Die Macher

Die meisten Gesetze entstehen in den Ministerien. Entweder direkt als förmliche Entwürfe, die dann von Bundestag und Bundesrat beraten werden. Oder als „Formulierungshilfen“, die dann von den Koalitionsfraktionen als Grundlage für eigene Entwürfe genommen werden. Wie aber kommt ein solches Gesetz zu Stande? Wer „macht“ die Entwürfe? Wie macht er sie? Und vor allem: Warum?

Einer dieser Macher ist Matthias von Schwanenflügel, gelernter Jurist und Leiter eines Referates (1) im Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung. Eines „seiner“ letzten Gesetze hat die Öffentlichkeit zumindest im Westen der Republik kaum zur Kenntnis genommen. Und damit ist es ein typisches Gesetz. Denn die meisten bleiben ohne großartige öffentliche Resonanz. Und trotzdem muss jedes einzelne zielgenau Probleme lösen helfen. In diesem Fall ging es um das Schicksal von über 2.300 Menschen, die in der DDR Opfer verseuchter Impfstoffe (2) geworden, aber nie angemessen dafür entschädigt worden waren. Sie rutschten, da die DDR die Straftat verschleiert hatte, auch durch das Netz des Einigungsvertrages. Doch bald hatten Parlamentarier, Landes- und Bundesministerien die Ungerechtigkeit erkannt und auf Abhilfe gedrungen. Als dann nach langem Hin und Her auch die Finanzierungsfrage im Grundsatz geklärt war, kam der Ruf nach einem Gesetz als verlässliche Grundlage für alle folgenden Aufarbeitungen des Skandals.

Der Ruf erreichte das Gesundheitsministerium. Die politische Leitung gab grünes Licht und signalisierte einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe: Okay, wir machen was! „Wir“, das war dann aber zunächst nicht das ganze Haus, auch nicht der Staatssekretär, sondern Matthias von Schwanenflügel und seine Mitarbeiter. Der Auftrag kam für sie freilich nicht wirklich überraschend. Jedes Referat hält natürlich seinen Zuständigkeitsbereich genau im Blick. „Da wird dann schon schnell klar, wenn so etwas in der Luft liegt“, weiß Schwanenflügel. Und so musste sein Team auch nicht bei null beginnen. Das Problem war klar, die grobe Lösung auch, nun kam es darauf an, wie die Absicht detailliert in Gesetzestext übersetzt werden konnte.

Gesetzentwürfe entstehen meist in den
Ministerien, - wie hier im Bundesministe-
rium für Gesundheit und Soziale Siche-
rung in Berlin.

Eine höchst kommunikative Phase

Erstes Ziel: ein Arbeitsentwurf. Um den formulieren zu können, ist das Telefon der allergrößte Helfer. „Wir haben telefoniert wie die Weltmeister“, erinnert sich der Referatsleiter. Und nicht nur telefoniert, viele persönliche Gespräche werden vereinbart, um die Materie Stück für Stück zu durchdringen. Wie können die damit zusammenhängenden medizinischen Fragen beantwortet werden? Klärt Schwanenflügel mit dem hauseigenen Medizinreferat ab. Ist die Finanzierung machbar? – Soll der Kontakt mit dem Haushaltsreferat des Hauses beantworten. Wie passt das in die Systematik der Gesetzlichen Krankenversicherungen? – Wird mit der GKV-Abteilung abgeklärt. Lässt sich das eine oder andere juristische Problem überhaupt in der angedachten Formulierung so lösen? – Bespricht Schwanenflügel mit einem Jura-Professor, der darüber schon einmal gearbeitet hat. Mit welchen Formulierungen bekommt man die Vorstellungen von Bund, Ländern und Interessenverbänden unter einen Hut? Das bedeutet unermüdliches Telefonieren und Feilen an einzelnen Halbsätzen bis spät in die Nacht hinein.

Also hat das „Machen“ eines Gesetzes in der Wirklichkeit ganz und gar nichts mit der laienhaften Vorstellung zu tun, dort säße ein Ministerialbeamter in seinem stillen Amtskämmerlein und schließe sich so lange ein, bis der Text fertig sei. Nein, das ist eine höchst kommunikative Phase. Und die Redewendungen „Hör mal“, „Sag mal“, „Hilf mir mal“ haben Konjunktur.

Mit der Zeit kommt die Routine – und die Erkenntnis, dass man es niemals allen recht machen kann. Stets gehen vorgesehene Regelungen dem einen Interessenverband zu weit, dem zweiten nicht weit genug, dem dritten in die falsche Richtung. Trotzdem sind die Verbände mit ihrem direkten Praxisbezug auch in der frühesten Planungsphase eines Gesetzes immens wichtig: Ist das überhaupt praktisch durchführbar, was wir da vorhaben? Zwei, drei Anrufe, und der Gesetzesmacher sieht klarer. Die minutiöse Kleinarbeit ist mühsam, aber unterm Strich, so weiß Schwanenflügel, „macht das immer wieder großen Spaß“. Wenn mögliche Regelungen wieder und wieder richtig „durchgeknetet“ werden, wenn stundenlang über einzelnen Formulierungen gebrütet wird, wenn der Ehrgeiz dazu kommt, alles so einfach und verständlich (3) wie möglich auszudrücken, wenn sich dabei Räume eröffnen, in denen auch der einzelne Fachbeamte ein Stück Wirklichkeit in Deutschland mit gestalten kann, dann ist das doch immer wieder ein Erlebnis.

Beratung im Kabinett.

Doch zwischen seinem Arbeitsentwurf und der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt liegen viele Schritte und meistens auch Monate. Denn nun folgt zunächst das Okay der politischen Leitung des eigenen Hauses zur Ressortabstimmung, also zur Einschaltung der übrigen Bundesministerien. In diesem Augenblick ist aus dem Arbeitsentwurf ein Referentenentwurf geworden. Aber auch der muss nun die Zustimmung der anderen Häuser bekommen – und mit den Kollegen in den Ländern vorab durchgesprochen werden. „Da diskutiert man rauf und runter und versucht sich zu einigen.“ Zunächst auf der Ebene der beteiligten Referats- und Abteilungsleiter, dann auf der Ebene der Staatssekretäre, und sollte auch danach noch keine Einigkeit bestehen, müssen die Minister miteinander telefonieren. Bringt auch das noch nicht den Durchbruch, geht der Entwurf „streitig“ ins Kabinett, wo dann die Regierung die Lage klären muss. Ist auch diese Ebene erfolgreich passiert, folgt die offizielle Beteiligung (4) des Bundesrates. Der lässt seine Ausschüsse und Experten prüfen, und je eher sie im Vorfeld eingeschaltet waren, desto weniger sind sie von dem Entwurf überrascht. Stellungnahme des Bundesrates, Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme, dann wird das Werk von der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag gesandt.

Aber auch das ist nicht das Ende. Denn mit der nun folgenden Einbringung beim Bundestag fängt die richtige parlamentarische Beratung erst an.

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