Die Einkommen
Was sind uns die Abgeordneten wert?
Was ist die Arbeit eines Bundestagsabgeordneten wert? So viel wie die eines 29-jährigen Polizisten in Darmstadt (2.343 Euro)? Die eines 33-jährigen Börsenanalysten in Frankfurt (8.950 Euro)? Oder die 6.878 Euro, die das Gesetz zurzeit für die Höhe der Diäten vorschreibt? Der Polizist würde sein Einkommen sicherlich gern mit dem der Politiker tauschen. Aber auch den Stress in 70- bis 120-Stunden-Wochen? Die Verantwortung für Entscheidungen über Krieg und Frieden und für Milliarden-Haushalte? Würde auch der Börsenprofi auf ein Viertel seines Gehaltes verzichten, um noch mehr arbeiten zu müssen – auch am Wochenende? Um dabei stets Zielscheibe der Kritik zu sein? Und sich nach vier Jahren vielleicht einen neuen Job suchen zu müssen? Viele Fragen auf einem stets umstrittenen Feld.
Wenn aus Kandidaten Abgeordnete werden, dann sollen sie Vertreter des ganzen Volkes sein und nur ihrem Gewissen folgen. Nicht ihrem bisherigen Arbeitgeber. Nicht irgendwelchen Geldgebern, die sich davon Vorteile versprechen. Parlamentarier sollen nicht käuflich sein. Das heißt auf der anderen Seite aber auch, dass eine neutrale Stelle sie angemessen bezahlen muss. Am besten kann dies natürlich der Staat, so wie er es bei unabhängigen Beamten und neutralen Richtern auch tut. Was läge also näher, als sich für die Höhe der Diäten (1) eine Besoldungsgruppe zu suchen, die mit Arbeitsaufwand und/oder Bedeutung einigermaßen vergleichbar ist, und die Einkommen der Abgeordneten einfach daran anzuhängen? Mit diesem Schritt könnte man die erregten Debatten auf lange Sicht eindämmen, die mit jeder Erhöhung der Diäten neu aufbrechen.
Nicht von ungefähr hatte der Bundestag im Mai 1958 die Aufwandsentschädigung an die Beamtenbesoldung gebunden. Das lief auf eine Automatik hinaus: In dem Maß, in dem die Staatsdiener mehr erhielten, wuchsen auch die Einkünfte der Volksvertreter. Der Abgeordnete erhielt als "Grunddiät" 22,5 Prozent des Amtsgehaltes eines Bundesministers (damals 1.100 Mark im Monat). Doch das Bundesverfassungsgericht (2) entschied sich am 5. November 1975 gegen jede Koppelung. Das Verfassungsgericht räumte ein, möglicherweise sei es ja praktischer, die Höhe der Abgeordnetenentschädigung in Prozentsätzen an ein Beamtengehalt anzuhängen. Ein solches Vorgehen wäre nach Meinung der Richter aber ein Versuch, "das Parlament der Notwendigkeit zu entheben, jede Veränderung in der Höhe der Entschädigung im Plenum zu diskutieren und vor den Augen der Öffentlichkeit darüber als einer selbstständigen politischen Frage zu entscheiden".
Dieser Urteilstext war verfassungsrechtlich eindeutig – in der politischen Praxis jedoch ein schwerwiegendes Handicap, das in der Öffentlichkeit bald zu einer stimmungs.geladenen Unterstellung führte: "Selbstbedienung". Die darin mitschwingende Vermutung: Bundestagsabgeordnete nähmen sich das Recht heraus, selbst zu bestimmen, wie viel sie sich als Einkommen von den Steuergeldern der Bürger in die eigene Tasche steckten. Kein Wort mehr davon, dass der Bundestag dazu vom Verfassungsgericht ausdrücklich verpflichtet worden war. Die logische Folge des Urteils war ein dreifacher Druck auf die Abgeordneten: Zum einen verpflichtet sie das Grundgesetz in Artikel 48, für eine "angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung" der Mitglieder des Bundestages zu sorgen, die Diäten also nicht so unattraktiv zu machen, dass sie auf viele abschreckend wirken, ihren Beruf vorübergehend für die Übernahme eines Mandats (3) aufzugeben. Zum Zweiten geht die allgemeine Preis- und Einkommensentwicklung weiter, wird das Leben auch für Parlamentarier und ihre Familien teurer, müssen sie für Personal und Arbeitsmaterial auch immer mehr ausgeben. Zum Dritten aber ist es nur natürlich, dass die "Augen der Öffentlichkeit" jede Erhöhung in eigener Sache zu einer eher peinlichen Angelegenheit machen.
Die traditionelle deutsche Mentalität einer extremen "Zurückhaltung" in Sachen Einkommen lässt daraus beinahe eine Zumutung werden. Man stelle sich vor: Die Geschäftsführung einer Bank würde jede Gehaltserhöhung im Vorhinein allen Kunden mitteilen. Oder die Chefredaktion eines Magazins müsste in jeder Ausgabe den Lesern erläutern, wie viel jedes Mitglied verdient. Möglicherweise gäbe es erstaunliche Einsichten, wenn der Fernsehkommentator vor seiner Kritik an den Abgeordnetendiäten seine eigenen Einkünfte und Altersabsicherungen darlegen sollte.
Grafik: Was Leute verdienen (PDF-Datei)
Also ging der Bundestag immer wieder mit gutem Beispiel voran: Statt der allgemeinen Lohnentwicklung zu folgen, setzte er Jahr für Jahr fällige Erhöhungen aus. Nach den Umstellungen der Diäten auf Grund des Verfassungsgerichtsurteiles "gönnten" sich die Abgeordneten 1977 genau 7.500 Mark im Monat (kein Urlaubs-, kein Weihnachtsgeld) – unter heftigen Vorwürfen in der veröffentlichten Meinung. 1978 stiegen die Lebenshaltungskosten und die Löhne und Gehälter, aber nicht die Diäten, 1979 war es genauso, und 1980 auch, und 1981, und auch 1982. Das läpperte sich.
Im Herbst 1983 musste der Bundestagspräsident in seinem Bericht über die "Angemessenheit der Entschädigung" feststellen, dass die Einkommen in Handel und Industrie seit 1977 um 45,2 Prozent gestiegen waren, im öffentlichen Dienst um 34 Prozent, die Renten um 38,7 Prozent und die Lebenshaltungskosten um knapp 30 Prozent. Anstieg der Diäten im selben Zeitraum: 0 Prozent. Urteil: Die Höhe der Abgeordnetenentschädigung sei "derzeit nicht angemessen". Was machte das Parlament? Es erhöhte die Entschädigung mit schlechtem Gewissen um 4,26 Prozent – und holte den damals entstandenen Rückstand nie wieder auf.
Einige kleinere Erhöhungsschritte folgten, dann gab es 1987 einen Zehnjahresvergleich: Löhne und Ge-hälter: plus 41,3 Prozent, Diäten: plus 16,4 Prozent. Vier Jahre später setzte sich ein Expertengremium zusammen, um zu ermitteln, wie viel die Abgeordneten eigentlich bekommen müssten, damit dieser Betrag – den Maßstäben des Verfassungsgerichtes entsprechend – "eine Lebensführung gestattet, die der Bedeutung des Amtes angemessen ist". Also eine Mischung aus Leistung, Arbeitseinsatz, Zeitaufwand (4) und Verantwortung. Ergebnis: Mindestens 3.000 Mark bekamen die Bundestagsabgeordneten zu wenig. Statt 9.664 Mark hätten sie also damals bereits rund 12.700 bekommen müssen. Sie reagierten – indem sie auf 10.128 Mark erhöhten.
Aber auch in der Folge nahmen die Abgeordneten zwar die regelmäßigen Steigerungen bei den Einkommen des Volkes zur Kenntnis, koppelten die Einkommen der Vertreter dieses Volkes jedoch regelmäßig davon ab. Binnen 18 Jahren kamen neun "Nullrunden" zu Stande. Die Abgeordnetenbezüge stiegen um 38 Prozent, die der leitenden Angestellten im selben Zeitraum um 143 Prozent. Inzwischen verdient der Prokurist eines mittelständischen Unternehmens jährlich rund 10.000 Euro mehr als ein Abgeordneter. Und die Richterbezüge der Besoldungsgruppe R6 (5), die Mitte der 70er Jahre einmal zum Maßstab für die Diäten genommen worden waren, liegen inzwischen Monat für Monat um mehr als 500 Euro über denen der Mitglieder des Bundestages.
Während die offiziell immer noch "Entschädigung" genannten Einkommen der Abgeordneten ganz normal versteuert werden müssen, ist die zusätzlich geleistete Kostenpau- schale (derzeit 3.417 Euro) steuerfrei. Nachdem in den Anfangsjahren des Bundestages eine Abrechnung von Tagegeldern, Unkostenersatz, Reisekostenersatz und vielen weiteren Einzelnachweisen zu einem großen bürokratischen Aufwand geführt hatte, ersetzte der Bundestag 1977 alle diese mandatsbedingten Ausgabenerstattungen durch eine einheitliche Pauschale (6). Damit bezahlen die Abgeordneten zum Beispiel die Kos-ten für ein Wahlkreisbüro, Mehraufwendungen für ihren Aufenthalt während der Sitzungswoche in Berlin (Wohnung oder Hotel), Reisespesen, Bürokosten, Porti und Telefon, .Repräsentation, Einladungen, Wahlkreisbetreuung und alle anderen Ausgaben, "die auch sonst nicht aus dem der Lebensführung dienenden beruflichen Einkommen zu bestreiten sind", wie es im Abgeordnetengesetz heißt.
Kommen die Parlamentarier damit nicht aus, können sie alle weiteren Ausgaben jedoch nicht in der Steuer-erklärung geltend machen. Abgeordnete haben weder Werbungskosten noch 13. Monatsgehalt, weder Urlaubs- noch Weihnachtsgeld. In den vergangenen Jahrzehnten verzichteten die Abgeordneten zumeist nicht nur auf eine Anpassung der Entschädigung, sondern auch auf eine Erhöhung der Pauschale. Dies läuft inzwischen anders. Zumindest die steuerfreie Pauschale wird jährlich entsprechend der Entwicklung der Lebenshaltungskosten angehoben.
Es gibt eine ganze Reihe weiterer Regelungen, die das Abgeordnetenleben in all der Hektik und Arbeitsbelastung erleichtern: Die unentgeltliche Nutzung von Bahn, Lufthansa und Fahrzeugen der Bundestagsverwaltung für Dienstreisen zum Beispiel, die technische, wissenschaftliche und organisatorische Unterstützung durch die Bundestagsverwaltung (7), einen oder mehrere Mitarbeiter für die parlamentarische Arbeit, aber auch die vergleichsweise großzügige Altersversorgung. Auch sie wird freilich seit langer Zeit überprüft und korrigiert. So wurde die Zahl der Jahre, die ein Abgeordneter im Bundestag arbeiten muss, um erstmals Anspruch auf Altersentschädigung (8) zu haben, auf acht Jahre heraufgesetzt, der Prozentsatz der Entschädigung nach zwölf Jahren Mitgliedschaft auf 36 Prozent gesenkt. Diese Altersentschädigung wird natürlich erst ab Erreichen des 65. Lebensjahres gezahlt. Diese Bezüge sind übrigens – anders als die übrige Rente – voll zu versteuern. Mit dem Übergangsgeld (9) nach dem Ausscheiden eines Abgeordneten (Faustformel: eine Monatsentschädigung je Jahr der Bundestagszugehörigkeit) soll vermieden werden, dass viele Berufsgruppen von der Übernahme eines Mandats abgeschreckt werden, weil das Risiko, anschließend von heute auf morgen vor dem beruflichen Nichts zu stehen, zu groß ist. Aber auch hier sind die Leistungen im Laufe der Zeit abgeschmolzen worden.
Es wird auch in Zukunft die entscheidende Frage sein, woran die Arbeit der Abgeordneten gemessen werden soll. Das wird jeder aus seiner persönlichen Einkommensperspektive jeweils anders beurteilen.
Möglicherweise ist ein Blick ins Ausland hilfreich. 150.000 Dollar erhält ein Abgeordneter im Repräsentantenhaus des US-Kongresses für seine jährliche Arbeit, 55.118 Pfund sein Kollege im britischen Unterhaus. Aber sind diese Angaben wirklich vergleichbar? Müsste nicht auch die Wirtschaftskraft eines Landes einbezogen werden, wenn es um die Frage geht, mit welcher finanziellen Wertschätzung die Arbeit der Abgeordneten begleitet wird (siehe Grafik)?
Grafik: Ausgaben für die Jahresdiäten eines Abgeordneten gemessen am Pro-Kopf-Einkommen (PDF)-Datei
Werden alle Diäten und sonstigen Aufwendungen für die Abgeordneten, alle Verwaltungs- und Gebäudekosten, kurz: alle Ausgaben für das Bundesparlament, zusammengenommen und auf alle Bürger verteilt, kommt ein Pro-Kopf-Betrag von gerade sieben Euro pro Jahr für den Bundestag dabei heraus. Also gerade mal drei Bier an einem Abend. Vermutlich wird das die Empörung am Stammtisch über die "Selbstbedienung" der Volksvertreter kaum verringern können. Auch nicht nach weiteren drei Bieren – das entspricht dann schon wieder einem ganzen weiteren Jahr parlamentarischer Arbeit.
(1) Diäten
Der Begriff wird auf das lateinische Wort für "Tag" ("dies") zurückgeführt und erinnert daran, dass Vertreter ursprünglich für die Zeit, die sie wegen der Wahrnehmung ihres Mandates ihrem Beruf nicht nachgehen konnten, so genannte "Tagegelder" erhielten. Damit hängt zusammen, dass sich der Begriff "Diäten" in Verfassung und Diätengesetzgebung nicht findet, sondern dort immer nur von "Entschädigung" gesprochen wird. 1975 stellte das Verfassungsgericht jedoch fest, dass die Wahrnehmung des Mandates längst ein Full-Time-Job geworden war. Die Diäten seien daher "nicht mehr bloß eine echte Aufwandsentschädigung", sondern ein "Entgelt für die Inanspruchnahme des Abgeordneten durch sein zur Hauptbeschäftigung gewordenes Mandat". Die Entschädigung sei so zu bemessen, dass sie "eine Lebensführung gestattet, die der Bedeutung des Amtes angemessen ist". Und weil es sich um ein Einkommen handele, sei es auch zu besteuern. Steuerfrei bleiben könne eine daneben bestehende echte Aufwandsentschädigung für den mit dem Mandat verbundenen besonderen Aufwand.
(2) Bundesverfassungsgericht
Das höchste deutsche Gericht entscheidet nicht nur über Verfassungsbeschwerden, die Bürger einlegen, weil sie sich durch staatliches Handeln in ihren Grundrechten verletzt fühlen. Das Verfassungsgericht ist auch die letzte Instanz, wenn es darum geht, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Der Bundestag hat zwar die letzte Kompetenz, Gesetze zu beschließen, doch das Verfassungsgericht kann diese anders interpretieren oder auch für unwirksam erklären, wenn die Richter zu der Überzeugung gelangen, dass diese gegen die Verfassung verstoßen. Deshalb konnte das Verfassungsgericht dem Bundestag auch vorgeben, wie er die Diäten zu beschließen hat.
(3) Mandat
Im Grunde heißt "Mandat" so viel wie "Auftrag", wenn die Vereinten Nationen also einen Einsatz "mandatieren", dann erteilen sie den Staaten einen Auftrag, im Namen der Völkergemeinschaft zu handeln. Genau so handeln die Mandatsträger, also die Abgeordneten im Bundestag, im Auftrag der Wähler. Sie sind also Beauftragte des Volkes. Das freie Mandat in den modernen demokratischen Verfassungen bedeutet, dass die Abgeordneten nur ihrem Gewissen unterworfen sind und keinen speziellen Weisungen zu folgen haben. Mandatsträger erhalten für ihre Arbeit im Bundestag einen Auftrag auf Zeit, er erlischt automatisch mit der Konstituierung des neuen Bundestages – es sei denn, das Mandat ist durch Wiederwahl erneuert worden.
(4) Zeitaufwand
Kein Schüler käme auf den Gedanken, die Arbeitszeit seines Lehrers allein auf die drei oder vier Stunden zu beschränken, die er ihn pro Woche sieht, niemand bezieht die Arbeitszeit eines Priesters nur auf dessen Anwesenheit beim Sonntagsgottesdienst. Aber bei Abgeordneten wird häufig angenommen, ihr einziger Job sei, alle paar Tage mal ein paar Stunden im Plenarsaal zu sitzen – und dort häufig auch noch zu fehlen. Die Plenarsitzungen sind in Wirklichkeit nur die winzige Spitze eines riesigen Zeitberges. Viele Gremiensitzungen beginnen bereits um oder sogar vor acht Uhr morgens, es gibt Treffen mit Experten, mit Vertretern anderer Parteien, mit Betroffenen, mit Mitarbeitern der Ministerien, um Gesetze gründlich vorzubereiten. Das zieht sich über Sitzungen in Arbeitskreisen, Ausschüssen, Kommissionen, Fraktionen oft bis tief in die Nacht hin. Und dann kommen noch die Verpflichtungen im Wahlkreis, die oft das Wochenende mit in Beschlag nehmen (siehe auch S. 22 – 23).
(5) Besoldungsgruppe R 6
Gutachter und Expertenkommissionen empfahlen immer wieder, als vergleichbaren Anhaltspunkt die Bezüge eines Richters bei einem obersten Gerichtshof des Bundes (R6) oder eines kommunalen Wahlbeamten auf Zeit (B6), also etwa eines Oberbürgermeisters, zu wählen. Eine entsprechende Formulierung findet sich auch im Abgeordnetengesetz. Als Anpassung sehen die gesetzlichen Vorschriften eine stufenweise Erhöhung der monatlichen Abgeordnetenentschädigung vor: 12.953 DM ab dem Jahr 2000, 13.200 Mark ab dem Jahr 2001, 6.878 Euro ab dem Jahr 2002 und 7.009 Euro ab dem Jahr 2003. Dieser Betrag ist voll zu versteuern. Anders als die Beamten erhalten die Bundestagsabgeordneten aber keine weiteren Leistungen, wie Ortszuschläge oder Familienzuschläge, die im Einzelfall 1.300 Euro zusätzlich zu den derzeit 6.898 Euro Grundgehalt pro Monat bedeuten können.
(6) Kostenpauschale
Diese Pauschale für mandatsbedingte Ausgaben ist von Anfang an steuerfrei gewesen. Sie betrug 1977 4.500 DM, 1987 5.003 DM, 1997 6.251 DM. Wenn ein Abgeordneter an einem Sitzungstag fehlt oder eine namentliche Abstimmung versäumt, wird die Kostenpauschale verringert. Die aktuelle Liste der Abzüge von der Kostenpauschale enthält 50 Euro, wenn ein Abgeordneter sich an Sitzungstagen nicht in die Anwesenheits-listen einträgt, 100 Euro, wenn er sich nicht einträgt und auch nicht beurlaubt war, 20 Euro, wenn er die Arbeitsunfähigkeit aus Krankheitsgründen nachweist, 50 Euro, wenn er eine namentliche Abstimmung verpasst.
(7) Bundestagsverwaltung
Die Bundestagsverwaltung mit rund 2.500 Mitarbeitern unterstützt den Bundestag bei seiner Arbeit. Sie bereitet nicht die Gesetze vor, sondern sorgt dafür, dass organisatorisch, technisch, personell und materiell alles funktioniert. Die Bundestagsverwaltung ist dem Bundestagspräsidenten unterstellt und hat den Rang einer Obersten Bundesbehörde. Sie gliedert sich in die Abteilungen "Zentrale Dienste", "Parlamentarische Dienste" und "Wissenschaftliche Dienste" mit zahlreichen spezialisierten Unterabteilungen und Fachreferaten. Hinzu kommen außerhalb der Abteilungen das Präsidialbüro, die Büros der Vizepräsidenten, das Pressezentrum, das Protokoll-Referat und das Amt des Wehrbeauftragten.
(8) Altersentschädigung
Eine Altersentschädigung erhalten ehemalige Bundestagsabgeordnete, wenn sie das fünfundsechzigste Lebensjahr vollendet und dem Parlament acht Jahre lang angehört haben. Mit jedem weiteren Jahr bis zum 18. Jahr der Mitgliedschaft beginnt der Anspruch auf Auszahlung ein Lebensjahr früher.
(9) Übergangsgeld
Wer dem Bundestag mindestens ein Jahr angehört hat, erhält Übergangsgeld, um sich nach dem Ausscheiden ohne finanzielle Not wieder einen Beruf suchen zu können. Für jedes Jahr der Mitgliedschaft wird ein Betrag in Höhe der Mo-natsentschädigung gezahlt – höchstens jedoch 18 Monate lang. Das Übergangsgeld kann auch in einer Summe ausgezahlt werden. Vom zweiten Monat nach dem Ausscheiden an werden alle Erwerbs- und Versorgungseinkünfte auf das Übergangsgeld angerechnet.
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