7.3.3.3 Umsetzung in
Deutschland
Stand der
Ratifizierung
Die
Bundesrepublik Deutschland hat das Übereinkommen über
die biologische Vielfalt am 12. Juni 1992 in Rio de Janeiro
unterzeichnet. Am 30. August 1993 wurde das
Durchführungsgesetz zur CBD beschlossen.49 Hierin wird festgestellt, dass sich die
Umsetzung des Übereinkommens innerhalb bestehender
Gesetzesregelungen und Aktivitäten vollzieht, Mehrkosten
würden also durch die CBD nicht entstehen. Die
Ratifikationsurkunde hinterlegte die Bundesregierung am 21.
Dezember 1993 beim Sekretariat der CBD in Montreal. Hiermit ist
Deutschland verpflichtet, die Normen und Regeln der CBD
einzuhalten. Diese umfassen sowohl Maßnahmen, die in
Deutschland selbst zu erfüllen sind, als auch solche, die in
der Entwicklungszusammenarbeit zu beachten sind. Deutschland hat
bisher die CBD vor allem als Naturschutzkonvention angesehen. Der
umfassende Charakter der CBD schlägt sich dagegen nicht oder
nur ansatzweise in konkreten Maßnahmen nieder. Ausdruck
hiervon ist auch das Fehlen einer nationalen
Biodiversitätsstrategie.
Die
fehlende nationale Strategie
Artikel 6 CBD
verpflichtet die Vertragsparteien, nationale Strategien für
den Schutz und die nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt zu
entwickeln. Bestehende Pläne und (Sektor-) Programme
müssen an eine solche Strategie angepasst werden. Dieser
Verpflichtung ist Deutschland bis heute nicht nachgekommen. Auf
dieses Defizit haben verschiedene Akteure, wie der
Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale
Umweltveränderungen (WBGU) oder das Forum Umwelt &
Entwicklung mehrfach hingewiesen. Der WBGU empfiehlt in seinem
Jahresgutachten 1999, eine interministerielle Arbeitsgruppe (IMA)
„Biodiversitätspolitik“ einzurichten, in der alle
an der Entwicklung einer nachhaltigen Biodiversitätspolitik
beteiligten Ressorts teilnehmen sollen (WBGU 2000: 365f.).
Erster
Nationalbericht (1998)
Nachgekommen ist
Deutschland dagegen seiner Verpflichtung, zur vierten
Vertragsstaatenkonferenz 1998 einen nationalen Bericht vorzulegen,
wenn auch erst zu der verlängerten Abgabefrist.
Themenschwerpunkt der Nationalberichte 1998 sollte die Umsetzung
des Artikels 6 (Allgemeine Maßnahmen zur Erhaltung und
nachhaltigen Nutzung) sein. Der deutsche Nationalbericht entstand
unter der Federführung des Bundesministeriums für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU 1998). Es wird deutlich,
dass Deutschland bisher wenige konkrete Maßnahmen ergriffen
hat, um die Ziele der Biodiversitätskonvention zu erzielen.
Denn statt neue Maßnahmen zur Erhaltung und nachhaltigen
Nutzung zu verabschieden, verweist die Bundesregierung auf bisher
 Geleistetes50 und stellt auch anderweitig
motivierte Vorhaben wie z. B. die europäische Agrarreform von
1992 als Errungenschaft der Biodiversitätspolitik dar.51 Übergreifende
Maßnahmen und Leitbilder fehlen. Stattdessen werden in den
Kapiteln zu Schutz und Erhaltung der Biologischen Vielfalt eine
Reihe von lokalen Einzelmaßnahmen (wie Erhalt der
Sumpfschildkröte, Rotbauchunke und Groß trappe in
Brandenburg) aufgezählt.
Wichtige und in
der Biodiversitätspolitik kontrovers diskutierte Fragen
bezüglich des Finanz- und Technologietransfers, sowie des
Zugangs zu genetischen Ressourcen und die gerechte Teilung der sich
daraus ergebenden Vorteile werden im Nationalbericht 1998 nicht
diskutiert. Zwar wird darauf verwiesen, dass in der
Entwicklungszusammenarbeit rund 150 Projekte die Erhaltung der
Biodiversität als Schwerpunkt haben, jedoch fehlt die Angabe,
auf welchen Zeitraum sich dies bezieht. Weiterhin wird hervor
gehoben, dass Deutschland 12 Prozent des Budgets der Globalen
Umweltfazilität (Global Environment Facility, GEF) eingezahlt
hat. Eine Analyse übergreifender Zusammenhänge und
Interessenkonflikte (z. B. zwischen verschiedenen Sektoren)
fehlt.
Zweiter
Nationalbericht (2001)
Da die ersten
nationalen Berichte zum Teil sehr verspätet beim
CBD-Sekretariat eintrafen und zudem deren Format sehr uneinheitlich
war, was die Auswertung erschwerte, vereinbarten die
Vertragsparteien bei der fünften Vertragsstaatenkonferenz ein
neues Vorgehen, wonach ein sehr ausführlicher Fragebogen bis
Mitte Mai 2001 auszufüllen war.52 Nachfolgend sind alle vier Jahre solch
umfangreiche Nationalberichte zu erstellen.
In seinem Bericht
betont Deutschland, dass es verstärkt
Naturschutzmaßnahmen und andere politische Schritte
unternommen habe, um die Biodiversität zu erhalten und
nachhaltig zu nutzen (BMU 2001a). Darüber hinaus habe man
durch (Mit-)Veranstaltung von zahlreichen Konferenzen und Workshops
zur Weiterentwicklung der CBD beigetragen. Ein Schwerpunkt bei der
Umsetzung der CBD ist nach eigener Einschätzung die
Kooperation mit anderen Staaten, insbesondere mit
Entwicklungsländern.
Nationale
sektorale Arbeits- und Aktionspläne
Zur Umsetzung der
CBD im eigenen Land gibt Deutschland an, dass zwar den einzelnen
bei den Vertragsstaatenkonferenzen verabschiedeten
Arbeitsprogrammen und Artikeln der CBD eine (mittlere bis) hohe
Priorität eingeräumt werde, dass jedoch die für die
Implementierung zur Verfügung stehenden Ressourcen insgesamt
nur „ausreichend“ und „nicht gut“ sind (BMU
2001a)53. So ist
Deutschland seiner Verpflichtung, einzelne sektorspezifische
Programme – wie zur Vielfalt in der Landwirtschaft – zu
erstellen, nicht nachgekommen. Vielmehr geht man davon aus, dass
die bisherigen Maßnahmen ausreichend sind. Eine Ausnahme
betrifft die Wälder. Im Nationalen Forstprogramm vom
September 200054 wird das
Verhältnis von Wald und biologischer Vielfalt behandelt (BML
2000: 30ff.) und vielfältiger Handlungsbedarf attestiert.
Ergriffene notwendige Maßnahmen betreffen den Bereich des
Monitorings (Bundeswaldinventur, Waldschadens erhebungen),
Regelungen schädlicher externer Einwirkungen (insbesondere
Emissionen) und die naturnahe Waldbewirtschaftung (BMVEL 2001). Im
internationalen Kontext setzte sich Deutschland beim Rio-Gipfel
für eine Waldkonvention und nach deren Scheitern für ein
Waldprotokoll zur CBD ein.55
Thematische Programme und Berichte
Die
Vertragsparteien sind aufgefordert, thematische Berichte zu
denjenigen Themen abzugeben, die bei den Vertragsstaatenkonferenzen
diskutiert werden. So sind für die 6. Vertragsstaatenkonferenz
im April 2002 in Den Haag Berichte zu Forstökosystemen (Forest
Eco Systems), nichtheimischen Arten (Alien Species) sowie Zugang
und Vorteilsausgleich (Access and Benefit Sharing) zu erstellen.
Letzterer Verpflichtung ist Deutschland bisher noch nicht
nachgekommen. Der Bericht zu nichtheimischen Arten liegt seit dem
22.12.00 und der Bericht zu Forst ökosystemen seit dem
24.04.01 vor (BMU 2000b, BMU 2001b).
Ausweitung des Naturschutzes
In Deutschland
wird die Biodiversitätskonvention fälschlicherweise
häufig als „Artenschutzkonvention“ bezeichnet.
Dies ist ein Indikator dafür, dass nur ein Bestandteil der
biologischen Vielfalt (Arten) und nur ein Ziel der CBD (Schutz)
wahrgenommen wird, statt die CBD und die Biodiversität in
ihrer Gänze zu würdigen. Analog zu dem Sprachgebrauch
liegt der Schwerpunkt deutscher Bemühungen auf dem
Naturschutz.
Seit 1975 gibt es
in Deutschland ein Naturschutzgesetz. Der Bund besitzt nur eine
Rahmenkompetenz. Die Durchführung und Finanzierung von
Maßnahmen zum Naturschutz ist Aufgabe der Bundesländer.
Die deutsche Bundesregierung hat mit der Neuregelung des
Bundesnaturschutzgesetzes (BNatSchGNeuregG) einen relativ
vielversprechenden Vorstoß gemacht, um den Schutz der
Biologischen Vielfalt zu verbessern (Volkery 2001). In §2(8)
BNatSchGNeuregG ist ausdrücklich das Ziel, die
„biologische Vielfalt zu erhalten und zu entwickeln“
festgehalten. Hierzu soll u.a. ein bundesweiter Biotopverbund
eingeführt werden, für den die Bundesländer
mindestens 10 Prozent ihrer Landesflächen zur Verfügung
stellen sollen (§ 3). Zudem wird das Verhältnis von
Landwirtschaft und Naturschutz neu definiert. Demnach soll die
landwirtschaftliche Nutzung angrenzende Biotope nicht
beeinträchtigen (§ 5(4)). Verbänden wird die
Möglichkeit zur Verbandsklage gegeben (§ 61). Das Gesetz
ist ein Schritt in die richtige Richtung, der aber nicht weitgehend
genug ist. So fordern z. B. der WBGU, Naturschutzverbände und
selbst die EU, dass ca. 15–20Prozent der Fläche unter
Schutz gestellt werden.56
Cartagena-Protokoll ratifizieren
Noch in Arbeit
befindet sich nach Angaben der Bundesregierung die Ratifizierung
des Cartagena-Protokolls (BMU 2001a: 74). Das
Cartagena-Protokoll über biologischen Sicherheit kam zu
Stande, nachdem die EU als Mittlerin zwischen der Miami-Gruppe und
den Entwicklungsländern auftrat. Bisher haben weder die EU,
noch Deutschland57 das
Cartagena-Protokoll ratifiziert. Aus Gründen der
Glaubwürdigkeit – schließlich trat die EU für
ein Biosafety-Protokoll ein – sollte das Cartagena-Protokoll
noch in diesem Jahr von der EU und von Deutschland ratifiziert
werden. Eine Ratifikation von Deutschland ist aber auch deshalb
wichtig, weil in Deutschland beheimatete Unternehmen
Freisetzungsversuche in Entwicklungsländern betreiben bzw.
genetisch veränderte Organismen dort vertreiben. Deutschland
hat die Pflicht darauf zu achten, dass die Unternehmen sich an die
internationalen Standards halten.
Anreizsysteme schaffen
Das
Geschäftsinteresse an biologischer Vielfalt muss sich mit dem
Schutz der biologischen Vielfalt decken, sonst droht eine
ständige Übernutzung der natürlichen Ressourcen.
Dazu muss ein Mechanismus gefunden werden. Ein Beispiel ist das
„Nutzungsabkommen“ zwischen dem größten
Pharmakonzern der USA, Merck, Sharp & Dome, und dem
halbstaatlichen non-profit Institut INBio (Instituto Nacional de
Biodiversidad) in Costa Rica (s.Kasten7-4).
CBD Verpflichtungen im
Nord-Süd Kontext erfüllen
Die Zentren der
biologischen Vielfalt liegen vor allem in den
Entwicklungsländern, wo die Bedrohung der biologischen
Vielfalt sehr hoch ist und zudem zumeist finanzielle und technische
Mittel zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der Vielfalt fehlen
(UNEP 1995). Deshalb sieht die CBD vor, dass die
Entwicklungsländer bei der Umsetzung der CBD besonders zu
unterstützen sind: Sie erhalten daher von GEF entsprechend
finanzielle Unterstützung. Deutschland zahlt mit jährlich
ca. 23 Millionen Euro58
die dritthöchsten Beiträge zu GEF und sitzt auch im
GEF-Aufsichtsrat (Bundesregierung 2001e: 24).59 Ferner sollen die Entwicklungsländer
auch durch bilaterale Maßnahmen von den Industrieländern
unterstützt werden.
Im Auftrag des
Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung (BMZ) unterstützt vor allem die Gesellschaft
für Technische Zusammenarbeit (GTZ) die Umsetzung der CBD in
Entwicklungsländern.60 Dort ist 1994 das Sektorvorhaben
„Umsetzung der Biodiversitätskonvention“
eingesetzt worden. Ausgewählte Staaten werden hierdurch bei
der nationalen Umsetzung der CBD unterstützt. Nachdem anfangs
vor allem Projekte zum Schutz der Biologischen Vielfalt
unterstützt worden sind, werden nun verstärkt
Beratungsleistungen zu spezifischen Fragen (wie Artikel 8(j),
Access and Benefit Sharing, usw.) geleistet.
Darüber
hinaus zielen auch andere Projekte auf die Erhaltung der
Biodiversität ab. Nach Angaben des BMZ sind zwischen 1985
– also vor Abschluss der CBD – und 2000 ca. 300
Projekte finanziert worden, die dem Erhalt und der nachhaltige
Nutzung der Biodiversität dienen. Diese werden jährlich
mit ca. 31 bis 36 Millionen Euro61 unterstützt (BMZ und GTZ 2000: 10f.).
Entwicklungsländer werden z. B. beim Management von
Schutzgebieten sowie dem Aufbau von Institutionen unterstützt,
die Zugangs- und Vorteilsregelungen festlegen. Um den
Informationsaustausch in und mit Entwicklungsländern zu
stärken, werden die Staaten auch beim Ausbau von
Clearing-House-Mechanismen (CHM) unterstützt. Unter anderem
half Deutschland Kamerun und Kolumbien beim Aufbau eines nationalen
Clearinghouse Mechanismus und von nationalen Focal Points
(Bundesregierung 2001e: 73). Schließlich dienen einige
Projekte dem Capacity Building.
Verstärkte Partizipation der Zivilgesellschaft
Ebenso wie die
Agenda 21 lebt die CBD von der Umsetzung auf der lokalen Ebene,
denn im Endeffekt sind es Landwirte und Landwirtinnen, Fischer und
Fischerinnen oder Unternehmer und Unternehmerinnen, die den Zustand
der biologischen Vielfalt maßgeblich beeinflussen. In
Deutschland ist die CBD auch knapp zehn Jahre nach ihrer
Unterzeichnung noch weitgehend unbekannt. Ein Hauptgrund
hierfür ist die mangelnde Aufklärungsarbeit der
Bundesregierung. Ausdruck hiervon ist auch, dass zentrale Texte und
Entscheidungen des CBD-Nachfolgeprozesses nicht übersetzt
vorliegen, um von der interessierten Fachöffentlichkeit
eingesehen werden zu können.
Zum zehnjährigen Bestehen der CBD hat
das BMU als federführende Behörde zur Umsetzung der CBD
eine einjährige Öffentlichkeitskampagne gestartet. Unter
dem Titel „Leben braucht Vielfalt“ soll im Jahr 2002
einer breiten Öffentlichkeit vermittelt werden, was
Biodiversität ist und warum diese wichtig ist. Hiermit will
Deutschland zur Aufklärung und Bewusstseinsbildung in der
Öffentlichkeit gemäß Art. 13 CBD beitragen. Die
Kampagne setzt nicht auf zentral organisierte Veranstaltungen,
sondern ermutigt gesellschaftliche Akteure wie
Naturschutzverbände, Wirtschaftsunternehmen und andere NGO,
Kooperationspartner zu werden und mit einem BMU-Logo versehen ihre
Beiträge zur biologischen Vielfalt zu präsentieren.
Bisher haben sich 528 Interessierte beim BMU gemeldet und 261
konkrete Projekte, mit denen sie auf die biologische Vielfalt
hinweisen wollen, angemeldet (Stand: Mai 2002, BMU 2002).
49 Am 9. September 1993 im Bundesgesetzblatt
veröffentlicht.
50 Als Leistungen des Bundes werden vor allem schon
lange bestehende Gesetzesmaßnahmen (wie
Flurbereinigungsgesetz, Bundesimmissionsschutzgesetz oder
Chemikaliengesetz) aufgeführt.
51 Verordnung zur Förderung umweltgerechter und
natürlicher Lebensraum schützender Produktionsverfahren
vom 30.07.92, Amtsblatt der Europäischen Union, Abl. L. 215,
91, EG 2078/92.
52 S. Decision V/19.
53 Der Großteil des Fragebogens setzt sich aus
geschlossenen Fragen zusammen. Für alle Artikel und
Arbeitsprogramme wurde gefragt, ob die Priorität niedrig,
mittel oder hoch war bzw. dem Aspekt keine Relevanz eingeräumt
wird und ob die zur Implementierung vorhandenen Ressourcen eher
eingeschränkt, eingeschränkt, adäquat oder gut
waren.
54 Das „Nationale Forstprogramm“ ist kein
direkter Beitrag zur CBD, sondern stellt eine
„Hausaufgabe“ der Waldverhandlungen im
Zwischenstaatlichen Waldforum (IFF) dar.
55 Nach dem Scheitern der Waldkonvention wird der Schutz
der Wälder bei den Vereinten Nationen im Zwischenstaatlichen
Waldausschuss (Intergovernmental Panel on Forest, IPF,
1995–1997) beraten, der 1997 umbenannt wurde in das
Zwischenstaatliche Waldforum (Intergovernmental Forum on Forest,
IFF).
56 Der WBGU empfiehlt als grobe Richtschnur einen nach
fachlichen Kriterien ausgewählten Anteil von 10 bis 20 Prozent
der weltweiten Landfläche für den Naturschutz zu
reservieren (WBGU 2000: 413).
57 Deutschland hat wie auch die EU das
Cartagena-Protokoll anlässlich der fünften
Vertragsstaatenkonferenz am 14. Mai 2001 unterzeichnet.
58 45 Millionen DM.
59 Circa 40 Prozent der GEF-Mittel entfallen auf den
Bereich biologische Vielfalt.
60 Des Weiteren entsendet der Deutsche
Entwicklungsdienst (DED) Expertinnen und Experten.
61 60–70 Millionen DM.
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