Ja oder Nein? Wahlwerbung für ein Referendum in Frankreich 1969
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Volksentscheide auf Bundesebene

Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus, daran lässt das Grundgesetz keinen Zweifel. Doch wie der Willen des Volkes am besten ermittelt werden kann, darüber gehen die Meinungen auseinander: Durch Wahlen alle vier Jahre oder zusätzlich durch Volksentscheide? Im Streitpunkt von BLICKPUNKT BUNDESTAG diskutieren Gerald Häfner vom Verein „Mehr Demokratie” und Thomas Strobl (CDU/CSU), Vorsitzender des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung.

Was darf das Volk? In welchem Maße soll sich der mündige Bürger am demokratischen Willensbildungsprozess auf Bundesebene beteiligen? Nur alle vier Jahre durch seine Teilnahme an Wahlen oder auch durch Elemente einer direkten Demokratie wie etwa in Frankreich, Italien oder in der Schweiz? Gefährden oder beleben Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid unsere Demokratie?

Über diese Frage hat der Bundestag kürzlich eine lebhafte Grundsatzdebatte geführt – im Jahr des 60. Jahrestages des Grundgesetzes. Grundlage dafür waren drei Gesetzentwürfe von FDP, den Grünen und der Fraktion Die Linke mit dem gemeinsamen Ziel, plebiszitäre Elemente in das Grundgesetz einzuführen. Doch die Initiativen scheiterten am Widerstand der Union. Die SPD stimmte ebenfalls dagegen, allerdings nur aus Koalitionsräson. Bekanntlich vereinbaren Koalitionsparteien zu Beginn ihrer Zusammenarbeit stets, nicht gegeneinander mit wechselnden Mehrheiten zu stimmen. Inhaltlich halte auch ihre Partei eine Weiterentwicklung der parlamentarischen Demokratie für sinnvoll, betonten die Sozialdemokraten.

In breiten Kreisen des Bundestages hat sich die Auffassung verfestigt, dass trotz der Ablehnung der Gesetzentwürfe das Thema nicht dauerhaft vom Tisch sei. Dazu habe der Zug in Richtung mehr Volksbeteiligung bereits zu viel Fahrt aufgenommen. Tatsächlich gibt es nicht nur in den Kommunen, sondern auch in allen 16 Bundesländern direkte Mitbestimmungsrechte des Volkes. Auch Europa will mehr direkte Demokratie wagen.

Was sind die Gründe, die die CDU als einzige Partei im Bundestag Nein sagen lässt – obwohl sogar die kleine Schwesterpartei CSU plebiszitäre Elemente für eine sinnvolle Ergänzung der repräsentativen Demokratie hält? Im Wesentlichen sind es vier Argumente, die die CDU für ihre Haltung ins Feld führt:

• die negativen Erfahrungen mit Volksabstimmungen in der Weimarer Republik;
• Volksabstimmungen bergen die Gefahr des Populismus, des Missbrauchs und der politischen Destabilisierung in sich;
• Volksabstimmungen können den komplexen Fragestellungen unserer pluralistischen Welt nicht gerecht werden;
• Volksabstimmungen tragen zur Abwertung und zum Bedeutungsverlust des Parlaments bei.

Die Befürworter sehen die Lage mit anderen Augen. Sie erkennen Handlungsbedarf, weil sich die repräsentative Demokratie in einer Legitimationskrise befinde, die sich immer deutlicher in häufig extrem niedrigen Wahlbeteiligungen manifestiere. Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid könnten diese Entwicklung bremsen, den politischen Prozess wieder beleben und damit zu einer besseren Akzeptanz unserer Demokratie führen. Nach 60 Jahren Bundesrepublik sei die Bevölkerung reif für mehr Selbstbeteiligung und Verantwortung. Schließlich sei das Volk nicht dümmer als die Parlamentarier.

Was ist richtig, was ist falsch? Wo liegen die Gefahren, wo die Chancen von mehr direkter Demokratie? Darüber führt BLICKPUNKT BUNDESTAG ein Streitgespräch mit dem CDU-Bundestagsabgeordneten Thomas Strobl – er ist Vorsitzender des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung – und dem Vorstand des Vereins „Mehr Demokratie” Gerald Häfner, der zehn Jahre lang Mitglied des Deutschen Bundestages für Bündnis 90/Die Grünen war und sich heute für Volksentscheide stark macht.

Blickpunkt Bundestag: Herr Strobl, haben Sie kein Vertrauen in den Souverän, in das Volk?

Thomas Strobl
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Thomas Strobl: Ich habe sogar ein absolutes Vertrauen. Der Souverän entscheidet, er wählt die Parlamente. Das ist der Sinn der repräsentativen Demokratie. Und mit ihr haben wir, wie ich finde, gute Erfahrungen gemacht. Auch die Väter und Mütter des Grundgesetzes haben sich ganz bewusst für diesen Weg entschieden, nicht zuletzt aufgrund historischer Erfahrungen.

Blickpunkt: Wir fragen deshalb, weil sich Ihre Partei, die CDU, den Wünschen aller anderen Parteien nach mehr unmittelbarer Bürgerbeteiligung auf Bundesebene verschließt.

Strobl: Wir halten unser bestehendes System für geeignet und für eine bewährte Systematik. Im Übrigen ist es ja nicht ganz wahr, dass die CDU hier alleine steht. Auch in der Zeit der rotgrünen Bundesregierung gab es keine ernsthaften Anstalten, unsere Verfassung entsprechend zu ändern.

Blickpunkt: Herr Häfner, warum wollen Sie mehr direkte Volksbeteiligung an den Entscheidungsprozessen des Bundes? Hat sich unser repräsentativ-demokratisches System nicht bewährt?

Gerald Häfner: Doch. Aber immer mehr Bürger sind damit nicht zufrieden. Sie wollen nicht nur alle vier Jahre ihre Stimme abgeben, sondern in wichtigen Fragen auch zwischen den Wahlen entscheiden können. Das Grundgesetz hat sich mitnichten nur für die repräsentative Demokratie entschieden, sondern in Artikel 20 festgelegt, dass die Staatsgewalt unmittelbar vom Volk in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt wird. Die Frage ist, wann wir dieses Versprechen endlich erfüllen wollen.

Strobl: Aber wir streiten hoffentlich nicht darüber, dass das Grundgesetz selber die Volksabstimmung nur für einen einzigen Fall, die Neueinteilung der Länder, vorsieht.

Gerald Häfner
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Häfner: Für diesen Fall schreibt es sie bindend vor. Das heißt aber nicht, dass es sie in anderen Fällen ausschließt – zumal der Artikel 29, von dem Sie sprechen, mit dem von mir zitierten Artikel 20 gar nichts zu tun hat, weder inhaltlich noch systematisch. Bei der Länderneugliederung agieren zum Beispiel immer nur Bürger einer Teilgebietskörperschaft; in Artikel 20 dagegen agiert das Staatsvolk als Ganzes.

Blickpunkt: Können Sie beide dem Satz zustimmen: Unmittelbare Bürgerbeteiligung belebt die Demokratie, weil sie das zivilgesellschaftliche Engagement stärkt?

Häfner: Ich kann diesem Satz uneingeschränkt zustimmen. Denn ich glaube, dass es in der Demokratie entscheidend darauf ankommt, dass sich die Bürger nicht nur als Objekte, sondern auch als Subjekte des Gemeinwesens begreifen. In Abstimmungen und den ihnen vorausgehenden Diskussionen erleben die Bürger, dass sie nicht nur Zuschauer der Politik sind, sondern dass es auf ihre Stimme entscheidend ankommt.

Strobl: Ich weiß nicht, ob „Belebung” einer Demokratie ein entscheidender Wert sein muss. Die Gefälligkeitsautokratien der römischen Kaiser der Antike hatten ja auch „belebende” und „demokratische” Elemente. Bei den Gladiatorenkämpfen im Circus maximus hat das Volk den Daumen gehoben oder gesenkt. Insofern könnte man sagen: Das war doch eine sehr unmittelbare, plebiszitäre demokratische Veranstaltung. Sie war aber zutiefst inhuman. Dieses Beispiel der Antike zeigt, dass Plebiszite nicht ausschließlich gut sind, sondern dass es große Gefahren des Missbrauchs gibt.

Häfner: Inzwischen sind wir 2 000 Jahre weiter. Demokratie bleibt nie stehen, muss sich beständig mit den Menschen und der Gesellschaft weiterentwickeln. Heute ist auf allen Ebenen mehr Bürgerbeteiligung nötig und möglich. Und: Sie tut der Gesellschaft und der Demokratie gut. Im Übrigen kann ich nicht erkennen, was zirzensisches Daumensenken mit einem demokratischen Entscheidungsvorgang über Gesetzgebungsfragen zu tun hat.

Blickpunkt: Warum soll das, was in Kommunen und den 16 Bundesländern möglich ist und auch Europa anstrebt, auf Bundesebene falsch oder schädlich sein? Strobl: Plebiszitäre Elemente gibt es auch auf diesen Ebenen nicht uneingeschränkt. Überall sind bestimmte Quoren vorgeschrieben und nur bestimmte Fragen möglich. Das will auch für den Bundestag niemand anders regeln. Also geht es um differenzierte Lösungen. Außerdem sehe ich nicht, dass Bundesländer mit weitgehender Volksbeteiligung in einem glücklicheren Zustand sind. Plebiszite stärken nicht unbedingt die Zufriedenheit mit einem Staat, einem Parlament oder einer Regierung.

Häfner: Doch, das tun sie. Im Übrigen bleibt mir unerklärlich, warum, was auf kommunaler Ebene möglich ist, nicht auch auf Bundesebene gelingen soll. Man muss es nur entsprechend organisieren, braucht etwa längere Fristen und andere Quoren. Im Gegensatz zu Herrn Strobl sehe ich auch keinen Grund, Finanz- oder Steuerfragen auszuklammern. Im Gegenteil: Die Forschung zeigt, dass dort, wo die Bürger über Steuern mitentscheiden können, das Steuersystem effizienter und transparenter ist und die Steuerehrlichkeit höher. Denn was man selbst mit entschieden hat, ist man eher bereit zu befolgen.

Gerald Häfner und Thomas Strobl in der Lobby des Reichstagsgebäudes
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Blickpunkt: Wie sinnvoll ist es, bestimmte Themen – etwa die Einführung der Todesstrafe – von Volksentscheiden auszunehmen?

Strobl: Hier zeigt sich der große Mangel derer, die die Plebiszite wollen. Denn sie sind nicht zu einer konsistenten Argumentation in der Lage. Wenn der Gesetzgeber vorher entscheidet, wo er dem Volk die Volksentscheidung zutraut und was er davon ausnehmen möchte, geht das nach dem Motto: Ein bisschen Vertrauen haben wir zum Volk, aber in bestimmten Dingen trauen wir ihm dann doch nicht. Ich sehe hier einen starken argumentativen Bruch.

Häfner: Wer, wenn nicht der Gesetzgeber, soll die Frage denn regeln? Wir rufen ja nicht zur Revolution auf, sondern stehen auf dem Boden der Verfassung und der Gesetze. Aber richtig ist: Eigentlich müsste alles das, was unsere gewählten Politiker entscheiden können, bei Vorliegen entsprechender Voraussetzungen, auch direkt vom Volk entschieden werden können. Das folgt aus dem Souveränitätsprinzip. Dabei ist das Volk genau wie das Parlament an geltende Gesetze gebunden.

Blickpunkt: Herr Strobl, die Union verweist gerne auf die schlechten Erfahrungen mit Plebisziten in der Weimarer Zeit. Haben die Bundesbürger nach 60 Jahren Bundesrepublik ihre politische Reife nicht unter Beweis gestellt?

Strobl: Die Deutschen haben in diesen 60 Jahren bewiesen, dass sie eine stabile Demokratie sind. Allerdings muss man sagen, dass sich unser Grundgesetz ja in der Tat von der Weimarer Verfassung unterscheidet. Einer der Unterschiede ist, dass wir die Volksabstimmungen bewusst nicht übernommen haben. Ich halte das für richtig, denn die Volksabstimmung über den Young-Plan 1929 hat zum Beispiel sehr zum Aufstieg der Nationalsozialisten beigetragen. Insofern zeigt uns auch die jüngere Geschichte, dass Volksabstimmungen sehr negative Wirkungen zeitigen können.

Häfner: Die Weimarer Verfassung hat Volksabstimmungen zugelassen, das Verfahren aber so geregelt, dass das Ergebnis aufgrund unerreichbarer Abstimmungsquoren am Ende nie zählte. So gab es zwar mehrmals 90 Prozent und mehr für bestimmte Vorlagen, doch am Ende blieb alles vergeblich. Das war eine Erfahrung, die die Demokratie nicht gestärkt, sondern geschwächt hat. Die Young-Plan-Kampagne der Nazis ist übrigens gescheitert. Und Hitler hat seinen Aufstieg eben gerade nicht über direkte, sondern über die repräsentative Demokratie geschafft.

Blickpunkt: Gibt es nicht auch eine Legitimationskrise der repräsentativen Demokratie, die sich in zum Teil äußerst geringen Wahlbeteiligungen manifestiert?

Strobl: Nein, das ist zu einfach gesehen. Denn dann müssten wir überall dort, wo wir plebiszitäre Möglichkeiten haben, eine höhere Wahlbeteiligung haben. Dies ist erkennbar nicht der Fall. Schauen Sie sich nur die niedrige Wahlbeteiligung in vielen Kommunen an. Im Bund haben wir dagegen eine auch im Vergleich zu anderen Ländern beachtliche und gute Beteiligung.

Häfner: Ich würde nicht die Wahlbeteiligung als einziges Indiz nehmen. Aber wir haben ohne Zweifel eine wachsende Krise der repräsentativen Demokratie. Denn immer mehr Bürger haben den Eindruck, dass das Volk bei uns nichts zu sagen hat. Das finde ich fatal. In der Demokratie kommt es doch darauf an, dass die Bürger das Erlebnis haben: Das ist unser Staat, wir sind der Souverän – und nicht, dass sie sich von allen wichtigen Entscheidungen ausgesperrt fühlen.

Blickpunkt: Kann direkte Demokratie dem Populismus und der Demagogie Vorschub leisten?

Strobl: Die direkte Demokratie ist ja nicht von Grund auf ein Übel, sie ist aber auch kein Allheilmittel. Mit der bloßen Forderung nach mehr Volksbeteiligung macht man es sich doch zu einfach. In der Historie haben wir unterschiedliche Erfahrungen mit direkter Demokratie gemacht. Das bekannteste Plebiszit ist ja die Frage von Pilatus an das Volk von Jerusalem: Wollt ihr Barabas oder Jesus am Kreuz sehen? Die Antwort des Volkes war kein Ruhmesblatt für die Menschheitsgeschichte. Damit will ich deutlich machen: Nicht alles, was mit Volksabstimmungen zusammenhängt, ist auch gut. Es gibt Risiken und Gefahren, die man kennen muss.

Häfner: Ihre Beispiele erstaunen mich. Im alten Palästina und im alten Rom gab es nicht den kleinsten Ansatz von Demokratie. Wollen Sie ernstlich einen komplexen demokratischen Diskussions- und Willensbildungsprozeß im 21. Jahrhundert mit der Situation unter Jesu Kreuz oder im römischen Zirkus vergleichen? Als wir in Bayern die Bürgerentscheide eingeführt haben, argumentierte Ihre Partei auch, das Chaos würde ausbrechen …

Gerald Häfner und Thomas Strobl
© DBT/Thomas Köhler/photothek.net

Strobl: … das sage ich explizit nicht! Für′s Chaos sind Sie zuständig!

Häfner: … inzwischen haben wir 4 250 Bürgerbegehren in Deutschland gehabt – und das Chaos ist immer noch nicht eingetreten. Allerdings haben die Bürger so manchen Fehler der Politik wiedergutgemacht!

Blickpunkt: Stimmt der Vorwurf, der Bundestag werde durch Volksabstimmungen abgewertet?

Strobl: Es könnte eine Entwicklung geben, bei der sich der Bundestag vor schwierigen Fragen drückt und sie dem Volk überlässt. Das hielte ich für bedenklich. Außerdem würde das fein austarierte Zusammenspiel zwischen Bundestag und Bundesrat gefährdet.

Häfner: Volksabstimmungen können lange gesellschaftliche Debatten entscheiden und befrieden. Auch der Föderalismus steht der direkten Demokratie nicht im Wege. Das Mutterland der direkten Demokratie, die Schweiz, hat einen viel stärkeren Föderalismus als wir.

Blickpunkt: Wie ist Ihre Prognose, meine Herren: Ist das Thema direkte Demokratie mit dem Scheitern der drei Gesetzentwürfe ein für allemal gestorben? Oder steht der Zug doch noch unter Dampf?

Strobl: Ich glaube, dass eine breite Mehrheit im Parlament mit tiefer Überzeugung am bewährten Grundgesetz und an unserer repräsentativen Demokratie festhalten möchte.

Häfner: Ich bin fest davon überzeugt: Wir beide, Herr Strobl, werden noch erleben, dass es in Deutschland Volksentscheide auf Bundesebene gibt. Wir sind in dieser Frage inzwischen Schlusslicht in Europa. Das muss und wird sich ändern.

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Das Gespräch führte Dr. Sönke Petersen 
Erschienen am 29. Juni 2009