Kein Grund, unredlichen Bürgern Milliarden zu schenken
Schwarzarbeit in Deutschland kostet ein Vermögen - jetzt sollen 7.000 Zöllner und ein neues Gesetz die "Branche verunsichern"
Ein älterer Weißhaariger gibt sich als Chef zu erkennen - wie die meisten der tschechischen Handwerker hier versteht er leidlich Deutsch. Papiere, ja, die hat er. Arbeitserlaubnis für alle, selbstverständlich, und Pässe, wo sind jetzt die Pässe. Während er auf dem Tapeziertisch einen Stapel Formulare ausbreitet, möchte einer seiner Mitarbeiter raus, um im Firmen-Lieferwagen vor der Tür seinen Ausweis zu suchen.
"Nun bleibense mal hier", bestimmt einer der Zöllner kurz und deutlich. "Da gehen wir gleich zusammen hin." Auch wenn auf dieser Baustelle auf den ersten Blick alles in Ordnung zu sein scheint: Die Beamten sind hellwach, entwischen soll ihnen keiner.
Eine halbe Stunde lang nehmen sich die neun Zoll-Mitarbeiter die tschechischen Handwerker vor. Für wen arbeiten Sie, wie lange sind Sie schon hier, was verdienen Sie in der Stunde. Wie viele Stunden pro Tag arbeiten Sie - auch samstags? Dann ist klar: Die Truppe arbeitet im Rahmen eines "Werkvertrags" für eine tschechische Firma, die legal und mit Erlaubnis dieses Haus in Berlin-Marzahn ausbaut. Lediglich einer der Handwerker hat keinen Pass. Wo der ist? Im rund 30 Kilometer entfernten Hotel.
"Schlamperei", schimpft einer der Beamten, was der Tscheche nicht versteht. "Da werden wir jetzt hinfahren", macht der Zöllner ihm klar - wir, das heißt der Arbeiter selbst und zwei bewaffnete Begleiter. Man weiß ja nie, vielleicht arbeitet ja ausgerechnet er "illegal", vielleicht macht ja ausgerechnet er noch Ärger. Dann ist die Kontrolle vorbei. Die Beute: Neun ausgefüllte Erfassungsbögen und das Gefühl, hier im Viertel gezeigt zu haben, dass der Zoll präsent ist und Schwarzarbeit keine Chance hat.
Eine Szene, wie sie sich auf deutschen Baustellen derzeit täglich abspielt. Und nicht jede Kontrolle geht so "harmlos" aus wie diese. "Mindestens einmal in der Woche" finden die Berliner Finanzkontrolle auch Handwerker, die ohne Arbeitserlaubnis oder legales Beschäftigungsverhältnis auf Baustellen Geld verdienen, berichtet Schichtleiter Hänsch. Allein in der Hauptstadt machen 260 Mitarbeiter des Zolls Jagd auf solche "Schwarzarbeiter".
Seit Beginn dieses Jahres sind die Beamten der Bundesanstalt für Arbeit und des Zolls in der "Finanzkontrolle Schwarzarbeit" zusammengefasst, seit Anfang August haben sie erweiterte Befugnisse. Jetzt dürfen sie beispielsweise auch Fahrzeuge aus dem fließenden Verkehr heraus anhalten, und die vormaligen Arbeitsamts-Mitarbeiter werden an der Waffe ausgebildet. Die Berliner Gruppe der neuen, in Köln angesiedelten Großbehörde ist in drei Abteilungen untergliedert:
Die Beamten der "Prävention" fahren in der ganzen Stadt Streife und kontrollieren - wie an diesem Vormittag - verdächtige Objekte: Baustellen, vor denen ausländische Fahrzeuge parken, Videotheken, in den Hinweisen zufolge Leute schwarz beschäftigt werden, Gastronomiebetriebe, in denen möglicherweise Illegale arbeiten. Auch wenn die kontrollierten Betriebe in Ordnung sind, "unsere Hauptfunktion ist es, Präsenz zu zeigen", so Hänsch.
Eine zweite Gruppe mit dem Kürzel "Prüfung und Ermittlung" durch- und untersucht größere Firmen, die in gewerbsmäßigen Stil Schwarzarbeiter beschäftigen, "oft langwierige Ermittlungen und dicke Dinger". Und schließlich ist da noch die "Ahndung", die sich dann um Bußgelder und das Eintreiben von Schadensersatz kümmert.
Die "Finanzkontrolle Schwarzarbeit" ist Hans Eichels Speerspitze im neuen Kampf gegen die Schattenwirtschaft, die jedes Jahr Millionen Arbeitsplätze und Milliarden Steuereinnahmen kostet. Seit Jahresbeginn operiert die bundesweit derzeit 5.100 Mann starke Gruppe unter dem Firmenschild des Zolls und damit des Bundesfinanzministeriums. Um weitere 2.000 Mitarbeiter soll sie noch aufgestockt werden.
Der Chef der neuen Behörde, Eberhard Haake, ist ehrgeizig: 165.000 Euro Schadenssumme soll jeder Mitarbeiter pro Jahr aufdecken - fast das Vierfache der eigenen Personalkosten. Und die Rechnung scheint aufzugehen: Im ersten halben Jahr ihres Bestehens habe - so Haake - die Gruppe diese Zielvorgabe erreicht. Aber, was noch wichtiger ist: Der Schaden - hinterzogene Steuern und Sozialabgaben - wurde nicht nur festgestellt, sondern wird auch zum großen Teil wieder eingetrieben: "Mehr als die Hälfte des Schadens spülen wir wieder in die Kassen - vielleicht mehr. Wir fahren zweigleisig: Fall aufdecken und Vermögen sichern", beschreibt Haake die Philosophie seines Amts - der Zoll sei schließlich eine "Einnahmeverwaltung von Alters her". Auch wenn die "Regulierung" wegen der vielen beteiligten Behörden statistisch nicht exakt erfasst werden könne.
Schwerer zu beziffern ist eine andere Wirkung der neuen und scharfen Kontrollen: der Abschreckungseffekt. Sicher ist: Es ist riskanter geworden, im großen Stil illegal zu arbeiten. Denn auch wenn kriminelle "Unternehmer" den Behörden "immer einen Schritt voraus sind", seien die Mitarbeiter der FKS "innerhalb des denkbaren Gestaltungsspielraums gut mit Befugnissen ausgestattet", hebt der Behördenchef hervor.
Die Kombination aus polizeilichen Rechten mit solchen von Finanzbeamten lassen die Kontrolleure effektiv arbeiten. Wie überhaupt die enge Zusammenarbeit Polizei, Staatsanwaltschaft und Behörden etwa in Form von "Sonderkommissionen" schon zu manchem Erfolg geführt habe. Dickster Fisch in diesem Jahr: Ein spektakulärer Fall von illegaler Beschäftigung, bei dem eine Schadenssumme von 35 Millionen Euro aufgedeckt werden konnte.
"Quer durch die Arbeitswelt"
Insgesamt zieht sich das Phänomen Schwarzarbeit - der jetzt gesetzlich verankerte Sammelbegriff für Steuer- und Sozialabgaben-Hinterziehung, oft in Verbindung mit illegaler Beschäftigung und Leistungsmissbrauch - "quer durch die Arbeitswelt", so Haake. Auf der Hitliste der erwischten Firmen stehen solche aus der Bauindustrie, dem Personen- und Güterverkehr, dem Gaststätten- und Beherbungsgewerbe, der Gebäudereinigung, der Kfz-Werkstätten und der fleischverarbeitenden Industrie.
Erst vor wenigen Wochen kontrollierten FKS-Kräfte bundesweit die Kurier- und Paketdienste. Mit Erfolg: Mehr als 18 Prozent der kontrollierten 11.500 Mitarbeiter entpuppten sich als "Verdachtsfälle".
Wie groß das Ausmaß der Schwarzarbeit in Deutschland wirklich ist, darüber gibt es wenig verlässliche Zahlen. Am häufigsten zitiert wird der Linzer Ökonomie-Professor Friedrich Schneider, der das Feld seit Jahren beleuchtet und mit exakten Zahlen aufwartet. Danach hätte das Schwarzarbeitsvolumen im vergangenen Jahr in der Bundesrepublik 370 Milliarden Euro betragen, rund 17 Prozent des Bruttoinlandsprodukts.
Im laufenden Jahr würde - infolge der schärferen Gesetze und der neu eingeführten Mini-Job-Regelung - diese Summe um 14 Milliarden auf rund 16 Prozent sinken. Im internationalen Ranking läge Deutschland danach zwar hinter Ländern wie Italien (Anteil der Schattenwirtschaft 25 Prozent), aber weit vor Ländern wie Großbritannien (12,3 Prozent), Japan (10,7 Prozent) oder den USA, die mit 8,4 Prozent gerade einmal die halbe Quote an illegaler Beschäftigung aufweisen.
Allerdings: Dass in Deutschland - wie Schneider behauptet - jeden Tag eine Milliarde Euro schwarz erwirtschaftet wird, scheint vielen Experten zu hoch gegriffen zu sein. "Nicht realistisch", urteilt das ifo-Institut in München, dessen Expertin Andrea Gebauer die Datengrundlage der Schätzung für "nebulös" hält. Die tatsächlichen Werte seien wohl deutlich niedriger. Auch das Finanzministerium hält sich mit Zahlen lieber zurück. Lediglich von einem "hohen Milliardenbetrag" redete Hans Eichel im Mai, als er sein "Gesetz zur Intensivierung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der damit zusammenhängenden Steuerhinterziehung" im Bundestag vorstellte.
Konkreter wird Eichel beim erhofften Effekt des Gesetzes: Eine Milliarde Euro an Steuereinnahmen mehr soll es in diesem Jahr bringen. Erreichen will die Bundesregierung dies mit einer auf drei Säulen ruhenden Strategie: Bürgern, die sich bislang als Auftraggeber oder -nehmer in Schwarzarbeit übten, soll eine "Brücke in die Legalität" gebaut werden - etwa durch die neue Minijob-Regelung. Zum zweiten werden die Kontrollen verschärft - mit mehr Personal und erweiterten Befugnissen. Zum dritten werden die bislang in verschiedenen Gesetzen verstreuten Regelungen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit gebündelt und Gesetzeslücken geschlossen.
So war es bisher keine Straftat, wenn Arbeitgeber Versicherungsbeiträge nicht abgeführt haben - das hat sich geändert. Im Juli hat das Gesetz nach kleineren Korrekturen den Vermittlungsausschuss und den Bundesrat passiert - zum 1. August ist es in Kraft getreten.
Zur "Prävention" wird auch eine neue Datei beitragen, in der alle Fälle von Schwarzarbeit erfasst werden. Sie wird gerade aufgebaut. Unternehmen, die hier aktenkundig werden, droht ein Ausschluss von öffentlichen Aufträgen - eine möglicherweise härtere Strafe als ein drohendes Bußgeld, das oft genug ohnehin nicht eingezogen werden kann.
Die von Schwarzarbeit betroffenen Branchen begrüßen die härtere Gangart grundsätzlich. "Wenn es jetzt bessere Kontrollen gibt: Gott sei Dank!", so Johannes Bungart, Geschäftsführer des Bundesinnungsverbands des Gebäudereiniger-Handwerks. "Nicht an gesetzlichen Regelungen, sondern an Kontrollen hat's in der Vergangenheit gehapert", beschreibt er das Dilemma vieler Firmen, die sich durch die Beschäftigung illegaler Arbeitskräfte und untertariflicher Bezahlung durch die Konkurrenz einer "Wettbewerbsverzerrung" ausgesetzt sahen.
Gleichzeitig sieht er die mit der Neuregelung verbundenen Lockerungen für Schwarzarbeit im Haushalt mit gemischten Gefühlen - vor allem das illegale Beschäftigen von Putzhilfen im Haushalt wird nur noch als Ordnungswidrigkeit, nicht mehr als Straftat verfolgt. Das kann seiner Branche nicht gefallen. Auch der Zentralverband des Deutschen Baugewerbes findet die Anti-Schwarzarbeits-Initiative "grundsätzlich richtig".
Die 200.000 illegal beim Bau Beschäftigten in Deutschland seien für die Branche das größte Problem, so Verbandsprecherin Ilona Klein. Allerdings sei das nur in den Griff zu bekommen, wenn erwischte Firmen die Bußgelder auch wirklich zahlten, und dazu fehlten nach wie vor EU-weite Regelungen. Denn oft genug entzögen sich gerade vom Ausland aus operierende Firmen erfolgreich der Strafe. Ein zweites ungelöstes Problem sei für den Bau, dass mit den betrieblichen Beiträgen zur Berufsgenossenschaft - beim Bau bis zu zehn Prozent der Bruttolohnsumme - auch Schwarzarbeiter mitversichert würden - mit der Folge zu hoher Beiträge.
Beim Aufdecken von Schwarzarbeit müssten die Auftraggeber Versicherungsbeiträge nachzahlen, die Auftragnehmer würden aber nicht belangt. "Wir fordern, dass das geändert wird".
Allerdings sind sich Handwerkskammer, Zentralverbände und Mittelstandsvereinigungen in einem Punkt einig: Die Hauptursache für Schwarzarbeit seien die zu hohen Lohnnebenkosten. "Die Bedingungen müssen so gestaltet werden, dass sich Schwarzarbeit nicht lohnt", fordert Ilona Klein, "aber da geht man nicht ran". Der Bundesfinanzminister verweist allerdings darauf, dass sich die Abgabenquote "mit 36,2 Prozent im europäischen Mittelfeld" bewege.
Indes: Jeder Hausbesitzer weiß, dass eine offiziell in Rechnung gestellte Handwerkerstunde leicht ein Mehrfaches der Summe kostet, die "schwarz" verlangt wird. Peter Rauen, Bundesvorsitzender der Mittelstands- und Wirtschaftsvereinigung der CDU/ CSU, klagt, es dürfe nicht sein, dass ein Handwerker fünf bis sechs Stunden arbeiten müsse, um sich selbst eine Arbeitsstunde bei einem Kollegen leisten zu können. Die Lohnnebenkosten seien im weltweiten Vergleich viel zu hoch, die Arbeitszeiten jedoch zu gering.
Angesichts so hoher Arbeitskosten verhalte sich "der normale Mensch ökonomisch und weicht in die Schattenwirtschaft aus. Und die Firmen gehen ins Ausland." Die zunehmende Diskrepanz zwischen Brutto- und Nettolöhnen sei eine "Fehlentwicklung seit 25 Jahren". Das Problem der Schwarzarbeit werde man darum auch durch Kontrollen und Strafverfahren nicht beheben können. "Das ist ein riesen-bürokratischer Aufwand, der das Problem nicht löst, wenn die Ursachen nicht behoben werden."
Das Münchener "ifo Institut für Wirtschaftsforschung" bestätigt diese Sicht: "Der Hauptgrund für die ausgeprägte Schattenwirtschaft in Deutschland liegt wohl in der nach wie vor hohen Steuer- und Abgabenquote, welche den Faktor Arbeit belastet. Dies führt dazu, dass sich mit schattenwirtschaftlichen Aktivitäten relativ hohe Einkünfte erzielen lassen", so Andrea Gebauer. Zwar verdienten illegale Arbeitskräfte deutlich weniger als legal beschäftigte Personen, "doch ist das im Endeffekt immer weit mehr als das, was sie in ihrem Heimatland beziehungsweise auf dem offiziellen deutschen Arbeitsmarkt nach Abzug der hohen Steuern und Abgabenlast verdienen könnten".
Maßnahmen zur Eindämmung der Schattenwirtschaft seinen zwar absolut geboten. "Schließlich gibt es keinen plausiblen Grund, warum der Fiskus jährlich viele Milliarden Euro Steuergelder und Abgaben an unredliche Bürger verschenken soll." Wirklich wirksam sei aber nur eine Senkung der Abgabenlast, denn "es bringt auf Dauer wenig, immer nur an den Symptomen herumzudoktern, statt die eigentlichen Ursachen der Schattenwirtschaft zu bekämpfen".
Die Bundesregierung verweist darauf, die Lohnnebenkosten durch ihre Reformen bereits leicht gesenkt zu haben. "Mit der ökologischen Steuer- und Abgabenreform, der Rentenstrukturreform sowie der Gesundheitsreform wird der Trend steigender Sozialabgaben gebrochen", bilanzierte sie schon im vergangenen Jahr. Im übrigen hängen Hans Eichel und Ulla Schmidt am Fliegenfänger der leeren Kassen - weder das Steuersäckel noch die Sozialkassen geben weitere Rabatte her, im Gegenteil, jeder Euro wird dringend gebraucht.
Darum bleibt Eichel nichts anderes übrig, als auf die Wirksamkeit und Abschreckung der neuen Kontrollmaßnahmen zu setzen, und auf ein - durch ein steigendes Risiko befördertes - neues Unrechtsbewusstsein unter den Bürgern. Immerhin: Als es zu Beginn des Jahres hieß, auch das Beschäftigen von Putzfrauen werde künftig als Straftat geahndet, meldeten plötzlich Tausende ihre "Perle" mit einem Minijob offiziell an.
Nach einem Sturm der Entrüstung gegen die "Kriminalisierung" der privaten Putz-Verhältnisse ruderte die Regierung zurück - schwarz Putzen (lassen) bleibt ein nur als Ordnungswidrigkeit geahndetes "Kavaliersdelikt". Und prompt ging auch das Interesse an den Mini-Job-Verträgen zurück.
Für die Mitarbeiter der Finanzkontrolle Schwarzarbeit sind das ohnehin nur "kleine Fische", für die sie nicht zuständig sind. Privathaushalte kontrollieren sie nicht, dafür nimmt sich die Gruppe von Norbert Hänsch an diesem Vormittag noch eine Straßenbaustelle vor.
Die drei kontrollierten Kollegen einer Tiefbaufirma - diesmal alles waschechte Berliner - reagieren gereizt und wollen erstmal die Ausweise der Zöllner sehen. Nein, sie würden weder Arbeitslosengeld noch Sozialhilfe beziehen, nein, sie arbeiteten hier nicht "nebenher", sondern hätten reguläre Verträge. Ja, sie könnten sich ausweisen. Die Zöllner füllen wieder akribisch ihre Formulare aus. Ob die Kontrollierten die Wahrheit gesagt haben, wird später überprüft. Wenn nicht, bekommen sie viel Ärger. "Die Branche soll verunsichert werden", sagt einer der Zöllner. Ob das die Schwarzarbeit wirklich zurückdrängt, wissen sie allerdings auch nicht.
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ÜbersichtAusdruck aus dem Internet-Angebot der Zeitschrift "Das Parlament" mit der Beilage "Aus Politik und Zeitgeschichte"
© Deutscher Bundestag und Bundeszentrale für politische Bildung, 2006.