Nach gewalttätigen Konflikten sind Amnestieregelungen oft das Gebot der Stunde, um Frieden zu sichern. Allerdings ist eine Amnestierung von Verantwortlichen für schwere Menschenrechtsverletzungen immer kontrovers und geht immer zulasten von Opfern und Angehörigen. Warum also amnestieren?

Nach dem Übergang von Diktaturen zu Demokratien - wie im Lateinamerika der 1980er Jahre oder in Osteuropa nach 1989 - sind Amnestien unmittelbar von den realen Machtverhältnissen in einem Land abhängig. Die Art des Systemwechsels - zwischen vorsichtiger politischer Öffnung und politischem Umsturz - bestimmt den Umgang mit den Menschenrechtsverletzungen der Vergangenheit. Wenn die bisherigen Machthaber ausreichend Einfluss haben, werden sie eine Amnestie für Menschenrechtsverletzungen während ihrer Regierungszeit durchsetzen, auch wenn sie damit gegen internationales Recht verstoßen. Insbesondere die verschiedenen Amnestieregelungen der ehemaligen Militärregime in Lateinamerika sind hierfür ein Beispiel.

Friedlicher Machtwechsel

In Ländern, in denen einen Machtwechsel verhandelt wurde, sind Amnestien ein Stabilitätsgarant für die neue demokratische Regierung. So wäre der friedliche Machtwechsel in Südafrika nach 1990 ohne eine Amnestieregelung nicht denkbar gewesen. Südafrika wird oft wegen seiner Wahrheitskommission als Vorbild für den Umgang mit der Vergangenheit genannt. Die Grundlage dieser Kommission war jedoch eine von der damaligen Übergangsverfassung vorgegebene Amnestie. Südafrika hat gezeigt, welche Spielräume Amnestieregelungen haben können. Im Gegensatz zu einer Generalamnestie wurde Amnestie nur auf Grundlage individueller Geständnisse gewährt, und zudem musste neben der nachgewiesenen politischen Motivation eines Verbrechens eine Verhältnismäßigkeit der Tat vorliegen. Zudem hatten Opfer und Angehörige die Möglichkeit, das Geschehene in Anhörungen der Wahrheitskommission zu erzählen.

Amnestien können auf Basis des bisherigen Rechtssystems gewährt werden, indem Verstöße gegen bis dahin geltendes Recht amnestiert werden. Sie können auch der Begründung eines neuen Rechtsystems dienen, und damit rechtskonstituierend sein. Ein bekanntes Beispiel für eine Generalamnestie ist der Westfälische Friede von 1648. Das Beispiel zeigt, dass in komplexen Konfliktlagen eine Amnestieregelung eine Möglichkeit für einen Neuanfang bietet, auch für ein neues Rechtssystem. Dies sollte heutzutage angesichts der komplexen Konfliktlagen etwa im Gebiet der großen Seen Afrikas und Sudan/Tschad berücksichtigt werden. Diese Konflikte sind langandauernd, orientieren sich nicht an Landesgrenzen, und die Gewaltakteure sind Regierungen ebenso wie zahlreiche Milizen.

Bereits während Bürgerkriegen spielen Amnestien eine wichtige Rolle zur Friedensschaffung. So wurden seit den späten 1990er Jahren im Südsudan auf lokalen Friedenskonferenzen umfassende Amnestien für Menschenrechtsverletzungen während der Kriegsjahre vereinbart. Indirekt wurde dadurch der Friedensprozess zwischen Nord- und Südsudan stabilisiert. Diese Amnestien gingen einher mit Regelungen zum materiellen Ausgleich zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen, etwa der Freilassung entführter Menschen oder der Rückgabe von Land. Ein wichtiges Element solcher Konferenzen war die öffentliche Anerkennung des Geschehenen und der dafür Verantwortlichen als Grundlage für eine Friedensvereinbarung. So können in komplexen Konfliktlagen, zumal angesichts einer schwachen Staatlichkeit, Amnestieregelungen einen zentralen Beitrag zu Friedenprozessen leisten.

Die aktuelle Diskussion um internationale Strafjustiz im Kontext von Friedenskonsolidierung zeigt, dass nationale Regelungen zum Umgang mit Menschenrechtsverletzungen nicht ausreichen. Es gibt kein grundsätzliches völkerrechtliches Verbot von Amnestien. Dennoch gibt es eine aus internationalem Recht abzuleitende Bestrafungspflicht. Und der Internationale Strafgerichtshof eröffnet eine konkrete Möglichkeit, der Straflosigkeit (unabhängig von nationalen Amnestieregelungen) Grenzen zu setzen, insbesondere bei Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen.

Allerdings: Innerhalb dieser Grenzen bleiben Amnestien auch künftig ein wichtiges Instrument zur Vermeidung neuer Gewalt, zur Schaffung politischer Stabilität und der dazu notwendigen Stärkung oder Begründung funktionierender, nationalstaatlicher Rechtsysteme.