7.3.2.3 Die Weiterentwicklung des Übereinkommens über biologische Vielfalt

*) Eingesetzt durch Beschluss des Deutschen Bundestages vom 15. Dezember
1999 - entspricht der Bundesdrucksache 14/2350

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Übersicht

7.3.2.3 Die Weiterentwicklung des Übereinkommens über biologische Vielfalt³¹

Die CBD ist ein sehr komplexes internationales Übereinkommen, das an einigen Stellen noch vage formuliert ist. So schreibt die CBD nicht konkret vor, wie die drei Ziele (Schutz, nachhaltige Nutzung und Vorteilsausgleich) genau zu erreichen sind, sondern legt die handlungsleitenden Prinzipien fest. Die Konvention ist daher eher als ein Startpunkt eines internationalen Prozesses der Biopolitik denn als ein abgeschlossenes völkerrechtliches Übereinkommen zu verstehen. Der Prozess der Konkretisierung wird einige Dekaden in Anspruch nehmen, in denen die Zielvorstellungen, Leitbilder, Kriterien und Indikatoren der Biodiversität genauer definiert werden (Gettkant u. a. 1997: 89).

Auf der 6. Vertragsstaatenkonferenz in Den Haag wurde ein Strategischer Plan verabschiedet, der den Anspruch der CBD bekräftigt, beim Thema biologische Vielfalt eine Führungsrolle zu spielen.³² Damit verpflichten sich die Vertragsparteien, bis 2010 eine signifikante Verminderung des Verlustes biologischer Vielfalt zu erreichen. Es wurden vier zentrale strategische Ziele formuliert, die mit Unterzielen präzisiert wurden und bis 2010 erreicht sein sollen.

Wichtige Entscheidungen konnten im CBD-Prozess in folgenden Bereichen erzielt werden:

Finanzierung

Zur Finanzierung der nachhaltigen Nutzung und zum Schutz der Biodiversität ist zwischen dem regulären Finanzierungsmechanismus und zusätzlichen finanziellen Ressourcen zu unterscheiden. Den regulären Finanzierungsmechanismus stellt seit der zweiten Vertragsstaatenkonferenz die Globale Umweltfazilität (Global Environment Facility, GEF) dar. Zuvor war die GEF schon als Interimsmechanismus eingesetzt.³³ Zusätzlich zu dem regulären Mechanismus sieht die CBD vor, dass den Entwicklungsländern durch bilaterale, regionale oder andere multilaterale Kanäle zusätzliche Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden können (vgl. 2.4.6.1). Da unklar war, wer wie viele zusätzliche Mittel zum Schutz und Erhalt der biologischen Vielfalt zur Verfügung stellt, forderte die fünfte COP ein besseres Berichtswesen über Finanzmittel.³⁴

Zugang zu genetischen Ressourcen und Vorteils ausgleich (Access and Benefit Sharing, ABS)

Ein zentrales Ziel der CBD ist es, den Zugang zu genetischen Ressourcen mit dem gerechten Aufteilen der sich aus der Nutzung ergebenden Gewinne (Vorteilsausgleich) zu verknüpfen. Die Herkunftsländer haben souveräne Rechte über ihre biologische Vielfalt und können über den Zugang zur Biodiversität entscheiden³⁵, bzw. müssen dem Zugang zu genetischen Ressourcen vorher zustimmen (Prior Informed Consent – PIC).³⁶ Die Empfängerstaaten verpflichten sich, Gewinne, die sich aus der Nutzung ergeben, nach einvernehmlich ausgehandelten Bedingungen möglichst gerecht zu teilen, und zwar vor allem in Form des Finanz- und Technologietransfers (Mutually Agreed Terms – MAT).³⁷

Durch die Verknüpfung des Zugangs zu genetischen Ressourcen mit dem gerechten Vorteilsausgleich soll den Bedenken der Entwicklungsländer (und einer Reihe von Nichtregierungsorganisationen) entgegengetreten werden, nach denen Konzerne des Nordens ihre Ressourcen stehlen und dann patentieren („Biopiraterie“).³⁸ Um künftige Fälle von Biopiraterie zu verhindern, sollen verbindliche Regeln des Vorteilsausgleichs aufgestellt werden. Nach langwierigen Verhandlungen legte im Oktober 2001 in Bonn die Ad-Hoc Open-ended Working Group on Access- and Benefit Sharing³⁹ freiwillige Leitlinien vor (Bonn Guidelines on ABS), die auf der sechsten Vertragsstaatenkonferenz in Den Haag verabschiedet wurden. Sie stellen einen Grundkonsens zu diesem schwierigen Thema dar und sollen den Vertragsparteien helfen, entsprechende nationale Regelungen zu entwickeln.

Demnach werden die Ursprungsländer der Biodiversi- tät unter anderem dazu ermutigt, die jeweiligen Zu gangsmöglichkeiten gemeinsam mit allen Betroffenen (Stakeholders) zu erarbeiten und bekannt zu geben (über die National Focal Points, s.u.); auch sichern sie zu, dass die kommerzielle Nutzung genetischer Ressourcen nicht die traditionelle Nutzung minimiert oder gar verhindert. Die Nutzer der Biodiversität versichern ihrerseits, dass sie die sich aus der kommerziellen Nutzung ergebenden Vorteile mit all jenen fair und gerecht teilen, die zur Erhaltung, dem wissenschaftlichen oder kommerziellen Prozess beigetragen haben, und zwar auch, wenn die biologischen Ressourcen an Dritte weitergegeben wurden. Der Vorteilsausgleich kann sowohl monetär als auch nicht-monetär sein (Zusammenarbeit in der Biotechnologie, Weiterbildung, Capacity-Building). Die Empfängerländer sichern u. a. zu, dass sie die Bräuche, Traditionen und Werte von indigenen Gemeinschaften respektieren. Sie verpflichten sich außerdem anzugeben, welche Pflanzen und Tiere sie an welchem Ort suchen und in welchem Zeitrahmen die Suche abgeschlossen sein wird.⁴⁰

Die vorgeschlagenen Richtlinien sollen auf freiwilliger Basis umgesetzt werden und keinesfalls nationale Gesetzgebungen zu Zugang zu genetischen Ressourcen und Vorteilsausgleich ersetzen. Da sie rechtlich unverbindlich sind, kann nicht-regelkonformes Verhalten nicht geahndet werden. Um den Regelungen zu Zutritt und Vorteilsausgleich mehr Verbindlichkeit und Gewicht zuzuweisen, hatten die Entwicklungsländer ursprünglich gefordert, dass die Vereinbarungen in Form eines Protokolls verabschiedet werden.

Um ihren Interessen besser Ausdruck zu verleihen, sind einige Entwicklungsländer inzwischen selbst aktiv geworden. Im Februar 2002 schlossen sich zwölf „megadiverse“ Länder⁴¹ zu einer Allianz gegen Biopiraterie zusammen. In der Erklärung von Cancún verabredeten sie, sich gegenseitig über Fälle von Biopiraterie zu informieren.⁴² Allen Firmen und Organisationen, die auf die schwarze Liste der Allianz gelangen, soll fortan der Zugang zu den genetischen Ressourcen verweigert werden. Auf der 6. VSK spielte die Gruppe der „Like-Minded Megadiversity Countries“ erstmals eine eigenständige Rolle als Akteur in den Verhandlungen.

Lokale und indigene Gemeinschaften⁴³

Die CBD hebt in mehreren Artikeln die Bedeutung von indigenen Gemeinschaften hervor. Dies ist insofern bemerkenswert, da diese früher durch völkerrechtliche Verträge nicht geschützt waren bzw. in diesen nicht erwähnt wurden. Erst die ILO-Konvention 169 (Convention Concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries) von 1989 erkennt eine Reihe von Rechten von indigenen Gemeinschaften an. Die CBD stellt nun nicht nur fest, dass die lokalen und indigenen Gemeinschaften einen wichtigen Beitrag zur Herstellung und zum Schutz der Biodiversität geleistet haben, sondern schreibt auch vor, dass diese an den sich aus der Nutzung ergebenden Vorteilen zu beteiligen sind (Art. 8(j) CBD).⁴⁴ Wie eine solche Beteiligung aussehen könnte, wird im Nachfolgeprozess in zahlreichen Workshops und Arbeitsgruppen kontrovers diskutiert. In den Diskussionen sind Landrechte (Eigentums-, Besitz- und Nutzungsrechte), Hoheitsrechte (traditionelle Gerichtsbarkeit, Verwaltungsstrukturen) und geistige Eigentumsrechte angesprochen worden (Dömpke u. a. 1996: 16). Differenzen traten insbesondere darüber auf, wie ein angemessener Vorteilsausgleich ausgestaltet sein könnte und ob der Schutz traditionellen Wissens ein kulturelles Recht oder ein ökonomisches Recht darstellt. Die Delegierten einigten sich u. a. darauf, dass Partizipationsmöglichkeiten für indigene Gemeinschaften auf allen Ebenen einzuführen sind. Ziel des Prozesses, der im Februar 2002 in Montreal fortgesetzt wurde, könnte entweder die Verabschiedung von Richtlinien bzw. Empfehlungen oder auch ein Protokoll sein, welches Fragen des Schutzes der lokalen und indigenen Gemeinschaften sowie deren Wissen regelt.

Hintergrund der schwierigen Debatte ist die Frage von Patentierbarkeit von Organismen und somit das Verhältnis vom Schutz geistigen Eigentums (im Sinne des TRIPS Abkommens der WTO) und dem traditionellen, indigenen Wissen.⁴⁵ Das TRIPS-Abkommen sieht in Art. 27 ff. vor, dass die WTO-Mitgliedsstaaten alle Erfindungen – auch Pflanzen, Tiere und Mikroorganismen – patentieren können. Wenn sie dies nicht wünschen, müssen sie zumindest ein anderes Schutzsystem (wie ein sui generis System) einführen. Dies wird von Indigenen und anderen kritisiert, da westliche Modelle von Patenten indigenes Wissen nicht schützen, sondern im Gegenteil sogar zu dessen Erosion beitragen. Die 6. VSK einigte sich auf die Fortführung des Diskussionsprozesses in einer Arbeitsgruppe, die u. a. auch zum Sui-generis-Ansatz Empfehlungen erarbeiten soll.

Weitere Entscheidungen der CBD-Vertragsstaaten

Bei den Konferenzen der Vertragsstaaten sind eine Vielzahl wichtiger Entscheidungen gefallen.

– Der ökosystemare Ansatz bezeichnet den Anspruch der CBD, ganzheitlich und umfassend zu handeln. Er dient als Rahmen für die Analyse und Implementationen der CBD und ist das fundamentale Paradigma für alle CBD-Aktivitäten.

– Bei den Vertragsstaatenkonferenzen wurden für verschiedene Ökosystemtypen Arbeitsprogramme beschlossen, wie z. B. Binnengewässer, Trockengebiete oder Wälder. Alle Arbeitsprogramme fordern eine Bestandsaufnahme über den Zustand der biologischen Vielfalt und über Auswirkungen, die menschliches Handeln auf die Biodiversität hat. Einige der Arbeitsprogramme verpflichten zu konkreten Maßnahmen wie nationalen Aktionsplänen.

– Es sollen Indikatoren der biologischen Vielfalt festgelegt werden, um zu überprüfen, ob ergriffene Maßnahmen zum Schutz der biologischen Vielfalt effektiv sind.

– Auf der 6. VSK wurden Leitprinzipien zum Umgang mit invasiven gebietsfremden Arten („invasive alien species“) verabschiedet.

– Um Erfolge und Misserfolge bei der Umsetzung der Biodiversitätskonvention sichtbar zu machen, sind alle Staaten verpflichtet, über ergriffene Maßnahmen zu berichten. Um die Auswertung zu vereinfachen hat SBSTTA vorgeschlagen, den Bericht in Form eines Fragebogens vorlegen zu lassen. Zusätzlich sollen thematische Berichte erstellt werden.

– Der Clearinghouse Mechanismus wurde entwickelt, um die technische und wissenschaftliche Kooperation zu verbessern. Mit Hilfe von nationalen Informationszentren (National Focal Points) soll ein globaler Mechanismus zum Informationsaustausch über die Bio diversität aufgebaut werden.

– Durch Einrichtung von Schutzgebieten soll die Biodiversität vor Ort bewahrt werden. Dieses Thema wird auf der nächsten Vertragsstaatenkonferenz einen Schwerpunkt bilden.

Das Cartagena-Protokoll über biologische Sicherheit

Die CBD hat am 29. Januar 2000 ein erstes Protokoll verabschiedet, das Cartagena-Protokoll über biologische Sicherheit. Es setzt international verbindliche Sicherheitsstandards für den grenzüberschreitenden Handel mit gen technisch veränderten Organismen. Das Verhalten der Vertragsparteien soll durch den Vorsorgegrundsatz geprägt sein, wozu auch Mechanismen der Risikoabschätzung und des Risikomanagements benannt werden. Der Import eines gentechnisch veränderten Organismus unterliegt einem Genehmigungsverfahren, welches verbindlich eine Information des Importlandes durch den Exporteur und eine anschließende Risikoanalyse vorsieht. Zudem sollen der Informationsaustausch und das Capacity Building verbessert werden, wozu das „Biosafety Clearing House“ (BCM) eingesetzt wurde. Noch ungeklärt ist allerdings die Frage nach den Sanktionsmechanismen.

Das Cartagena-Protokoll tritt in Kraft, nachdem es von 50Staaten ratifiziert worden ist. Von 103 Unterzeichnerstaaten sind aber erst 17 den Schritt zur Ratifizierung gegangen (Stand: Mai 2002). Deutschland hat das Cartagena-Protokoll zwar unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert. Das erste Treffen der Parteien des Cartagena-Protokolls sollte bei der sechsten Vertragsstaatenkonferenz abgehalten werden, was in Anbetracht der geringen Anzahl hinterlegter Ratifizierungsurkunden nicht möglich war. Stattdessen wurde eine weitere Sitzung des ICCP (Intergovernmental Committee Cartagena Protocol on Biosafety) abgehalten, die allerdings nur wenig Fortschritte brachte. Es besteht die Hoffnung, dass viele Staaten den Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung in Johannesburg zum Anlass nehmen, das Protokoll zu ratifizieren.

Das Biodiversitätsregime als Baustein der Weltwirtschafts- und Weltumweltpolitik

Als internationales Regime gelten Vereinbarungen, wenn sie Prinzipien, Normen, Regeln und Verfahrensweisen für ein spezifisches Politikfeld festlegen. Mit dem Cartagena-Protokoll und den diversen Beschlüssen der Vertragsstaatenkonferenzen ist inzwischen ein solches Set an gemeinsamen Verpflichtungen entstanden (s. Abbildung 7-12).Das Biodiversitätsregime ist von hoher Bedeutung für die Weltwirtschafts- und Weltumweltpolitik, da es sowohl Punkte des klassischen Naturschutzes als auch Gerechtigkeitsaspekte und Fragen des Welthandels beinhaltet. Zudem weisen die Entwicklungsländer der CBD die Rolle einer Schlüsselkonvention zu, mit deren Hilfe man kontroverse Fragen im Nord-Süd-Kontext klären kann. Einige Fragen, die im Rahmen des Biodiversitätsregimes behandelt werden, werden parallel auch in anderen internationalen Foren diskutiert. Hierbei unterstützen sich die Diskussionsprozesse gegenseitig, es kommt aber auch zu Zielkonflikten.

Eine Doppelung von Diskussionsprozessen tritt in Bezug auf handelsrelevante Aspekte, d. h. im Zusammenhang mit Fragen des Rechts auf geistiges Eigentum, des Umgangs mit genetisch veränderten Organismen und des gerechten Vorteilsausgleichs auf. Hier stehen sich die unvereinbaren Ziele von kollektiven Eigentumsrechten (CBD) und privaten Eigentumsrechten (TRIPs) gegenüber. Widersprüchliche Regelungen zwischen der Landwirtschafts- und Ernährungsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) und der CBD in Bezug auf pflanzengenetische Ressourcen konnten – zumindest auf dem Papier – durch das neue Abkommen zu pflanzengenetischen Ressourcen vom 3.11.2001 der FAO (International Treaty On Plant Genetic Resources For Food And Agriculture: ITPGRFA) gelöst werden. Konflikte deuten sich dagegen zwischen den verschiedenen Umweltabkommen an, wie der CBD und der Klimarahmenkonvention, u. a. betreffend der Wälderpolitik. Zu Konflikten kann es kommen, wenn artenreiche Primärwälder abgeholzt werden oder naturnahe Bewaldungskonzepte scheitern, weil Staaten durch das Aufforsten mit schnell wachsenden Monokulturwäldern ihre Klimabilanz rechnerisch verbessern wollen. Mittlerweile arbeitet eine eigene Expertengruppe der CBD zu diesem Thema, und es gibt eine gemeinsame Liaisongruppe der Konventionssekretariate.

³¹ Die Zusammenstellung der Weiterentwicklung stützt sich fast ausschließlich auf Primärquellen wie die jeweiligen Dokumente der Vertragsstaatenkonferenzen oder untergeordneter Gremien, sowie auf verschiedene Ausgaben des Earth Negotiation Bulletin (ENB). Diese vom International Institute for Sustainable Development (IISD) herausgegebenen Informationsblätter fassen die wichtigsten Argumente der Verhandlungen zusammen; siehe ENB Vol. 9 (http://www.iisd.ca/biodiv 10.03.02).