Ganz viel Detailarbeit." Noch bevor Christian Heyer den ersten Schluck Kaffee eingegossen hat, ist der SPD-Fraktionsmitarbeiter schon losgeworden, was Gesetzgebung vielleicht nicht immer, aber wohl häufig ist: "aufwändig und klein-klein." Seine Einschätzung könnte damit zusammenhängen, dass er zusammen mit einem Mitarbeiter des CDU-Abgeordneten Norbert Röttgen zwei Jahre lang "auf Arbeitsebene" sehr intensiv an einem Entwurf mitgearbeitet hat, der erst kürzlich den Bundestag passierte: das Gesetz zur Fortentwicklung der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste, eingebracht von den Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP, beschlossen am 29. Mai 2009. "Arbeitsebene" bedeutet: Die beiden Mitarbeiter haben den politischen Willen der Fraktionen in Gesetzesform gebracht, zunächst als Duo, später im Trio mit einem FDP-Kollegen.

Schwieriges Handwerk

Ausgangspunkt war mit der "Formatvorlage Gesetzentwurf" ein fast leeres Blatt Papier, Endpunkt der Entwurf eines Artikelgesetzes und einer Grundgesetzänderung - sowie die Erkenntnis, dass Gesetzgebung ein schwieriges Handwerk ist. Solche Gesetzentwürfe, die allein "aus der Mitte des Bundestages" kommen, sind sehr selten. Das ist kein subjektiver Eindruck, sondern eine Tatsache: Über 80 Prozent der im Bundestag beschlossenen Gesetze sind Regierungsvorlagen, und viele der als Bundestagsinitiativen verbuchten Entwürfe sind lediglich parallel zum gleichlautenden Regierungsentwurf eingebracht worden.

Das hat ganz praktische Gründe: In den 14 Ministerien und im Kanzleramt sitzen Fachleute, und zwar sehr viele. Insgesamt hat die Bundesregierung etwa 18.600 Beschäftigte zur Verfügung. Zum Vergleich: Die Bundestagsverwaltung zählt zirka 2.600 Mitarbeiter, dazu kommen 2.500 Abgeordnetenmitarbeiter in Berlin und knapp 1.000 Mitarbeiter in den Fraktionen.

Schon deshalb werden Instrumente für "Gute Gesetzgebung" bei der Exekutive vermutet - und gefunden: Nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung (GGO) müssen alle Häuser die Folgen von Gesetzen ermitteln und darstellen. Dazu gehört etwa, ob sich das Gesetz unterschiedlich auf Männer und Frauen auswirkt und welche Kosten zu erwarten sind. Für die erste Frage gibt es eine Arbeitshilfe des Familienministeriums, für die zweite Frage den Nationalen Normenkontrollrat, der Gesetze der Regierung auf Bürokratiekosten hin durchleuchtet. "Gesetzesfolgenabschätzung" nennen Experten diese Prüfungen.

Plausible Gesetzesbegründung

Das bedeutet allerdings nicht, dass "Gute Gesetzgebung" nur Sache der Regierung ist. Öffentliche Anhörungen in den Ausschüssen dienen ebenfalls der Gesetzesfolgenabschätzung. In wissenschaftlich-technischen Fragen berät das Büro für Technikfolgen-Abschätzung den Bundestag. Und die Abgeordneten können die Wissenschaftlichen Dienste (WD) nutzen - die "Denkfabrik des Parlaments", wie deren Leiter, Wolfgang Müller, sagt. Mehr als 100 Juristen, Politologen, Historiker, Chemiker, Physiker und Psychologen beantworten Fragen. Gesetzentwürfe machen die Gutachter zwar nicht, sie können aber zum Beispiel untersuchen, ob eine Gesetzesbegründung plausibel ist.

Außerdem gestaltet der Bundestag die Instrumente auf Regierungsseite mit. Der Normenkontrollrat arbeitet auf einer gesetzlichen Grundlage - die das Parlament beschlossen hat. Die "Blauen Prüffragen", auf denen die Gesetzesfolgenabschätzung der GGO basiert, haben die parlamentarischen Dienste in den 1980er Jahren entwickelt. Und dass seit Anfang Juni von der Regierung zusätzlich dargelegt werden muss, ob ein Gesetz nachhaltig ist, "hat der Parlamentarische Beirat für nachhaltige Entwicklung mit auf den Weg gebracht", sagt dessen stellvertretende Vorsitzende, Ingrid Arndt-Brauer (SPD). Solche Verknüpfungen gibt es auch an anderer Stelle: Der seit 1966 im Bundestag ansässige "Redaktionsstab der Gesellschaft für deutsche Sprache" hat seit April 2009 ein Pendant im Bundesjustizministerium (BMJ). Damit soll dort das Pilotprojekt "Verständliche Gesetze" erweitert werden. Der Bundestag erprobt umgekehrt das BMJ-Programm "E-Norm". Volker Görg, Leiter des Parlamentssekretariats, ist einer von vielen, die damit zu tun haben: "Ziel ist es, für Gesetzentwürfe nur noch ein elektronisches Dokument zu verwenden, von Beginn an." Ob "ihr" Gesetz das Prädikat "Gute Gesetzgebung" verdient, will Christian Heyer, der den Parlamentarischen Geschäftsführer der SPD-Fraktion, Thomas Oppermann, unterstützt hat, nicht bewerten. Ob es eine eigene Handschrift hat, als originäres Bundestagsgesetz? "Mit Sicherheit". Darauf lassen auch die Gesetzesberatungen schließen. Max Stadler (FDP) etwa betonte ähnlich wie Röttgen und Oppermann: "Dieses Reformwerk wird ein Werk des Parlaments sein." Steffi Menzenbach z