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3. So werden die Dienste überwacht

3.1. Kontrolle durch den Bundestag und seine Ausschüsse

Bereits das Plenum des Bundestag verfügt über verschiedene Möglichkeiten, eine politische Kontrolle über die Nachrichtendienste auszuüben.

Jahr für Jahr kommen bei den Haushaltsberatungen sämtliche Bereiche der Regierungspolitik auf den Prüfstand – und damit auch die Arbeit der Geheimdienste – auch wenn deren Finanzierung nur als pauschale Angaben in den Einzelhaushalten von Kanzleramt, Innen- und Verteidigungsministerium auftauchen und die detaillierte Auflistung geheimen Titelaufstellungen vorbehalten ist. Dennoch ist die Generalaussprache auch immer wieder Anlass, auf die Arbeit und die Aufgaben der Nachrichtendienste einzugehen, denn die innere und äußere Sicherheit gehören zu den Kernthemen der Politik.

Vertritt eine Fraktion die Ansicht, dass die Arbeit der Nachrichtendienste dringend näher diskutiert werden muss, kann sie dazu eine Aktuelle Stunde beantragen, um öffentlich möglichen Missständen nachzuspüren. Je nach Entwicklung einer solchen Aktuellen Stunde kann sich daraus durchaus gleich im Anschluss auch eine längere parlamentarische Debatte ergeben.

Beim Verdacht auf schwerwiegende Fehlentwicklungen und größere Pannen kann das Parlament einen Untersuchungsausschuss einsetzen, der öffentlich, aber auch nichtöffentlich die Vorgänge und Umstände näher in Augenschein nimmt. Der aus Bundestagsabgeordneten bestehende Ausschuss geht entsprechend den vor Gericht bekannten Verfahren den Problemen auf den Grund, er kann Zeugen vorladen und auch geheimes Aktenmaterial herbeiziehen und vertraulich auswerten, wie dies beispielsweise im Zusammenhang mit dem Transport eines Koffers mit Plutonium auf dem Luftweg von Moskau nach München geschah.

Weitere Instrumente zur Aufklärung im Parlament sind Dringliche, Kleine oder Große Anfragen, die Abgeordnete an die Bundesregierung richten, die dann von den zuständigen Ministerien beantwortet werden und als Vorgang wiederum Anlass für eine Aussprache im Plenum des Bundestages sein können.

Richten sich Bürger mit Anfragen, Empfehlungen und Beschwerden an den Petitionsausschuss des Bundestages, ergibt sich eine weitere Möglichkeit zur Kontrolle. Der Petitionsausschuss selbst kann von den für die Geheimdienste verantwortlichen Regierungsstellen Stellungnahmen anfordern, seinen Bericht im Plenum diskutieren lassen und auch als Konsequenz aus Eingaben der Bürger gesetzliche Neuregelungen oder Präzisierungen empfehlen. Schließlich verfolgen auch einige Fachausschüsse die Arbeit der Nachrichtendienste. Typischerweise werden der Innen-, der Verteidigungs- und der Auswärtige Ausschuss über die Sicherheitslage und aktuellen Bedrohungsanalysen in ihren Zuständigkeitsfeldern unterrichtet. So beschäftigt sich der Innenausschuss regelmäßig mit den jährlich zu erstellenden Verfassungsschutzberichten. Die Bundesregierung kommt ihrer Berichts- und Auskunftspflicht im Hinblick auf die innere und äußere Sicherheit oft auch mit Hilfe der Dienste nach, die ihre Vertreter zur Berichterstattung mitunter direkt in die Ausschusssitzungen entsenden. Für diese Zusammenkünfte stehen dem Bundestag spezielle Räumlichkeiten zur Verfügung. Diese sind abhörsicher, damit Vertrauliches auch vertraulich bleibt. Die Abgeordneten und alle übrigen Sitzungsteilnehmer sind zu strengem Stillschweigen verpflichtet.

3.2. Kontrolle durch das Parlamentarische Kontrollgremium

Sehr tiefgreifende Kontrollmöglichkeiten hat das aus Bundestagsabgeordneten bestehende Parlamentarische Kontrollgremium. Es wird nicht nur von Zeit zu Zeit eingeschaltet, sondern steht permanent zur kritischen Begleitung der Nachrichtendienste bereit. Seine Rangordnung kommt bereits in der gesetzlichen Formulierung zum Ausdruck: „Die Bundesregierung unterliegt hinsichtlich der Tätigkeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz, des Militärischen Abschirmdienstes und des Bundesnachrich- tendienstes der Kontrolle durch das Parlamentarische Kontrollgremium.“ Dazu gehören umfassende Auskunftsrechte in der Sache, das Befragen von Geheimdienst-Mitarbeitern, Einsicht in Akten und Dateien und die Möglichkeit, gezielte Untersuchungen in Gang zu bringen. Die näheren Arbeitsabläufe werden weiter unten dargestellt.

3.3. Kontrolle durch die G10-Kommission

Die Verfassung bewertet das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis als hohes Gut. Sie sind grundsätzlich „unverletzlich“. Eingriffe dürfen nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden. Wenn die Beschränkung von Brief-, Postund Fernmeldegeheimnis zum Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung oder zur Sicherung des Bundes oder eines Bundeslandes geschieht, muss dieser Vorgang dem Betroffenen auch nicht mitgeteilt werden – aber: an die Stelle des Rechtsweges tritt dann die Nachprüfung durch Organe, die von der Volksvertretung bestellt werden. So legt es der Grundgesetz-Artikel 10 fest. Und deshalb heißt das damit beauftragte Gremium auch G10-Kommission.

Diese Kommission besteht normalerweise nicht aus Abgeordneten, aber aus Persönlichkeiten, die das Vertrauen der Bundestagsfraktionen besitzen. Berufen werden die Mitglieder vom Parlamentarischen Kontrollgremium, nachdem auch die Bundesregierung zu den Personenvorschlägen gehört worden ist. Dabei geht es vor allem um die Ergebnisse umfangreicher Sicherheitsüberprüfungen der Kandidaten. Die Berufung bezieht sich immer auf eine laufende Wahlperiode und erlischt in der Regel erst mit der Berufung einer neuen Kommission durch das vom nächsten Bundestag gewählte Kontrollgremium. Derzeit umfasst die Kommission einen Vorsitzenden, der die Befähigung zum Richteramt besitzen muss, drei Beisitzern und vier stellvertretenden Mitgliedern. Aus Gründen der Kontinuität nehmen in der Regel möglichst alle acht Personen an den Sitzungen teil.

Mindestens einmal im Monat tagt die Kommission – und zwar geheim. Ihre Mitglieder sind zu absolutem Stillschweigen verpflichtet, und zwar auch noch nach ihrem Ausscheiden aus diesem öffentlichen Ehrenamt. Die Zugriffsmöglichkeiten der Kommission entsprechen dem hohen zu schützenden Gut: Über alle Anordnungen zu Eingriffen in das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis muss der zuständige Bundesminister die Kommission vorher unterrichten. Nur bei Gefahr im Verzug kann das Mitlesen oder Mithören schon vor der Sitzung der Kommission beginnen – freilich muss die Zustimmung des Gremiums nachträglich unverzüglich eingeholt werden. Kommen die Mitglieder der Kommission dann aber zu der Überzeugung, dass die Maßnahme unzulässig oder nicht notwendig ist, muss die Aktion unverzüglich abgebrochen werden. Die Runde entscheidet mit Mehrheit – bei Stimmengleichheit gibt das Votum des Vorsitzenden den Ausschlag.

Die Kommission und ihre Mitarbeiter haben nicht nur ein Recht auf Auskunft auf alle ihre Fragen, nicht nur die Möglichkeit, alle Unterlagen und gespeicherten Daten im Zusammenhang mit den Eingriffen in das Grundrecht einzusehen, sie müssen auch jederzeit Zutritt zu allen Diensträumen der Nachrichtendienste erhalten. Die Kommissionsmitglieder entscheiden nicht allein vor Beginn der Maßnahme, ob das Mithören oder Mitlesen überhaupt zulässig oder notwendig ist, sie können die laufende Aktion auch jederzeit stoppen – entweder aufgrund der regelmäßig vorzulegenden Berichte oder aufgrund von eingereichten Beschwerden.

3.4. Kontrolle durch das Vertrauensgremium

Geheimdienste kosten Geld. Über Geld jedoch kann die Bundesregierung ohne Zustimmung des Parlamentes nicht verfügen. Denn nur der Bundestag ist berechtigt, den Haushaltsplan zu verabschieden. Und dessen Entwurf ist von der ersten Einbringung ins Plenum bis hin zur Beschlussfassung in dritter Lesung natürlich jedermann zugänglich. Schließlich soll der Bürger genau wissen, welche Vorhaben aus seinen Steuergeldern werden. Programm für Programm, Ausgabeposten für Ausgabeposten. Es hätte allerdings für die Geheimdienste fatale Folgen, wenn jeder genau verfolgen könnte, für welche Vorhaben die Dienste wie viele Mittel zur Verfügung haben. Deshalb wird die Summe im öffentlichen Haushalt nur pauschal angegeben – die Details stehen in einem geheimen Zusatz. Damit aber in diesem Bereich der Bundestag nichts von seiner alleinigen Haushaltskompetenz abgibt, gibt es eine dreifache Absicherung:

Erstens hält eine auf besondere Geheimhaltung verpflichtete Abteilung des Bundesrechungshofes die Mittelverwendung im Blick. Zweitens gibt das Parlamentarische Kontrollgremium zur Aufstellung des Haushaltes Ratschläge aufgrund seiner Erfahrungen und entsendet Vertreter zu den Beratungen über die entsprechenden Details. Außerdem hat sich der Haushaltsausschuss ein speziell für die Geheimdienste zuständiges Vertrauensgremium geschaffen, so dass die Hoheit des Parlamentes auch über die Mittel für die Geheimdienste bis in die Einzelheiten gewahrt bleibt. Um bei den Angelegenheiten der Geheimdienste stets auf dem Laufenden zu bleiben, können Mitglieder des Vertrauensgremiums an den Sitzungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums teilnehmen. Alle diese Sitzungen sind natürlich geheim und finden nur in abhörsicheren Räumen des Bundestages statt.

3.5. Kontrolle durch die Datenschutzbeauftragten

Auch für die Datenschutzbeauftragten öffnen sich Türen, die für den Bürger aus Geheimhaltungsgründen ansonsten verschlossen bleiben. Der vom Bundestag jeweils für fünf Jahre gewählte Bundesbeauftragte für den Datenschutz geht zusammen mit den Landesbeauftragten für Datenschutz der Frage nach, ob das Recht des Bürgers auf die so genannte informationelle Selbstbestimmung bei den alltäglichen Handlungen der Behörden gewahrt ist. Dieses Recht des Einzelnen hat das Bundesverfassungsgericht 1983 (Az.: 1BvR 209/83) aus der Menschenwürde in Artikel 1 und der allgemeinen Handlungsfreiheit in Artikel 2 des Grundgesetzes entwickelt und auf die neuen Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung bezogen. Das Verfassungsgericht zog klare Grenzen für die Möglichkeit, aus verschiedenen Datenbeständen ein immer umfassenderes Persönlichkeitsbild gewinnen zu können, ohne dass der Betroffene die Richtigkeit und die Verwendung ausreichend kontrollieren kann. Damit berührt der Datenschutz die Kerntätigkeit der Nachrichtendienste: das Sammeln von möglichst vielen für die Aufklärung wichtigen personenbezogenen Daten. Das informationelle Selbstbestimmungsrecht ist jedoch nicht schrankenlos, wie das Verfassungsgericht weiter feststellte. Interessen der Allgemeinheit können überwiegen. Aber nach den Vorgaben des Gerichtes muss der Zweck der Datengewinnung klar vorgegeben und die Verhältnismäßigkeit gewahrt sein. Der Datenschutzbeauftragte wacht deshalb auch im Bereich der Nachrichtendienste darüber, dass nicht ins Blaue hinein gesammelt und zum Beispiel Daten, die nicht mit dem Zweck der Aufklärung zusammen hängen, auch wieder gelöscht werden.

Der Bundestag hat die Bedeutung des Datenschutzes für BND, MAD und BfV dadurch unterstrichen, dass er dem Datenschutzbeaufragten ein Auskunfts- und Zugangsrecht ausdrücklich auch zu Unterlagen eingeräumt hat, die einer besonderen Geheimhaltung unterliegen. Datenschutzverstöße kann er förmlich beanstanden und damit ein Prüfverfahren des zuständigen Ministeriums auslösen. Er hat aber auch die Möglichkeit, sie in seinen offiziellen Bericht aufzunehmen, den er alle zwei Jahre dem Bundestag vorlegt und so dem Parlament nicht nur tiefe Einblicke in den Umgang mit Daten gibt, sondern auch oft genug Anlass für gesetzliche Korrekturen liefert.

Die Nachrichtendienste sind verpflichtet, dem Betroffenen auf Antrag unentgeltlich Auskunft über die Daten zu geben, die über seine Person gespeichert sind. Zur Begründung muss er auf einen konkreten Sachverhalt hinweisen, durch den es zur Speicherung gekommen sein könnte, und ein besonderes Interesse an der Auskunft darlegen. Die Nachrichtendienste können die Auskunft verweigern, wenn ansonsten ihre Aufgabenerfüllung gefährdet wäre, eine Quelle nicht mehr geschützt werden könnte, Erkenntnisstand und Arbeitsweise des Dienstes ausgeforscht würden, die öffentliche Sicherheit nicht gewährleistet, dem Wohl von Bund und Land Nachteile entstünden oder Rechte Dritter verletzt würden. Aber: Gleichzeitig müssen die Dienste den Betroffenen darauf hinweisen, dass er sich an den Bundesbeauftragten Datenschutz wenden kann. Und dem gegenüber müssen die Dienste dann die Auskunft erteilen, die zuvor dem Betroffenen verweigert wurde – es sei denn, Innenministerium, Verteidigungsministerium oder Kanzleramt stellen in diesem Einzelfall fest, dass durch die Mitteilung an den ebenfalls zum Geheimschutz verpflichteten Datenschutzbeauftragten die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährdet würde. Damit sind die Einwirkungsmöglichkeiten des Datenschutzes jedoch noch nicht erschöpft. So ist vorgesehen, dass die G10-Kommission im Rahmen ihrer Überwachungs-Kontrolle dem Datenschutzbeauftragten Gelegenheit zur Stellungnahme geben kann.

3.6. Kontrolle durch die Öffentlichkeit

Nicht zu unterschätzen ist auch die Bedeutung der öffentlichen Diskussion und der Medienberichterstattung für die Kontrolle der Dienste. Die kritische Begleitung der nachrichtendienstlichen Arbeit hat immer wieder Pannen und Missstände publik gemacht und zu breiten Debatten über Inhalte, Ziele und Grenzen geführt. Gerade bei Eingriffen in die Grundrechte ist es wichtig, die Kontrolle dieser Einschränkungen jederzeit sichtbar zu machen, damit die Bürger die Nachrichtendienste nicht nur als legal sondern auch als legitim betrachten. Deshalb ist die Medienberichterstattung nicht nur für das Publikum wichtig, um über die Vorgänge informiert zu sein, die sowohl die allgemeine Sicherheit als auch die Freiheit des Einzelnen betreffen Bescheid betreffen. Sie ist auch für die Dienste selbst langfristig von entscheidender Bedeutung, damit das Verständnis für ihre Arbeit erhalten bleibt. Als Konsequenz aus dieser Tatsache haben die Geheimdienste selbst ihre Öffentlichkeitsarbeit verstärkt und sind mit Broschüren, Informationsstellen und Internet-Homepages präsent. Die Medien verstärken zudem die Kontrollaufgaben des Parlamentes, indem sie einerseits über die parlamentarische Behandlung der Nachrichtendienste berichten und andererseits auch Anhaltspunkte für nähere Nachfragen im Bundestag liefern.

3.7. Kontrolle durch die Gerichte

Die direkten Möglichkeiten von Betroffenen, gegen Abhörmaßnahmen den Rechtsweg zu beschreiten, sind von Natur aus eingeschränkt. Verdächtigen beispielsweise mitzuteilen, dass sie besser nicht Brief, Fax und Telefon benutzen sollten, um unbehelligt weiter planen zu können, kann nicht im Interesse der Allgemeinheit sein. Der Rechtsweg ist erst möglich, wenn den Betroffenen die Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheim- nisses mitgeteilt worden ist. Dazu sind die Dienste verpflichtet, sobald durch die Mitteilung der Zweck des Abhörens nicht mehr gefährdet wird. Sie kann außerdem unterbleiben, wenn die G10- Kommission einstimmig festgestellt hat, dass der Zweck auch fünf Jahre nach Beendigung der Maßnahmen noch gefährdet ist, gefährdet bleibt und die Daten gelöscht werden.

Dennoch haben sich die Gerichte bis hin zum Bundesverfassungsgericht aufgrund von Klagen aus der Bevölkerung an der Kontrolle der Nachrichtendienste beteiligt. So zum Beispiel gaben die Verfassungsrichter den Beschwerden eines Hochschullehrers und einer Journalistin teilweise statt, die sich insbesondere gegen das „strategische“ Abhören gewendet hatten. Im Unterschied zur individuellen Aufklärung bezieht sich die strategische Aufklärung durch den BND nicht auf einzelne Gesprächsteilnehmer sondern auf einen großen Strom von Telefonaten und Faxen, aus denen mit Computerhilfe einzelne Kontakte anhand spezieller Stichworte herausgefiltert werden.

Die Erlaubnis zu einem solchen Vorgehen hing ursprünglich ausschließlich damit zusammen, einen bewaffneten Angriff auf die Bundesrepublik frühzeitig erkennen und abwehren zu können. Mit dem Verbrechensbekämpfungsgesetz wurde der Zielkatalog 1994 um Terrorismus, Rauschgiftschmuggel, illegalen Waffenhandel, Geldwäsche und Geldfälschung erweitert. Weil der Hochschullehrer und die Journalistin beruflich mit diesen Materien zu tun haben und darüber auch mit Kollegen im Ausland häufig telefonieren, befürchteten sie, durch unumgängliche Verwendung einschlägiger Stichworte unweigerlich ins Visier des Nachrichtendienstes zu geraten und völlig ohne Grund abgehört zu werden. Ihr Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung hatte in Teilen Erfolg, und auch ihre Verfassungsbeschwerde führte dazu, dass das höchste deutsche Gericht die Tätigkeit der Nachrichtendienste eingehend untersuchte und für ihre Arbeit weitere Auflagen machte. Als Folge wurde der Katalog von Zielen des Abhörens überarbeitet und auf schwerwiegende Bedrohung (Geldwäsche und -fälschung in sehr großem Stil) zugeschnitten, die Protokollierung der Aufklärung verfeinert und die Weiterverwendung der Erkenntnisse in anderen Behörden im Hinblick auf die Quelle verdeutlicht (Az.: 1 BvR 2226/94, 2420/95, 2437/95).