der Bund beziehungsweise die BA rund 80 Prozent der Ausgaben tätigt. Die Bundesländer haben aber mit ihren freiwilligen Aktivitäten sowohl in finanzieller als auch in konzeptioneller Hinsicht enorm an Bedeutung gewonnen.

Der Blick auf diese beiden Ebenen der Arbeitsmarktpolitik zeigt, dass die Länder hier einige Stärken entwickelt haben beziehungsweise der Bund einige typische Schwächen aufweist: Für die Bundesländer spricht zum einen die kontinuierliche Erhöhung der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik, während die BA und der Bund sich eher prozyklisch verhalten haben. Zum anderen - und das ist noch wichtiger - können die Länder bei der Gestaltung ihrer Maßnahmen mehr Flexibilität zeigen und sind darüber hinaus auch innovativer. ¹⁸ Dabei spielt sicherlich auch eine Rolle, dass sich die Organisation, die Interessenvermittlung und die Kultur dieser Politikdomäne auf beiden Ebenen unterscheiden: Die Arbeitsmarktpolitik des Bundes ist korporatistisch und als Sozialversicherung aufgebaut; hieraus resultieren erhebliche Zentralisierungs- und Unitarisierungsimpulse - auch gefördert durch die Tarifparteien, die im Rahmen der Selbstverwaltung der BA einflussreich sind. ¹⁹ Ein solcher Korporatismus ist in den Ländern kaum anzutreffen; hier dominieren die Ministerialbürokratie und freie Träger im Bereich Qualifizierung; regionale Koordinierungsstellen werden erst in der Implementationsphase eingebunden.

Diese Unterschiede zwischen Bund und Ländern ließen sich funktionalistisch als eine Form der Arbeitsteilung zusammenfassen, die in der Praxis allerdings einige Tücken im Detail aufweist. Denn zu den mikropolitischen Merkmalen der deutschen Arbeitsmarktpolitik gehört auch, dass die Akteure aus Bund und Ländern wenig Kooperationsbereitschaft an den Tag legen. Auch unterscheidet sich das implizite Verständnis von Arbeitsmarktpolitik erheblich: Vertreter des Bundes tendieren zum Beispiel dazu, die Aktivitäten der Länder - aus der Logik der BA-Statistiken - als "Sonstiges" abzuwerten. Umgekehrt befürchten die Akteure aus den Ländern, dass sich der Bund einfach die "Rosinen herauspickt" und die erfolgreichen Innovationen übernimmt - und sie sich dann im Land neu profilieren müssen.

Auch die EU spielt eine immer wichtigere Rolle: Seit den 1990er Jahren hat sich die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik von einem Rand- zu einem Kernbereich der Brüsseler Politik entwickelt. "Beschränkte sich die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) anfänglich eher auf Einzelmaßnahmen gegen Arbeitslosigkeit, so zielt sie heute auf umfassende Beschäftigungsförderung." ²⁰ Der Hintergrund und die Motive dieser Europäisierung eines Politikfeldes sind vielfältig: Zum einen spielen die Auswirkungen von Wirtschaftskrisen eine Rolle, zum anderen erfordern Binnenmarkt- und Erweiterungspolitik entsprechende Anpassungen und Abfederungen bei den Beschäftigungssystemen. Und schließlich kann dieses neue Element eines sozialen Europa Legitimation für die EU und ihre Institutionen schaffen. So konstatiert die Europäische Kommission: "Letztendlich steht und fällt die Zukunft Europas damit, inwieweit es uns gelingt, all unseren arbeitswilligen Bürgern angemessene und entsprechend bezahlte Arbeitsplätze zu bieten." ²¹

Dabei existieren erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern beziehungsweise den Typen des Wohlfahrtsstaats: Aktive wie passive Maßnahmen werden in den sozialdemokratischen Typen beziehungsweise den skandinavischen Ländern auf einem sehr hohen Niveau durchgeführt, konservative Modelle wie die Bundesrepublik Deutschland oder Frankreich entwickeln ein mittleres Niveau an Staatsaktivität und betonen stark die passiven Elemente, während die rudimentären Typen des Wohlfahrtsstaats, das heißt die Mittelmeerländer und postsozialistischen Länder kaum Arbeitsmarktpolitik betreiben. ²²

Trotz ihrer gewachsenen Kompetenzen im Bereich der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, verfügt die EU weder über eine eigenständige Rechtsetzungskompetenz noch über finanzielle Ressourcen jenseits der begrenzten Möglichkeiten im Rahmen der EU-Strukturfonds. Es gibt daher eine Tendenz zur regulativen Politik beziehungsweise weichen Steuerung. Das heißt, es wird nicht mit Geld oder Macht, sondern mit Wissen und Überzeugung operiert. Dieses Vorgehen wird auch Offene Methode der Koordinierung (OMK) genannt, die charakteristisch für die Politikgestaltung und -steuerung der EU in einem heterogenen Mehrebenensystem ist. Bei der OMK handelt es sich um ein mehrstufiges Verfahren der gemeinschaftlichen Definition von Zielen sowie der Förderung ihrer Umsetzung in den Mitgliedsländern. Das Ziel ist es, nationale Reformprozesse sowie die Qualität und Kompatibilität der beschäftigungs- und sozialpolitischen Strategien der Mitgliedstaaten zu fördern. Dazu sollen die EU-Länder in einen permanenten Informations- und Erfahrungsaustausch treten, Aktionspläne erlassen und Indikatoren entwickeln, mit denen Fortschritte bewertet und bewährte Verfahren mit Vorbildfunktion identifiziert werden können. Es ist allerdings umstritten, inwieweit die OMK tatsächlich als Reformmotor in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik gewirkt hat. Erst neuere Untersuchungen bescheinigen der OMK eine gewisse Wirkkraft, wobei unter anderem die Hartz-IV Reform in Deutschland als Beleg angeführt wird. Damit ist die EU durchaus zu einer strategischen Ressource bei den nationalen Konflikten um politische Konzepte geworden. Dies gilt ganz besonders für die Bundesländer, denen dadurch neue Möglichkeiten und Finanzmittel zur Verfügung stehen, was zur Expansion und Ausdifferenzierung der Länderarbeitsmarktpolitiken beigetragen und eine gewisse Autonomie vom Regime der BA ermöglicht hat.

Fazit und aktueller Bezug

Gerade in der aktuellen Wirtschaftskrise gewinnt das Thema Arbeit und Beschäftigung an Bedeutung. Angesichts der bemerkenswerten Kontinuität in über 80 Jahren sowie der Bedeutung der spezifischen politisch-institutionellen Rahmenbedingungen und entsprechender diskursiver Begründungsmuster in der Arbeitsmarktpolitik und der Arbeitsförderung ist es nicht verwunderlich, dass gegenwärtig das Kurzarbeitergeld - eine einkommens- und statusstabilisierende Leistung - eine herausgehobene Stellung unter den Maßnahmen genießt. Denn dies erlaubt die weitere Orientierung am etablierten System des deutschen Sozialstaats und des Normalarbeitsverhältnisses und befriedigt die Interessen der einflussreichen Klientel.

Allerdings hat sich dieses Modell immer wieder als anpassungs- und belastungsfähig erwiesen; Pfadabhängigkeit und Politikerbe bedeuten keinesfalls Konstanz. Sowohl die Ausweitung des Instrumentariums im Zuge des AFG, die Umorientierung in Richtung Aktivierung oder der massive Ressourceneinsatz zur Bewältigung der Folgen der deutschen Wiedervereinigung belegen dies eindrücklich. Allerdings bestehen strukturelle Probleme, die eine Behebung der Marktdefizite durch Arbeitsmarktpolitik erschweren - gerade unter den Bedingungen der Globalisierung, der Wissensgesellschaft und des technischen Wandels. Gleichwohl geht es hier gerade aus der Sicht der Betroffenen um wichtige und unverzichtbare Leistungen sowie aus der Sicht der Gesellschaft um soziale und ökonomische Stabilisierung.

Dringt man zu dem normativen und institutionellen Kern vor (wie der Beitragsäquivalenz - das heißt, dass die Höhe der Leistungen der Höhe der Beiträge entspricht - als Gerechtigkeitsnorm), dann wird die Grenze der Veränderbarkeit erreicht, wie die heftigen Reaktionen auf "Hartz IV" gezeigt haben. Gut gemeint - so eine wohl meinende Interpretation der Reform - kommt eben nicht immer gut an.

¹ Vgl. Tobias Ostheim/Manfred G. Schmidt, Die Lehre vom Politikerbe, in: Manfred G. Schmidt, Der Wohlfahrtsstaat: Eine Einführung in den historischen und internationalen Vergleich, Heidelberg 2007.
² Das heißt, es wird davon ausgegangen, dass institutionelle Arrangements den Charakter von "Vorab-Festlegungen" oder "Vorwegentscheidungen" haben. Vgl. Günther Schmid/Bernd Reissert, Machen Institutionen einen Unterschied?, in: Manfred G. Schmidt, Staatstätigkeit, Opladen 1988, S. 284 - 305.
³ Vgl. Josef Schmid u.a., Wer macht was in der Arbeitsmarktpolitik?, Münster 2004; Marco Caliendo/ Viktor Steiner, Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland, Berlin 2005.
⁴ Um die Probleme des Arbeitsmarktes bzw. die Leistungsfähigkeit der Arbeitsmarktpolitik angemessen beurteilen zu können, wäre ergänzend zur Arbeitslosenquote die Entwicklung der Problemgruppen am Arbeitsmarkt (Jugendliche, Ältere, Frauen, Migranten) sowie die Erwerbsquote zu betrachten. Vgl. Bertelsmann Stiftung/Josef Schmid, Die Bundesländer im Focus - Aktive Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, Gütersloh 2007.
⁵ Hans-Walter Schmuhl, Zur Geschichte der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland. Sozioökonomische Berichterstattung/Werkstattgespräch 2: "Regulierung des Umbruchs - Umbruch der Regulierung?", Göttingen, 9./10. März 2006, S. 3.
⁶ Vgl. ders., Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung in Deutschland 1871-2002, Nürnberg 2003, S. 135ff.
⁷ Ders. (Anm. 5), S. 3 f.
⁸ Vgl. die Beiträge von Günther Schmid mit verschiedenen Ko-Autoren in: Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS)/Bundesarchiv (Hrsg.), Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Baden-Baden 2001 - 2008.
⁹ Vgl. Günther Schmid/Frank Oschmiansky, Arbeitsmarktpolitik und Arbeitslosenversicherung 1966 - 1974, in: BMAS/Bundesarchiv (Anm. 8), Bd. 5, S. 334.
¹⁰ H. W. Schmuhl (Anm. 6), S. 255.
¹¹ Ders. (Anm. 5), S. 8.
¹² Vgl. Gerhard Lehmbruch, Institutionentransfer im Prozess der Vereinigung, in: Arthur Benz u.a., Verwaltungsreform und Verwaltungspolitik im Prozess der deutschen Einigung, Baden-Baden 1993, S. 41 - 66.
¹³ H.-W. Schmuhl (Anm. 5), S. 6.
¹⁴ Vgl. Susanne Blancke/Josef Schmid, Bilanz der Bundesregierung Schröder in der Arbeitsmarktpolitik 1998 - 2002, in: Christoph Egle u.a., Das rot-grüne Projekt, Wiesbaden 2003, 215 - 238.
¹⁵ Vgl. ebd.; Kathrin Mohr, Pfadabhängige Restrukturierung oder Konvergenz?, in: Zeitschrift für Sozialreform, 50 (2004) 3, S. 283 - 311; Jochen Clasen, Großbritannien - die gelungene Reform?, in: Sozialwissenschaftliche Informationen, (2004) 3, S. 37 - 44.
¹⁶ Christine Trampusch, Sozialpolitik in Post-Hartz-Germany, in: WeltTrends, (2005) 47, S. 77 - 90; Josef Schmid, Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik - Große Reform mit kleiner Wirkung?, in: Christoph Egle/Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.), Bilanz der Regierung Schröder, Wiesbaden 2007, S. 271 - 294.
¹⁷ Vgl. Roland Czada, Zwischen Stagnation und Umbruch, in: Werner Süß (Hrsg.), Deutschland in den neunziger Jahren, Opladen 2002, 203 - 225.
¹⁸ Vgl. S. Blancke/J. Schmid (Anm. 14).
¹⁹ Anm. d. Redaktion: Zur Selbstverwaltung siehe auch den Beitrag von Tanja Klenk in diesem Heft.
²⁰ Deutsche Bank Research, EU-Arbeitsmarktpolitik, Frankfurt/M. 2008, S. 1.
²¹ Zit. nach: Antje Stephan, Die Beschäftigungspolitik der EU, Baden-Baden 2008, S. 19; vgl. auch Hans-Wolfgang Platzer (Hrsg.), Arbeitsmarkt und Beschäftigungspolitik in der EU, Baden-Baden 2000; Josef Schmid, Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik der Europäischen Union, in: Siegfried Frech u.a. (Hrsg.), Handbuch Europapolitik, Stuttgart 2009, S. 82 - 98.
²² Anm. d. Redaktion: Zu den Typen des Wohlfahrtsstaats siehe auch den Beitrag von Werner Sesselmeier/Gabrielle Somaggio in diesem Heft.