2.3.2 Die
Gefährdung finanzieller Integrität und Stabilität
durch Geldwäsche
Mit der Liberalisierung, Deregulierung und
Globalisierung der Finanzmärkte ist auch die Geldwäsche
zu einem Problem mit neuen Dimensionen geworden. Nicht nur ihr
Umfang hat stark zugenommen, auch die damit verbundenen Gefahren
für Wirtschaft, Gesellschaft und Politik sind erheblich
größer geworden. Am 11. September 2001 ist es besonders
deutlich geworden, dass die deregulierten Finanzmärkte nicht
nur Vehikel der Wohlstandsmehrung in der Welt sind, sondern auch
zur Finanzierung der or ganisierten Kriminalität und
terroristischer Netzwerke miss braucht werden können.
Die trotz Finanzaufsicht be stehenden Möglichkeiten der
Geldwäsche unter Einschaltung von Offshore-Finanzzentren und
Untergrundbanken („Hawala-Banken“) sind offenbar ebenso
genutzt worden wie Verschleierungsmöglichkeiten im
Countertrade und im ganz normalen Bankgeschäft. Auch gab es
unmittelbar nach dem 11. September den dringenden Verdacht, dass an
der Wall Street Insider-Geschäfte mit Leerverkäufen der
von den Attentaten besonders betroffenen Versicherungs- und
Luftverkehrsaktien getätigt worden sind. Dieser Verdacht
konnte später nicht erhärtet, aber auch nicht
gänzlich ausgeräumt werden. Ungewöhnliche Bewegungen
an den Weltbörsen und auf den Rohstoffmärkten hat es
jedenfalls vor dem 11. September gegeben.
Die Terrorakte
von New York und Washington verweisen darauf, dass globale
Finanzmärkte nicht nur unter dem Aspekt von
Effizienzsteigerung durch Liberalisierung und Deregulierung
einerseits (neoklassische Position) und der immanenten
Krisenhaftigkeit infolge der grund sätzlichen
„Financial Stabilities“ andererseits (Keynesianische
Position) betrachtet werden sollten. Die Nutzung der globalen
Finanzbeziehungen zur Finanzierung von organisierter
Kriminalität und terroristischen Netzwerken muss durch eine
kompetente und effiziente Aufsicht unterbunden werden; und dies
sollte bei allen Unterschieden der Interpretation der Dynamik von
Finanzmärkten Konsens sein. Der Kampf gegen die
Geldwäsche erhält daher unter den Bedingungen
globalisierter Finanz märk te besondere
Dringlichkeit. Die Ausführungen und  Empfehlungen im Zwischenbericht der
Enquete-Kommission „Globalisierung“ (2001c) wurden
bedauerlicherweise durch die Ereignisse des 11. September 2001
bestätigt.17
Nach der
Definition der Financial Action Task Force on Money Laundering
(FATF), einer intergouvernementalen Institution der OECD, handelt
es sich bei Geldwäsche um „die Behandlung krimineller
Einkommen mit dem Zweck, ihre illegale Herkunft zu verschleiern.
Dieser Prozess ist von wesentlicher Bedeutung, weil es die
Kriminellen in die Lage versetzt, diese Gewinne zu genießen,
ohne ihre Quelle zu gefährden“ (OECD 2000a: 1).
Zunächst war
es vor allem der Kampf gegen die zunehmende
Drogenkriminalität, der die Aufmerksamkeit auf die
Geldwäsche von Drogeneinkünften lenkte (Findeisen 1998).
Das Office for Drug Control and Crime Prevention (UNODCCP) gibt
für die späten 90er Jahre an, dass der Drogenhandel einen
jährlichen Umsatz von 400 bis 500 Milliarden US-Dollar
erreiche (OGD 1998, 2000). Davon würden, so die
Schätzungen, von den Strafverfolgungsbehörden lediglich
zwischen 100 und 500 Millionen US-Dollar pro Jahr, also gerade
einmal ein Promille sichergestellt. Der Betrag, der an Produzenten
von Drogen in der Dritten Welt transferiert wird, beläuft sich
nach der gleichen Quelle auf etwa fünf Milliarden US-Dollar,
ca. 100 Milliarden US-Dollar gehen an Zwischenhändler, ohne
vorher „gewaschen“ zu werden und werden direkt wieder
in den Geldkreislauf zur Drogenproduktion und zum Drogenhandel
integriert. Ermöglicht wird dies durch laxe Gesetzgebung
oder/und wegen der mangelnden administrativen Fähigkeit,
entsprechende Gesetze zur implementieren (wie in den Ländern
des „Goldenen Dreiecks“ – Laos, Kambodscha und
Vietnam –, in Afrika oder in der ehemaligen Sowjetunion (OGD
2000: 18). Eine große Rolle spielt dabei allerdings auch die
Korruption von Amts trägern. Der große
„Rest“ von bis zu rund 400 Milliarden US-Dollar muss
jedoch „gewaschen“ werden, um die Spur zur kriminellen
Vortat zu verwischen.
Inzwischen
dürften andere Delikte mindestens so wichtig wie der
Drogenhandel geworden sein: Menschenschmuggel, Waffenhandel,
Korruption und der „White Collar“-Betrug mit
Finanzanlagen, vor allem unter Nutzung des Internet. Der
Kapitalanlagebetrug beläuft sich allein in Deutschland
auf ca. 25 Milliarden Euro pro Jahr (Findeisen 1998).
Geldwäscher machen sich die Verbreitung von Fi
nanz innovationen zu Nutze. Derivate werden ebenso
genutzt wie die Fazilitäten des Electronic Banking und daher
ist der Geldwäsche nur beizukommen, wenn die technischen und
organisatorischen (sowie gesetzlichen) Möglichkeiten der
Aufsichtsbehörden mit den Finanzinnovationen mithalten.
Die Wäsche
von schmutzigem Geld ist wegen der Schäden, die dadurch
finanziell, politisch und moralisch angerichtet werden, ein
globales Übel, das viele Gestalten annimmt und die
Integrität von Finanzinstitutionen und -märkten
unterminiert, bevor auch die Stabilität des Finanzsystems
betroffen ist.
Erstens erhalten kriminelle
und anti-konstitutionelle Kreise zusätzliche Macht:
Gewaschenes und daher frei verwendbares Geld ist eine Ressource,
die eingesetzt werden kann, um eine Art krimineller oder
extralegaler „Gegengesellschaft“ zu alimentieren.
Zweitens werden Straftaten durch Geldwäsche
nicht nur vertuscht, sondern monetär belohnt. Dies kann keine
Gesellschaft zulassen, ohne sich selbst mit den Normen, die das
Zusammenleben der Bürgerinnen und Bürger im Rechtsstaat
regeln, aufzugeben.
Drittens geht von der Geldwäsche ein
negativer Effekt auf die Legitimation von politischen Institutionen
aus, wodurch wiederum politische Indifferenz und
„Politikverdrossenheit“ gefördert werden
können. Das schwächt die Demokratie, die auf aktive
Partizipation der Bürger angewiesen ist.
Viertens fehlen die der
öffentlichen Hand hinterzogenen (und per Geldwäsche auf
private Konten umgeleiteten) Steuern bei der Bereitstellung
öffentlicher Güter. Es wird geschätzt, dass aus
Entwicklungsländern ca. 50 Milliarden US-Dollar hinterzogene
Steuern in Off-Shore- Finanzzentren gewaschen werden; dies ist eine
Summe, die einem Großteil der Mittel der öffentlichen der
Entwicklungszusammenarbeit (ODA) entspricht. Aber auch in den
Industrieländern werden die Einnahmen aus kriminellen
Aktivitäten nicht versteuert; ihre Herkunft wird durch
Geldwäsche unkenntlich gemacht. Dennoch war
Steuerhinterziehung bis 2001 nicht als Vortat der Geldwäsche
definiert worden.
Fünftens können mit den umfangreichen
Kapitalflüssen aus der Geldwäsche ökonomische
Größen (wie Zinsen, Renditen und Wechselkurse) in eine
Richtung beeinflusst werden, die für die makro
ökonomische Entwicklung von betroffenen Ländern und deren
Währungen nicht wünschenswert ist. Das kann im Extremfall
zur Verarmung ganzer Nationen beitragen. Darauf deuten insbesondere
die Entwicklungen in rohstoffreichen Ländern in Afrika oder
innerhalb der GUS hin. Allerdings sind hier die Zusammenhänge
(auch mit der Entwicklung von Rohstoffmärkten) sehr komplex
und das Dunkelfeld sehr groß. (Dieses konnte in der
verfügbaren Zeit der Enquete-Kommission
„Globalisierung“ nicht ausgeleuchtet werden.)
Sechstens kann auch die Natur beeinträchtigt werden,
wenn Geld gewaschen wird, das mit illegalem Handel von Tieren oder
Pflanzen durch illegalen Export von Tropenhölzern, von Fellen
etc. erworben worden ist. Die kriminelle Vortat wird honoriert, so
dass ihre Fortsetzung lukrativ bleibt. Geldwäsche kann also
negative Wirkungen auf den globalen Umweltschutz haben.
Wegen dieser
schädlichen Wirkungen ist Geldwäsche mittlerweile in
vielen Ländern verboten, in Deutschland durch den 1992 in
Kraft getretenen Straftatbestand § 261 StGB, der u. a. vom
Geldwäschegesetz gewerberechtlich flankiert wird. In modernen
Gesellschaften kümmern sich auf nationaler, europäischer
und globaler Ebene verschiedene Institutionen um die
Stabilität und Sicherheit des Geldes: Zentralbanken, IWF, OECD
und Institutionen sowie Organisationen der Aufsicht wie die
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BAFin18), die Financial Action Task
Force on Money Laundering (FATF), angesiedelt bei der OECD, die
International Organization for Securities Commissions (IOSCO) etc.
Mit besonderem Bezug zur Geldwäsche ist 1989 die bereits
erwähnte FATF als intergouvernmentale Institution bei der OECD
ins Leben gerufen worden, „to generate the necessary
political will to bring about national legislative and regulatory
reforms to combat money laundering“ (OECD 2000c: 1). Bereits
1990 erarbeitete das FATF 40 Empfehlungen, die 1996
weiterentwickelt wurden (OECD 2000f) und im Jahre 2002 auch unter
Berücksichtigung der Erfahrungen des 11. September auf den
neusten Stand gebracht worden sind (OECD 2001b); die Empfehlungen
des FATF sind für die Industrieländer (und einige
Schwellenländer) die Grundlagen von nationalstaatlichen
Gesetzen und Maßnahmen gegen die Geldwäsche.
Der Kampf gegen Geldwäsche, gegen
Steuerhinterziehung und gegen Kapitalflucht war bislang trotz
dieser ständig verbesserten Aufsichtsmaßnahmen nicht
immer erfolgreich. Ein Grund ist die Weigerung einiger Off
shore-Finanzzentren, bei diesem Kampf so zu kooperieren, wie es
für eine Unterbindung der Geldwäsche auf globalen
Finanzmärkten notwendig wäre. Inzwischen hat die OECD 19
nicht kooperierende Offshore-Finanzplätze auf eine schwarze
Liste gesetzt, die ihnen gegenüber Sanktionen ermöglicht
(OECD 2002a; vgl. hierzu
Kasten 2-6).
In Deutschland ist das
„Steuerverkürzungsbekämpfungsgesetz“ vom 19.
Dezember 2001 (Bundesregierung 2001c) beschlossen worden, das ganz
im Sinne der Empfehlung 1.5 des Zwischenberichts der
Enquete-Kommission „Globalisierung“ (2001c: 22)
Freiheitsstrafen für Steuerhinterziehung im Zusammenhang mit
Geldwäsche-Vortaten vorsieht (§ 370a). Doch damit ist es
nicht getan. Denn erstens ist nicht ersichtlich, dass die
Geldwäscheaktivitäten abgenommen haben und
zweitens ist die Transparenz der Finanztransaktionen auf
weitgehend deregulierten globalen Kapitalmärkten unzureichend;
dies hat jüngst die Konferenz der Parlamente der
Europäischen Union über die Bekämpfung der
Geldwäsche in der Schlusserklärung vom 8. Februar 2002
(„Erklärung von Paris über die Bekämpfung der
Geldwäsche“, unveröffentlichtes Dokument)
festgehalten und darin „Vorschläge“ zur
Bekämpfung der Geldwäsche in „vier Themen“
entwickelt.
(1) Höhere Transparenz der
Kapitalbewegungen: Diese ist angesichts der zumeist elektronischen
Abwicklung erreichbar, wenn entsprechende Filter in die
Abrechnungssysteme eingebaut werden. Darüber hinaus
müssen die Privilegien bestimmter Berufsgruppen
(Treuhänder, Notare etc.) eingegrenzt und die
Möglichkeiten der Registrierung von Kapitalbewegungen
erweitert werden.
(2) Sanktionen gegen nicht
kooperierende Länder und Territorien: Die
Offshore-Finanzzentren sind eine Schwachstelle des internationalen
Finanzsystems. Denn sie verdienen an Kapitaltransaktionen, und
manchmal sind Platzierung und Verschleierung der in
Offshore-Finanzzentren eingeschleusten Milliardenbeträge die
wichtigste oder gar einzige Einnahmequelle. Die Initiative der OECD
gegen nicht koope rative Offshore-Zentren enthält eine
Verpflichtung zu systematischer Meldung von Geschäftskontakten
mit nicht-kooperativen Offshore-Zentren, die Einführung von
Auflagen, Beschränkungen, Zusatzgebühren oder Verboten
bei Operationen von Finanzinstituten und anderen Akteuren mit Offshore-Zentren. Die
Schlusserklärung der Konferenz der Parlamente der
Europäischen Union über die Bekämpfung der Geldwäsche
vom 8. Februar 2002 geht darüber hinaus. Unter anderem werden
striktere Kontrollen von Geschäftsbeziehungen mit nicht
kooperierenden Offshore-Zentren, d. h. „Auflagen,
Beschränkungen, Zusatzgebühren oder Verbote für
Operationen mit Privatpersonen oder Rechtssubjekten in diesen
Ländern und Territorien“ gefordert.
(3)
Gerichtliche, polizeiliche und administrative Zusammenarbeit: Diese
muss verbessert werden, um die Ausnutzung von „Special
Jurisdictions“ zu unterbinden. Auch die Kooperation bei der
Bankaufsicht muss angesichts der globalen Reichweite von Netzwerken
der organisierten Kriminalität oder von Terrorgruppen
über nationale Grenzen hinweg intensiviert werden,
insbesondere angesichts der wachsenden Bedeutung des elektronischen
Zahlungsverkehrs. Eine „Harmonisierung der
Straftatbestände bei Finanzdelikten“ wird von der
Konferenz der Parlamente der Europäischen Union für
ebenso notwendig erachtet wie die „Einführung einer
Regelung der Beweislastteilung für die Herkunft von Geldern
aus einer Straftat unter Beachtung der Europäischen Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten“.
(4)
Bankaufsichtliche Vorschriften: Diese schließen eine
Begrenzung von Bargeschäften (in Deutschland geschehen),
Einführung einer Genehmigungspflicht seitens der
Regulierungsbehörde für Finanzdienstleis tungen,
eine Verstärkung der Bankenaufsicht und der Regulierung der
Tätigkeit von Clearing- und Wert papierhäusern
ein.
Mit Regelungen
dieser Art würde sich eine Schwierigkeit bei der
Bekämpfung von Geldwäsche auflösen lassen, die darin
besteht, dass dem Delinquenten immer die kriminelle Vortat
nachgewiesen werden muss. Das ist häufig aus Mangel an
Beweisen ausgeschlossen. In dieser Hinsicht ist es ein Fortschritt,
dass die schwere Steuerhinterziehung in Steuerstrafverfahren
Straftatbestand geworden ist und damit die Beweislast für die
Herkunft strittigen Geldes beim Steuerpflichtigen und nicht bei den
Strafverfolgungsbehörden liegt. Es ist allerdings wichtig,
dass dabei die Konventionen zum Schutz der Menschenrechte und die
Grundfreiheiten unbedingt beachtet werden. Dies betont auch die
„Erklärung von Paris“.
Die wachsende
Bedeutung von elektronischem Geld („Cybermoney“), von
Derivaten und Countertrade hat zur Folge, dass die derzeitigen
Methoden der Aufsicht und der Bekämpfung von Geldwäsche
unzureichend sind und den neuen Herausforderungen der Technologien
und Globalisierung angepasst werden müssen. Auch das
„Hawala-Banking“ stellt eine Herausforderung der
Bankenaufsicht dar. Einerseits Resultat einer jahrhundertealten
Tradition und genutzt als effizientes Medium zur Überweisung
von Beträgen in Regionen, in denen formelle Banken nicht
präsent sind, ist es andererseits zur Geldwäsche und zur
Finanzierung von organisierter Kriminalität und
Terrornetzwerken missbraucht worden. Eine Regelung ist notwendig,
die sowohl der Tradition als auch den Gefahren, die von
Hawala-Instituten ausgehen, Rechnung trägt.
Der Kampf gegen
die Geldwäsche und die ihr vorausgehenden Vortaten kann nur
Erfolg haben, wenn nicht nur strafrechtliche Sanktionen gegen die
illegalen oder kriminellen Vortaten drohen und Aufsichtsorgane
präventiv versuchen, Geldwäsche zu unterbinden, sondern
auch private Akteure, in erster Linie also die Banken und andere
Finanzdienstleister, freiwillig kooperieren oder/und zur Mitarbeit
(durch das Geldwäschegesetz – GwG) verpflichtet werden.
An dieser Überlegung knüpft der Vorschlag von Jonathan M.
Winer an (vormaliger US Deputy Assistant Secretary der
International Law Enforcement Agency; Financial Times 22.3.02),
statt „schwarzer Listen“ von Offshore-Zentren oder
Finanzinstituten, denen Geldwäscheaktivitäten vorgeworfen
werden, „weiße Listen“ der Finanzinstitutionen
aufzustellen, die die Wolfsberg-Prinzipien19 praktizieren; das sind speziell für
Finanzinstitutionen erarbeitete Verhaltenskodizes, die Korruption
und Geldwäsche unterbinden sollen. Wohlverhalten soll belohnt,
doch Fehlverhalten muss negativ sanktioniert werden.
„Schwarze“ und „weiße“ Listen
schließen sich nicht aus, sondern sie ergänzen sich
ebenso wie die politischen Methoden von Belohnen und Strafen.
Eine Kooperation
von Finanzinstitutionen mit Aufsichtsbehörden ist nicht nur
unter dem Gesichtspunkt zusätzlicher Kosten zu betrachten.
Sicherheit und Seriosität rechnen sich letztlich auch
ökonomisch, wie die Kursverluste von Banken zeigen, die in
Geldwäsche-Fälle involviert waren. Gegenüber
Nicht-Kooperation entwickelt sich überdies zunehmend
politischer Druck von Akteuren und Initiativen aus der
Zivilgesellschaft (wie Transparency International, ATTAC, WEED, BCC
u. a.), die Korruption und Geldwäsche wegen ihrer
schädlichen Wirkungen für die Gesellschaft
bekämpfen, auch in der Erwartung, dass auf diese Weise die
kriminellen Vortaten unterbunden werden können.
Daher gehört zur wirksamen
Bekämpfung der Geldwäsche auch, dass diejenigen,
die innerhalb der Institute Geldwäschefälle
öffentlich machen (so genannte Whistleblowers), vor
Repressalien (z. B. Arbeitsplatzverlust, Mobbing, Benachteiligung
bei Karriereentscheidungen) geschützt werden. Dies liegt im
öffentlichen Interesse.
17 In weiten Teilen wurden die im Zwischenbericht der
Enquete-Kommission „Globalisierung“ (2001c: 22)
formulierten Empfehlungen zu Geldwäsche im vorliegenden
Entwurf des Geldwäschebekämpfungsgesetzes der
Bundesregierung (Deutscher Bundestag 2002a) aufgegriffen.
18 Das BAFin vereint seit 2002 die
Bundesaufsichtsämter für das Kreditwesen (BAKred),
für das Versicherungswesen (BAV) sowie für den
Wertpapierhandel (BAWe).
19 Die Wolfsberg AML Principles „Global
Anti-Money-Laundering Guidelines for Private Banking“ (ABN
AMRO Bank N.V. u. a. 2000) sind am 30. Oktober 2000 von ABN AMRO
Bank N.V., Barclays Bank, Banco Santander Central Hispano S.A.,
Chase Manhattan Corporation, Citybank N.A., Credit Suisse Group,
Deutsche Bank AG, HSBC, J.P. Morgan, Inc., Société
Générale, UBS AG unter Mediation von Transparency
International verabschiedet worden.
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