Der von der Regierungskoalition vorgelegte Gesetzentwurf zur Einführung eines Ersatz-Personalausweises (18/3831) wird von Experten kontrovers beurteilt. Dies wurde am Montag, 16. März 2015, bei einer öffentlichen Sachverständigen-Anhörung des Innenausschusses unter Vorsitz von Wolfgang Bosbach (CDU/CSU) deutlich. Mit der Einführung des Ersatz-Personalausweises sollen Ausreisen insbesondere von Dschihadisten effektiv verhindert werden können, wie aus dem Gesetzentwurf hervorgeht.

„Über die grüne Grenze in Krisen- und Kriegsgebiete“ 

Darin verweist die Koalition auf Fälle, in denen Personen „entgegen einer verfügten räumlichen Beschränkung und trotz Entzugs des Reisepasses“ unmittelbar aus Deutschland oder aus anderen Schengen-Staaten in Drittstaaten ausgereist sind, bei denen der Personalausweis als Reisedokument ausreicht.

„Insbesondere Personen aus dem gewaltbereiten islamistisch-dschihadistischen Bereich unternehmen ihre Ausreiseversuche unter anderem über die grenzkontrollfreien Binnengrenzen, um dann den Schengen-Raum in Richtung eines Drittstaates (zum Beispiel Türkei) zu verlassen“, heißt es in der Begründung. Von dort erfolge die Weiterreise gegebenenfalls über die sogenannte „grüne Grenze“ in Krisen- und Kriegsgebiete wie Syrien und Irak.

„Hohe abstrakte Gefährdung“

Wie die Koalition weiter ausführt, besteht sowohl im Inland als auch für deutsche Einrichtungen im Ausland „eine hohe abstrakte Gefährdung durch den islamisch-dschihadistischen Terrorismus“, die sich „jederzeit in Form von Anschlägen unterschiedlicher Dimensionen und Intensität realisieren“ könne. Ein zentrales Problem stellten Reisen radikalisierter Personen in Krisenregionen wie Syrien und Irak dar. Von Rückkehrern mit Kampferfahrung und Kontakten zu dschihadistischen Gruppen gehe dabei eine besondere Gefahr aus.

Der Vorlage zufolge ist zur „Unterbindung der Reise der Betroffenen“ eine Entziehung des Passes möglich, während eine solche Regelung in Bezug auf den Personalausweis fehlt. Künftig soll auch „die Entziehung des Personalausweises sowie die Ausstellung eines Ersatz-Personalausweises erfolgen können, um dadurch Reisen dieser Personen möglichst zu verhindern“.

Bedenken gegen Übermittlungsbefugnisse der Behörden

Die Ausgestaltung des Ersatz-Personalausweises und der darin eingebrachte Vermerk, dass er nicht zum Verlassen Deutschlands berechtigt, ermöglichten es den für die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs zuständigen Behörden aller Schengenstaaten, die Ausreisebeschränkung festzustellen und entsprechende Maßnahmen zu treffen.

Nach den Worten von Peter Büttgen, Referatsleiter bei der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, richten sich die Bedenken der Bundesbeauftragten nicht allein gegen den Gesetzentwurf, sondern unter anderem auch gegen die Übermittlungsbefugnisse der Nachrichtendienste und Sicherheitsbehörden sowie gegen die Rechtsschutzmöglichkeiten der Betroffenen. So würden die Informationen über Betroffene von Nachrichtendiensten und Polizeibehörden aufgrund sehr allgemeiner Übermittlungsbefugnisse an die Personalausweisbehörden weitergegeben.

„Stigmatisierungswirkung als Kernproblem“

Der Direktor des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin, Prof. Dr. Clemens Arzt, nannte die „Stigmatisierungswirkung“ der vorgesehenen Regelung das „Kernproblem“ des Gesetzentwurfs. Unabhängig von seiner Ausgestaltung mache der Ersatz-Personalausweis jedem in der Öffentlichkeit erkennbar, dass die betreffende Person von den Behörden als mutmaßlicher Dschihadist angesehen werde. Dies sei etwa der Fall, wenn man ein Bankkonto eröffnen oder sein Kind in der Kita anmelden wolle oder in eine „harmlose Polizeikontrolle“ im Straßenverkehr komme. 

Auch Dr. Gerrit Hornung, Professor für öffentliches Recht, IT-Recht und Rechtsinformatik an der Universität Passau, sagte, jeder, der den Ersatz-Personalausweis zu sehen bekommt,  müsse davon ausgehen, dass die Pass- und Personalausweisbehörden „einen schweren und massiven Verdacht gegen diese Person hegen“. Ein „milderes Mittel“ wären systematische Kontrollen an den Schengen-Außengrenzen auch für EU-Bürger. Zwar wäre dies mit zusätzlichem Personaleinsatz und mit  Reisebeschränkungen auch für deutsche Bürger verbunden. Die Frage sei aber, „ob man dies – wenn man denn effektiv sein möchte – nicht ohnehin machen müsste“.  

„650 deutsche Islamisten ausgereist“

Der Leiter des Fachgebietes Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Polizeirecht einschließlich des internationalen Rechts und des Europarechts an der Deutschen Hochschule der Polizei, Prof. Dr. Dieter Kugelmann, verwies unter anderem auf die im Entwurf vorgesehene Möglichkeit, dass die Betroffenen den Personalausweis zurückerhalten können. Dies setze eine Prüfpflicht voraus. Es müsse also regelmäßig geprüft werden, ob die Voraussetzungen noch vorliegen, um dann dem Betroffenen die Möglichkeit einzuräumen, einen normalen Personalausweis ausgestellt zu bekommen. 

Der Präsident des Bundeskriminalamtes, Holger Münch, bewertete die vorgesehene Neuregelung als erforderlich und geeignet. Aktuell habe man 650 Islamisten aus Deutschland, die in Richtung Syrien oder auch Irak ausgereist sind, um dort möglicherweise an Kampfhandlungen teilzunehmen. Mit Blick auf mögliche Alternativen zum Ersatz-Personalausweis, mit dem die Ausreisen unterbunden werden könnten, betonte er, dass „eine Vollkontrolle an der Außengrenze“  jeden EU-Bürger treffen würde und aktuell nach dem Schengen-Grenzkodex auch nicht möglich sei. Weniger einschneidende Maßnahmen wiederum wären nicht effektiv. 

Bundespolizei: Signal einer Nicht-Reiseberechtigung 

Der Präsident der  Bundespolizei, Dr. Dieter Romann, sagte, der Personalausweis signalisiere  jedem Grenzbeamte in der EU, dass der Inhaber freizügigkeitsberechtigt sei und in alle EU-Länder sowie 23 weitere Staaten reisen könne. Der vorgesehene Ersatz-Personalausweis signalisiere hingegen, dass sein Inhaber nicht reiseberechtigt sei. Anders als Drittstaatsangehörige unterlägen Freizügigkeitsberechtigte im Außengrenzverkehr lediglich einer Mindestkontrolle. 

Nur eine eingehende Kontrolle aller Freizügigkeitsberechtigten wie bei einem Drittstaatsangehörigen wäre aber eine wirksame Alternative, um das unberechtigte Reisen mit dem Personalausweis in einen Drittstaat zu verhindern. Dies hieße indes, „500 Millionen EU-Bürger beim Außengrenzübertritt mit stärkeren Eingriffen zu belasten statt nur unsere 650 deutsche Reise-Dschihadisten“. (sto/16.03.2015)

Liste der geladenen Sachverständigen

• Prof. Dr. Clemens Arzt, Direktor des Forschungsinstituts für Öffentliche und Private Sicherheit der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin
• Peter Büttgen, Referatsleiter, Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit
• Prof. Dr. Gerrit Hornung, Universität Passau, Lehrstuhl für öffentliches Recht, IT-Recht und Rechtsinformatik
• Prof. Dr. Dieter Kugelmann, Deutsche Hochschule der Polizei, Leiter des Fachgebietes Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Polizeirecht einschließlich des internationalen Rechts und des Europarechts
• Holger Münch, Präsident des Bundeskriminalamtes
• Dr. Dieter Romann, Präsident der Bundespolizei