11.3.3.1 Problemlagen und Reformnotwendigkeiten der WTO
11.3.3.1.1 Bewertung
Wir
bewerten die Verhandlungsführung und die Ergebnisse der zurückliegenden 4. Ministerrunde
der WTO in Doha/Quatar weit weniger positiv als die Mehrheit der Enquete-Kommission.
Angesichts der zunehmenden
Polarisierung in und zwischen allen Ländern, der Erosion sozialer Standards
und Rechte und der ungleich verteilten Lebenschancen sowie der Gefährdung öffentlicher
Güter waren wir mit zahlreichen Entwicklungs- und Schwellenländern und zivilgesellschaftlichen
Organisationen dafür eingetreten, dass die EU von einer weiteren Liberalisierungsrunde
in der WTO absieht. Wir forderten die Bundesregierung auf, die bisherige Liberalisierungspolitik
für die Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländer hinsichtlich der sozialen
und ökologischen Situation zu evaluieren. Insbesondere sollten die Lage von
Frauen und Kindern, der Menschen- und Arbeitnehmer/innen/rechte, der Beschäftigungs-
und Vermögensverteilung sowie der Entwicklungsperspektive der Länder des Südens
bewertet und hieraus Konsequenzen für eine Entwicklung gezogen werden, die sich
primär an sozialer Gerechtigkeit, Demokratie und ökologischer Nachhaltigkeit
orientiert.
Die
Industrieländer – allen voran die EU und die USA – haben es versäumt, die berechtigte
Kritik am internationalen Handelsregime und der WTO aufzunehmen sowie institutionelle
und politische Konsequenzen zu ziehen. Stattdessen waren die Verhandlungen in
Doha davon geprägt, die Glaubwürdigkeit der WTO nach dem Scheitern der 3. Ministerkonferenz
in Seattle/USA um jeden Preis wieder herzustellen und einen reibungslosen Verhandlungsprozess
zu garantieren. So blieben die u.a. aus dem bestehendem internationalen Handelsregime
resultierenden Probleme der Globalisierung und andere, seit Jahren umstrittenen
Fragen ebenso unbeachtet wie die Forderungen der Entwicklungsländer; vereinbart
wurden lediglich weitere umfangreiche Liberalisierungsschritte.
Ungelöst bleibt das Problem der mangelnden personellen und
materiellen Ausstattung der meisten Länder, die diese daran hindert, bereits
bestehende Verpflichtungen zu erfüllen und wirkungsvoll an den parallel laufenden
komplexen Verhandlungen in der WTO zu alten und neuen Themen teilzunehmen. Es
gab keine Fortschritte in der Frage, wie eine spezielle und differenzierte (special
and differential treatment) Behandlung der Entwicklungs- und Schwellenländer
im Kontext der WTO zu garantieren und auszubauen wäre, um auf die unterschiedlichen
Entwicklungsbedürfnisse angemessen zu reagieren. Von dem seit Jahrzehnten geforderten
verbesserten Marktzugangs für Produkte aus den Entwicklungsländer in die Industrieländer
kann nach wie vor keine Rede sein, die Einhaltung der bisherigen entsprechenden
Zusagen lässt weiter auf sich warten. Entgegen den Aussagen im Endbericht gab
es in Doha in der Frage der Patentierung (TRIPS-Abkommen) keine „echten Fortschritte“,
es wurde lediglich das bestehende nationale Recht bestätigt, unter bestimmten
Bedingungen eine Zwangslizensierung für Arzneimittel zu vergeben. Substanzielle
Verbesserungen, wie sie in der Diskussion um preisgünstige HIV-Präparate und
die Patentierungspraxis der transnationalen Konzerne gefordert wurden, um die
Basisgesundheitsversorgung weltweit abzusichern, blieben aus. Die einflussreiche
amerikanische Pharmalobbygruppe (PhRMA) hat nach Doha deshalb zu Recht triumphiert,
dass sich an dem bestehenden System nichts geändert hat. Inwieweit die Präzisierung
des TRIPS-Abkommens die Rechtssicherheit vergrößert, bleibt abzuwarten. Wie
bisher wird die rechtliche Klarstellung weiterhin in den kostspieligen Streitschlichtungsverfahren
stattfinden, die allerdings von den Entwicklungsländern aufgrund des dafür notwendigen
finanziellen und personellen Budgets in der Regel nicht genutzt werden können.
Auch wurden keinerlei Fortschritte erzielt, um die Schiedsgerichtsverfahren
der WTO transparenter zu machen und die Parlamente sowie zivilgesellschaftliche
und multilaterale Organisationen aus dem Umfeld der Vereinten Nationen oder
die IAO einzubeziehen. Damit ist in Doha das Grundproblem der WTO, die unzureichende
demokratische Struktur, genauso wenig angegangen worden, wie die Einbindung
sozialer Standards in das Regelwerk der WTO.
Gleichzeitig konnte die EU in Doha ihr aus dem Jahr 1998 bekanntes
Konzept einer „umfassenden Verhandlungsrunde“ als Verhandlungsansatz einbringen,
hierüber die Positionen der Industrieländer durchsetzen sowie den Orientierungsrahmen
für den Diskussionsprozess der nächsten Jahre vorgeben. Letztlich wurden alle
Überlegungen sowie Vorschläge zur weiteren Liberalisierung über die Themenfelder
Investitionen, Wettbewerb, öffentliche Auftragsvergabe, Dienstleistungen, Patentierung
(Singapur-Issues) gebündelt, obwohl deren detaillierte Ablehnung durch die Mehrheit
der Entwicklungsländer, von zivilgesellschaftlichen Organisationen und Teilen
der
Gewerkschaften bereits im Vorfeld der Ministerkonferenz in Doha bekannt war.
Die immer wieder angemahnte „Gestaltung der Globalisierung“ wurde zugunsten
einer Forcierung der weltweiten Liberalisierung aufgegeben.
11.3.3.1.2 Feststellung
Vor diesem Hintergrund stellen wir fest: So kann keine kooperative,
auf gleichberechtigte Teilhabe verpflichtetet „Gestaltung der Globalisierung“
zur Minimierung der negativen und Förderung der positiven Effekte aussehen.
Es ist positiv, dass im Endbericht für einzelne Problemfelder – Marktzugang,
special and differential treatment, Umwelt- und Sozialstandards, Demokratiedefizit
und Intransparenz der WTO – die Kritik aufgenommen und in entsprechende Empfehlungen
umgesetzt wurde. Die Diskrepanz zwischen Reformnotwendigkeit und Beharrungsvermögen
der WTO wird hiermit besonders deutlich. Indem es die Verhandlungen in Doha
positiv bewertet, verharmlost der Endbericht jedoch die Realität. Hier von einer
„Entwicklungsrunde“ zu sprechen, deren Substanz sich möglicherweise in den nächsten
Jahren erweisen würde, kaschiert das nach wie vor bestehende Machtungleichgewicht
zwischen den Entwicklungs- und Industrie ländern, welches sich eben auch in
den „Ergebnissen“ von Doha widerspiegelt. Es ist sogar fraglich, inwieweit das
Abschlusswort des WTO-Vorsitzenden, dass die Verhandlungen zu allen neuen Themen
(Singapur-Issues) erst stattfinden, wenn auf der kommenden 5. Ministerkonferenz
der WTO alle Mitgliedsländer der Auffassung sind, diese Verhandlungen anzugehen,
bindend sein wird. Unabhängig davon wird aber inzwischen eine Macht des Faktischen
geschaffen, der Verhandlungskorridor festgelegt und wie so oft reduziert sich
der politische Ansatz trotz ungelöster und sich zuspitzender Probleme auf die
Maxime „Weiter so wie bisher“.
Diese negative Richtung des Handelsregimes ist nicht zufällig,
sondern durch die Zielstellung der WTO vorgegeben. Hier geht es eben nicht um
die Konstitution eines multilateralen Handelssystems, dass Entwicklung und sozialen
Wohlstand befördert. Das Regelwerk der WTO soll lediglich Unternehmen den Marktzugang
eröffnen, um zu handeln; weitergehende Fragen der sozialen und ökonomischen
Entwicklung spielen eigentlich keine Rolle. Hinzu kommt, dass die multilateralen
Handelsvereinbarungen primär in Übereinstimmung mit den Exporteure und Importeuren
bzw. ihren Lobbyisten abgeschlossen werden, während die betroffenen zivilgesellschaftlichen
Gruppen – Beschäftigte und Verbraucher – trotz ihres Konsultations- und Beobachterstatus
„keinen“ Einfluss auf die Entscheidung haben. Weil aber die Maximierung des
Handels nicht gleichzusetzen ist mit der Erweiterung der Möglichkeiten für eine
gleichmäßige Entwicklung halten wir es für notwendig, das Handelsregime der
WTO zu verändern – weg von der reinen Marktzugangsperspektive hin zu einer nachhaltigen
und tragfähigen sozialen und ökologischen Entwicklungsperspektive. Dieser Politikwechsel
verlangt sowohl eine stärkere Einbindung der WTO in den Kontext der Vereinten
Nationen als auch eine Aufgabenbeschränkung der Welthandelsorganisation. Für
uns verbinden sich beide Elemente in der Frage nach der zukünftigen Regulierung
der internationalen Investitionstätigkeit und den daraus resultierenden Anforderungen
für die transnationalen Unternehmen.
11.3.3.1.3 Auslandsinvestitionen und Investitionsregime
Leider
konnte sich die AG Waren-, Güter und Dienstleis
tungen diesem Problemkomplex nicht explizit widmen.
Wie die Kommissionsmehrheit hoffen wir aber, dass sich
in weiteren Untersuchungen dem Themenfeld in entsprechender
Weise angenommen wird. Hinzuweisen ist aber darauf,
dass sich die Thematik implizit in den meisten Abschnitten
der AG Waren und Dienstleistungen wiederfindet. Verwiesen
sei hier nur auf Kapitel 3.1.6
„Zur statistischen Erfassung der Globalisierung“
auf 3.3 „Problemlagen und Reformnotwendigkeiten der
WTO“, auf die Bewertung der Investitionstätigkeit
im Kontext von Fusionen und Übernahmen und der
Stellung von Konzernen im Kapitel
3.4 „Handel und Wettbewerb in der Globalisierung“
sowie auf das Kapitel 3.6 „Verhaltenskodizes
transnationaler Unternehmen“. Aufgrund der Darstellungen
und Schlussfolgerungen im Endbericht widersprechen wir
der Ansicht, dass sich die Kommission zu den Fragen
Direktinvestitionen und transnationale Konzerne nicht
positioniert hätte. Allerdings wurde der konventionelle
Diskussionsrahmen nicht verlassen – Direktinvestitionen
steigen und sind positiv für die Entwicklung, Konzerne
tragen zur Diffusion von Wissen und Technologie bei
etc. Auch wenn die Widersprüche im Globalisierungsprozess,
die zunehmende Polarisation und die wachsenden Probleme,
auf nationaler Ebene die internationalen Entwicklungen
adäquat zu beeinflussen, durchaus korrekt wiedergegeben
werden – gerade die internationale Investitionstätigkeit,
das Verhalten von Konzernen und die politisch geschaffenen
Bedingungen für die existierenden „Investitionsregime“
werden nicht in einen größeren Begründungszusammenhang
gestellt. Der Endbericht ist in dieser Hinsicht inkonsistent,
fällt hinter das erreichte wissenschaftliche Diskussionsniveau
zurück und greift nicht die erarbeiteten politischen
Ansätze der Vergangenheit auf.
In einer ausführlichen Stellungnahme (Lötzer, Huffschmid 2002)
haben wir begründet, warum wir den Aufbau eines internationalen Investitionsregimes
im Rahmen der VN für notwendig erachten, das an den Ergebnissen der seit 1945
geführten Diskussion ansetzt und nicht primär auf die Interessen der Unternehmen
abstellt, sondern soziale, ökologische und entwicklungspolitische Kriterien
in den Vordergrund stellt. Ausdrücklich erkennt die UN-Charta von 1974 über
die ökonomischen Rechte und Pflichten die politische Souveränität von Nationalstaaten
an, „das öffentliche Interesse durch Regulierung von Auslandsinvestitionen zu
schützen ... und die Autorität, die Handlungen von transnationalen Konzernen
durch die Einführung von Auflagen auf ihren Territorien zu überwachen, um so
sicherzustellen, dass ausländische Investitionen den wirtschaftlichen, sozialen
und ökologischen Prioritäten der nationalen Entwicklung dienen“ (Mies, von Werlhof
1999: 179ff).
Die ausschließliche Betonung des Investorenschutzes, die Freiheit der Kapitalmobilität,
die Inländerbehandlung ausländischer Konzerne, die Meistbegünstigungsklausel
und der Rechtsanspruch auf Entschädigung sowie Kompensation bei „Enteignung
und staatlicher Regulierung“ schlug sich bereits in der von der OECD angestoßenen
Diskussion über das multilaterale Investitionsabkommen (MAI) nieder. Nach dessen
berechtigter Ablehnung findet sie sich nun in der WTO als Thema „Handel und
Investitionen“ wieder oder wird im Rahmen von multi- und bilateralen Freihandelsabkommen
behandelt.
Der
VN-Kontext böte die einzige Möglichkeit, um diese verengte Behandlung der Thematik
zu erweitern und an den Zielstellungen der nachholenden Entwicklung, der Teilhabe
und der Verpflichtung der Konzerne auf ihre soziale Verantwortung und die Stärkung
der Menschenrechte auszurichten. Hinzu kommt, dass im Kontext der Stärkung der
„Global Governance“ die VN als einzig relevantes Gefüge etabliert ist und sich
daran auf absehbare Zeit kaum etwas ändern dürfte (Paech 2001). Unseres
Erachtens kann und soll die WTO somit aufgrund der eigenen verkürzten Zielsetzung
und ihres strukturellen
Zuschnitts nicht den Aufbau eines multilateralen Investitionsregimes forcieren
oder die bisherigen Ansätze bündeln. Selbstverständlich wäre die WTO an diesem
Prozess zu beteiligen, zumal die bisherigen und zukünftigen Kompromisse und
Regelungen in die WTO-Regeln zu implementieren sind.
Eine
auf soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit orientierte Strategie
zur Steuerung der Investitionsströme und der Machtbeschränkung der Konzerne
hat unser Ansicht nach zunächst die nationale Handlungs ebene zur Erhöhung
der demokratischen Gestaltungsmacht gegenüber transnationalen Konzernen zu stärken.
Unabhängig von der institutionellen Entwicklung und Anbindung des Investitionsregimes
müssen globale Mindeststandards ein differenziertes Instrumentarium zur zielgerichteten
Lenkung bieten. Es ist unter den ungleichen sozioökonomischen Bedingungen somit
unerlässlich, die Ungleichbehandlung – die als Diskriminierung von inländischen
und ausländischen Unternehmen definiert wird und damit im WTO-Kontext untersagt
ist – beizubehalten bzw. die Unterscheidung aufgrund qualitativer Kriterien
auszubauen. Die unumschränkte Garantie des Markteintritts hätte demgegenüber
eine geringere Rolle einzunehmen. Ansonsten würden die Möglichkeiten von Entwicklungs-
und Schwellenländern beschnitten, ihre heimische Industrie zu entwickeln sowie
den Einfluss der transnationaler Konzerne (TNK) zu beschränken. Angesichts der
negativen Effekte der Globalisierung wird auf der internationalen Ebene der
Aufbau multilateraler, sanktionsfähiger Mindeststandards mit der Zielsetzung
präferiert, die aggregierte Nachfrage zu steigern, die negativen Effekte des
Wettbewerbs auf Löhne und soziale Standards zu minimieren und die institutionellen
Voraussetzung für eine politische Gestaltung der Globalisierung unter nachhaltigen
Gesichtspunkten zu steigern (Tolentino 1999: 183ff). Ein Ausgangspunkt dabei
ist, dass bei unterschiedlichen Bedingungen angesichts der differenzierten Wirkungen
von ADI und der Tätigkeit der TNK in der Realität keine generell positive Bilanz
gezogen werden kann (Hanson 2001, Crotty, Epstein & Kelly 1998). Ein lediglich
liberaler Rahmen für alle Länder mit rechtsverbindlichen Kriterien wird folglich
kaum ausreichen, die Probleme zu lösen.
Empfehlung
Wir fordern die Bundesregierung auf, sich
auf nationaler und internationaler Ebene dafür einzusetzen, ein internationales
Investitionsregime zu entwickeln, das sozialen, ökologischen und entwicklungspolitischen
Ansprüchen gerecht wird und sich an folgenden Kriterien orientiert:
– Der Aufbau globaler
rechtsverbindlicher Standards zur Vermeidung unfairer Geschäftspraktiken (z.B.
Bestechungsverbot) wie es die UNCTAD fordert (UNCTAD 2000b:205).
– Das Unterbinden weiterer
Konzentrationsprozesse z.B. mittels Festlegung von Obergrenzen für Weltmarktanteile
von TNK und der technischen und finanziellen Unterstützung und Kooperation im
Bereich der Kontrolle von M&A-Aktivitäten.
– Die Durchsetzung
der Besteuerung von TNK durch das Welteinkommensprinzip, um das Verschieben
von Gewinnen in Konzernteile zum Zwecke der Minimierung der Steuerlast zu unterbinden.
– Eine weitreichende
einheitliche Regelung der Publizitäts- und Offenlegungspflicht für Unternehmen,
um die eklatanten Informationsdefizite zu minimieren.
– Die Verankerung von
menschenrechtlichen, sozialen, gewerkschaftlichen und ökologischen Mindeststandards,
deren Nichtbeachtung nationale und internationale Sanktionen nach sich zieht.
– Eine Stärkung des
grenzüberschreitenden unternehmerischen Haftungsrechts und eine verbesserte
juristische Zusammenarbeit, um strafrechtlich und haftungsrechtlich relevantes
Vorgehen gegen Unternehmen zu verbessern.
– Die Etablierung eines
Schiedsgerichtsverfahren, welches die ökonomische Macht und den politischen
Einfluss der TNK kompensiert. Neben der Streitschlichtung ist hierbei auch ein
Petitions- und Klagerecht für nichtstaatliche Akteure (Gewerkschaften, NGO,
indigene Gemeinschaften) einzuführen, dass Sanktions- und Schadenersatzregelungen
beinhalten muss.
Empfehlung
Wir fordern die Bundesregierung auf, sich
für Verhandlungen über ein Investitionsregime im VN-Kontext einzusetzen. Um
angesichts der laufenden und zukünftig angestrebten Verhandlungen in der WTO
und anderen internationalen Organisationen zum Investitionskomplex keine Fakten
zu schaffen, die diesem Prozess widersprechen fordern wir die Bundesregierung
auf, sich für folgende Maßnahmen einzusetzen:
– Ein Moratorium bezüglich aller Vereinbarungen internationaler Organisationen
oder der Industrieländer (OECD, WTO, NAFTA, EU) einzuhalten, das eine
weitere Liberalisierung und Deregulierung zur Forcierung von Direktinvestitionen
verhindert.
– Keine weiteren Forderungen
von IWF/Weltbank und bei der Kreditkonditionalisierung zuzulassen, die in Bezug
auf Öffnung der Entwicklungs- und Schwellenländer für ADI mit einer Minimierung
ihrer qualitativen Steuerungsmöglichkeit verbunden ist.
– Die personelle und
finanzielle Ausstattung für Entwicklungs- und Schwellenländer zu erhöhen bzw.
bereitzustellen, um die fachliche Kompetenz zu erhöhen, damit die bestehenden
Bestimmungen des GATT/WTO sowie anderer Vorschriften (z.B. freiwillige Kodizes)
nachvollzogen werden können.
– Einen Maßnahmenkatalog
zu entwickeln und den institutionellen Rahmen zu schaffen, der die Erpress
barkeit hinsichtlich der Gewährung von Steuervorteilen, Subventionen, Aussetzung
gesetzlicher Bestimmungen etc. wirkungsvoll verringert.
– Die Einführung bzw.
Beibehaltung von Kapitalkontrollen zu unterstützen, um die Steuerung der ADI
und der Portfolioinvestitionen hinsichtlich ihrer Quantität und Qualität im
Empfänger- und Geberland zu garantieren.
– Konzepte zu entwickeln
und zu implementieren, welche die Gewinnverschiebung der TNK u.a. durch die
entsprechende Gestaltung interner Verrechnungspreise und Kreditvergabe verhindern.
– Einen festgelegten
Anteil der Wertschöpfung der TNK zur Qualifizierung der Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter, zum Ausbau der sozialen Sicherung und Infrastruktur und der Verbesserung
der ökologischen Situation am unmittelbaren Standort einzusetzen.
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