10.2.1.6 Internationale
Institutionen als Säulen einer Global Governance
Das „Reden allein genügt
nicht“ – auch nicht auf globaler Ebene. Ein Ergebnis
zwischenstaatlicher Verhandlungen sind oft internationale
Institutionen. Mit Institutionen sind hier nicht nur internationale
Organisationen gemeint, sondern auch etwa Vertragswerke oder
Konsenspapiere runder Tische, also alles, was der normgeleiteten
Beeinflussung des Verhaltens von Staaten bzw. Menschen dienen
kann.30 Institutionen
sind demnach Instrumente, um politisch bestimmte Ziele zu erreichen
bzw. Inhalte umzusetzen. Bislang dominierten nationalstaatliche
Institutionen bei der Problembearbeitung, z.B. nationale Gesetze.
Der Gedanke einer
Global Governance will nun multilaterale Institutionen
stärken, um Globalisierungsprozesse gemäß politisch
zu bestimmender Ziele, wie z.B. Demokratie und Frieden, Freiheit
und Gerechtigkeit, zu beeinflussen. Auf anderen Feldern kann als
erster Schritt auch eine plurilaterale Lösung angezeigt sein,
wie etwa im Bereich der Fusionskontrolle.31
Internationale
Organisationen sind sowohl problemfeldbezogene wie auch
problemfeldübergreifende zwischen staatliche
Institutionen, die gegenüber ihrer Umwelt als Akteure
auftreten können.32
Die seit den 80er Jahren  wichtiger werdenden „internationalen
Regime“33
spezialisieren sich im Gegensatz zu den großen
„all-purpose“-Organisationen auf einzelne
Problemzusammenhänge, wodurch eine flexiblere
Problembearbeitung ermöglicht werden soll. Sie sind wichtige
Teile einer sich herausbildenden
Global Governance, mit deren Hilfe versucht wird, das Verhalten
aller international betroffenen Akteure in einem spezifischen
Problemfeld dauerhaft zu steuern. Über die Einrichtung solcher
internationaler Institutionen wird versucht,
Erwartungsstabilität über das wechselseitige Ver
halten, klare (unter Umständen dann auch völkerrechtlich
gültige) Standards für konformes und abweichendes
Verhalten, Mechanismen für den Umgang mit Regelbrüchen
sowie einen organisierten Informations- und Kommunikationsfluss zu
schaffen. Internationale Regime sind also institutionelle
Rahmenbedingungen, die die freiwillige Kooperation zwischen
internationalen Akteuren ermöglichen und im besten Fall
langfristig verfestigen sollen. Die Akzeptanz solcher Regime
hängt auch davon ab, ob deren Strukturen und
Verteilungsergebnisse von allen Teilnehmern als fair betrachtet
werden. Internationale Regime können ein selbstständiges
Eigenleben entwickeln, sie entwickeln sich ständig
evolutionär weiter (aber nicht notwendig nur zum Besseren) und
können so auch u.U. jenseits der nationalen Interessen, die
das Regime ursprünglich initiierten, kooperative Praktiken und
Regelbefolgung befördern. Darüber hinaus dienen die
Verhandlungsforen internationaler Regime zunehmend als Politikarena
für am konkreten Problem interessierte nichtstaatliche Akteure
(vgl. Kapitel 10.3).34
Die Zahl der völkerrechtsfähigen
internationalen Organisationen hat in den mehr als fünf
Jahrzehnten seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges deutlich
zugenommen (derzeit ca. 250 nach dem Yearbook of International
Organizations 1999/2000), die Gesamtanzahl internationaler
Organisationen ist noch stärker gewachsen (s.
Abb. 10-1).
Global Governance will dort, wo aufgrund drängender
globaler Probleme dringender Handlungsbedarf besteht, wie z.B. im
Umwelt- und Entwicklungsbereich, effektive und demokratische
internationale Organisationen und Regime schaffen bzw.
existierende Institutionen reformieren, um eine verbesserte
inhaltliche Handlungsfähigkeit und finanzielle Ausstattung zu
erreichen.
Global Governance bedeutet nicht einfach das unüberlegte
Wachstum von internationalen Organisationen: Je nach Ausgangslage
können vielmehr entweder bereits bestehende internationale
Organisationen aufgewertet und reorganisiert oder aber für
neue Aufgaben (zunächst) eigene, problem-adäquate
Organisationsformen gesucht werden. Zu nächst
plurilaterale Institutionen könnten beitrittsoffen gestaltet
werden, in der Hoffnung, langfristig alle Akteure überzeugen
und „an Bord“ bekommen zu können.
Eine sehr viel skeptischere Sicht
macht geltend, dass die Vernachlässigung der kritischen
Bestandsaufnahme und Einschätzung der bestehenden
internationalen und globalen Institutionen dazu führen
könne, dass die Hauptlinie der Entwicklung von
Global Governance falsch eingeschätzt werde. Diese
Hauptlinie sei – dieser Sicht nach – gegenwärtig
eher in einer Marginalisierung oder gar Demontage globaler
Institutionen und Regeln im Sinne einer friedlichen, demokratischen
und gerechten Weltordnung zu sehen. Die bestehenden globalen
Institutionen seien zum Teil (wie der IWF und GATT bzw. WTO) in den
vergangenen 20 Jahren systematisch umfunktioniert worden und
mitverantwortlich für die extreme Ungleichheit der Welt. Die
UNO, die globale Institution par excellence, werde seit Jahren von
der größten und wichtigsten Weltmacht für ihre
nationalen Interessen instrumentalisiert oder ggf. finanziell
ausgetrocknet und politisch marginalisiert bzw. schlicht
übergangen. Diese Fehlentwicklungen globaler Institutionen nur
als – zu kritisierende – vorübergehende
Störung eines ansonsten unaufhaltsamen Fortschritts hin zu
Global Governance aufzufassen, greife zu kurz. Ein Festhalten an
Idealen, deren Realitätsgehalt heute wesentlich geringer als
zur Zeit des Brandt- und Brundtland-Berichts einzuschätzen
sei, könne aber nicht auf ein nur wissenschaftliches Problem
reduziert werden, sondern könne auch politische Konsequenzen
haben. So dürfe man sich nicht um der
Global Governance willen auf Modelle einlassen, die mit dem
Ziel einer friedlichen, demokratischen, kooperativen und gerechten
Weltordnung (oder Weltstruktur) nichts mehr zu tun hätten.
Wichtiger sei es, nicht in erster Linie die institutionelle Seite,
sondern die inhaltlich substanzielle Seite einer Global Governance
in den Vordergrund zu stellen.
Die Demokratisierung internationaler
Institutionen ist eine zentrale Bedingung für ihre
Akzeptanz. Das Problem mangelnder Kohärenz, Transparenz und
Rechenschaftspflicht sowie der oft ungleichen Beteiligungschancen
und Machtverhältnisse innerhalb vieler internationaler
Organisationen ist schon länger erkannt. So fordert etwa die
„Agenda for Democratization“ des früheren
Generalsekretärs der Vereinten Nationen Boutros-Ghali die
Demokratisierung internationaler Beziehungen.35
Als oberster Grundsatz sollte gelten, dass
internationale Organisationen eine demokratische Grundstruktur und
Möglichkeiten für alle Mitgliedsstaaten, in relevanter
Weise
an der Diskussion, Willensbildung und Entscheidung teilzunehmen,
aufweisen sollten, um einen legitimen Anspruch auf
Global Governance stellen zu können. Defizite werden hier
bei vielen internationalen Organisationen gesehen.
Hinsichtlich der Wahl demokratischer Reformen
der internationalen Institutionen existieren sehr unterschiedliche
Positionen. Einerseits wird die Ansicht vertreten, dass eine
Änderung des Stimmrechtes in IWF und Weltbank dringend
erforderlich sei: In beiden Institutionen verfügten die USA
alleine über 17 Prozent und die G10 Länder über mehr
als 50 Prozent der Stimmen. Dies entspreche zwar ihrer Quote bzw.
ihrem Kapitalanteil an beiden Organisationen, die sich nach der
jeweiligen ökonomischen Stärke und entsprechenden
Kapitalnachschusspflichten richteten. Es entspreche aber nicht den
Anforderungen an eine Organisation, die mit dem Anspruch auf
globale Verantwortung für die Stabilität der
Währungsbeziehungen bzw. für den Vorrang des Kampfes
gegen die Armut auf der Welt und für demokratische Kooperation
auftrete. Eine Politik, die diesen Anspruch ernst nehme, müsse
daher auch für eine Neuverteilung des Stimmrechts – und
der realen Möglichkeiten, es kompetent auszuüben –
zuguns ten der Entwicklungsländer eintreten. Dabei sei
die Position Deutschlands durchaus von Gewicht: Ein Hinwirken der
Bundesregierung in der EU in diese Richtung dürfe erheblichen
Einfluss haben, und ein Eintreten der EU für ein
größeres Stimmgewicht der Entwicklungsländer in IWF
und Weltbank werde sicher breite Unterstützung finden.
Andererseits wird die Position vertreten, eine Reform von
IWF und Weltbank durch Stimmrechtsänderungen werde nicht
gewollt und sei auch gar nicht sinnvoll bzw. hätte wohl wenig
Aussicht auf Erfolg: Aller Erfahrung nach würde eine solche
Reform schlicht zur Umgehung dieser Organisationen – etwa
durch die Geldgeber – und zur Abwicklung ihrer Aufgaben
über andere bzw. neue institutionelle Kanäle führen.
Alternativ biete sich eine indirekte Möglichkeit der
Demokratisierung durch die Herstellung von Öffentlichkeit und
Transparenz. Zum Zwecke einer stärkeren Kontrolle und
Transparenz sollte etwa NGOs36 ein Konsultativstatus bei IWF, Weltbank
und WTO zugesprochen werden.
Die Entscheidungsstrukturen internationaler
Organisationen sollten generell im Hinblick auf gesellschaftliche
Partizipationsmöglichkeiten überprüft werden. Viele
Menschen fühlen sich von der Möglichkeit der
Einflussnahme auf und Kontrolle von politischen Entscheidungen
abgeschnitten. Selbst wenn die internationale Kooperation aus Sicht
der Politiker erfolgreich ist, kann ein solcher subjektiver
Eindruck der Hilflosigkeit ohne hinreichende Transparenz und
Vermittlung auf die lokale Ebene zu Politikmüdigkeit und
Anomie oder gar Aggression führen. Institutionenbildung zur
Gestaltung der Globalisierung sollte daher die internationale
Zivilgesellschaft einbeziehen. Oft ist es sinnvoll, möglichst
früh bestimmte Akteursgruppen auf verschiedenen Aktionsebenen
zu involvieren sowie eventuell betroffene Bevölkerungsgruppen
zu konsultieren und an der Entscheidungsvorbereitung zu beteiligen
(vgl. auch Kapitel
10.3).„Capacity-building“ zugunsten benachteiligter
Gruppen bzw. Länder spielt hier eine wichtige Rolle. Dies gilt
besonders für Gruppen, die geringere Ressourcen und
Artikulationsmöglichkeiten haben, wie z.B. Frauengruppen im
islamischen Raum. Auch Gleichberechtigung und
Geschlechtergerechtigkeit sind konstitutiv für das
Verständnis von Demokratie und Gerechtigkeit, das Global
Governance zu Grunde liegt – allerdings steht die nachhaltige
Umsetzung von Geschlechtergerechtigkeit in vielen Institutionen
noch aus.
Generell sollte die Qualität und
Effizienz der Strukturen internationaler Institutionen verbessert
werden. Konkrete Vorschläge für inhaltlich-qualitative
Veränderungen finden sich bei der Behandlung der jeweiligen
Institutionen in den anderen Kapiteln dieses Berichtes.37 Es gilt, mehr Kohärenz
und Kohäsion zu erreichen, damit internationale Vereinbarungen
weder widersprüchlich noch redundant sind. Auch die
Eigeninteressen von Organisationen bzw. von deren Mitarbeitern sind
hier ein kritischer Punkt.
Empfehlung 10-5
Reform des internationalen Institutionengefüges
Global Governance zielt auf die
problemadäquate Reorganisation und die Verschlankung der
internationalen Institutionenlandschaft ab. Ziel muss es sein,
vorhandene ineffektive Strukturen zu überwinden und den
Ressourceneinsatz zu optimieren. Hierzu gehört auch die
Entwicklung eines Konzepts zur künftigen Rekrutierung des
dafür benötigten hochqualifizierten Personals und eine
Erhöhung des deutschen Anteils daran sowie Maßnahmen, die
eine stärkere Repräsentanz von Frauen in internationalen
Führungsfunktionen gewährleisten. Die Enquete-Kommission
empfiehlt der Bundesregierung die Einsetzung einer
unabhängigen Expertengruppe, die Vorschläge zur Reform
des internationalen Institutionengefüges
ausarbeitet.
Die Enquete-Kommission empfiehlt bei
künftigen internationalen bzw. multilateralen Verhandlungen
auf eine größere Kompatibilität der internationalen
Ordnungssys teme insbesondere des Welthandels, der Arbeits-
und Sozialbeziehungen, der Umwelt sowie der Sicherung der
Menschenrechte und des Friedens zu achten. Diese sollen sich
gegenseitig ergänzen und unterstützen. Bei Konflikten
zwischen internationalen handelspolitischen Regeln
(z.B.
WTO) und multilateralen Abkommen bzw. internationalen
Konventionen zur Durchsetzung von Menschenrechten bzw. friedens-,
sozialpolitischen und Umweltzielen ist den letzteren Priorität
einzuräumen.
Empfehlung 10-6
Demokratisierung internationaler Institutionen38
Die Bundesregierung wird
aufgefordert, im Verbund mit der EU auf eine Demokratisierung der
internationalen Institutionen hinzuwirken. Die Staatenmehrheit aus
dem Süden und damit die große Mehrheit der
Weltbevölkerung soll in den internationalen Institutionen mehr
Gewicht erhalten, weil ohne ihre gleichberechtigte Teilhabe an
Entscheidungen globale Probleme nicht bewältigt und
kooperationsfeindliche Gefühle der politischen Deklassierung
nicht beseitigt werden können. Damit der Multilateralismus
kein Deckmantel für ein „Kartell der Reichen und
Mächtigen“ wird oder als ein solches verdächtigt
werden kann, sollte erstens die Repräsentation der
Staatenmehrheit aus dem Süden in den handlungsmächtigen
internationalen Organisationen verbessert werden. Vor allem bei den
Bretton-Woods-Instituten, die Entscheidungen über das Wohl und
Wehe vieler Menschen treffen, ist eine Neuverteilung der
Stimmrechte mit dem Ziel einer Nord-Süd-Parität und deren
stärkere Einbindung in das UN-System geboten (s. hierzu auch
Empfehlung 2-12). Als Modell bietet sich die
Nord-Süd-Parität im Entscheidungsverfahren der GEF an
(Global Environment Facility). Zweitens sollte die Transparenz der
internationalen Entscheidungsprozesse durch die Einbindung
zivilgesellschaftlicher Akteure in das Agenda- und Standard-Setting
erhöht werden.
30 Institutionen spielen in verschiedenen
wissenschaftlichen Disziplinen eine wichtige Rolle:
Wirtschaftswissenschaftler sprechen davon, dass Institutionen
bestimmte Kosten vermindern, z. B. Informationsund
Transaktionskosten, und dadurch Verhalten beeinflusst wird.
Juristen betrachten Institutionen mit Blick auf das existierende
Recht: Welche Verhaltensnormen sind de facto existent (ob im Sinne
geschriebenen Rechts oder des ungeschriebenen Gewohnheitsrechts)
und beeinflussen dadurch Verhalten. Politikwissenschaftler
interessieren bestimmte Aspekte der zielgerichteten politischen
Steuerung von Verhalten durch Institutionen, etwa zur Erreichung
von Frieden, Wohlfahrt, Umweltschutz.
31 Während Multilateralität im Sprachgebrauch
der Politik ein mehrseitiges, vielfach verknüpftes
Beziehungsgeflecht zwischen mehreren (möglichst allen
betroffenen) Parteien (hier v. a. Staaten) meint, steht
Plurilateralität für Beziehungen zwischen einigen wenigen
Parteien und Bilateralität für zweiseitige Beziehungen.
Plurilaterale Abkommen („plurilateral agreements“)
spielen v. a. im Kontext der WTO eine Rolle.
32 Je nach Verständnis von internationalen
Organisationen fungieren diese entweder als
„Als-ob“-Akteure, deren Handeln letztlich von den
Vertretern ihrer Mitgliedsstaaten fremdbestimmt ist, oder als
reale, auch eigenständig handlungsmächtige Akteure.
Einerseits begreift das Bild der internationalen Organisation als
„Verhandlungssystem“ oder „Arena“ vor allem
die Mitgliedsstaaten bzw. ihre Vertreter als die in Wirklichkeit
einzig Handelnden, d. h. sieht ausschließlich diese in der
Rolle von Akteuren. Andererseits geht eine zweite Vorstellung von
internationalen Organisationen davon aus, dass diesen selbst die
Eigenschaft eines kollektiven oder korporativen Akteurs zukommt
(vgl. Rittberger und Zangl 1994, Delbrück 1998a, Klein 2001,
Epping 2001).
33 Internationale Regime werden in der
Politikwissenschaft als eine institutionalisierte Form des
kooperativen, norm- und regelgeleiteten Verhaltens bei der
politischen Bearbeitung spezifischer Konflikte oder
Interdependenzprobleme definiert. Sie setzen sich aus Prinzipien,
Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren zusammen. Zudem
„lebt“ ein internationales Regime nur dann, wenn eine
Bereitschaft der beteiligten Akteure erkennbar ist, die
vereinbarten Verhaltensnormen auch anzuerkennen und davon
ausgehende „Spiel“- Regeln einzuhalten (vgl. Rittberger
und Zangl 1994, Müller 2000, Wolf 1993, Zürn 1997). Der
Geltungsbereich, über den sich ein internationales Regime
erstreckt, kann sich auf die politische Bearbeitung eines einzigen,
spezifischen Konfliktgegenstandes (z.B. Verteilung von
Satellitenpositionen auf dem geostationären Orbit) oder
Interdependenzproblems (z.B. Nordsee-Regime, Klimaregime)
beschränken. Er kann aber auch ein ganzes Problemfeld (z. B.
Welthandelsregime) umfassen.
34 Beispielsweise nahmen anlässlich der
Weltfrauenkonferenz
1995 in Peking weit über 30 000 NGO-Aktive am parallel
tagenden „NGO Forum on Women“ teil (vgl. auch Finke
2001).
35 Vgl. http://www.undp.org/governance/pdf/a51761.pdf
(10. September 2001). Vgl. auch Pinzani (2000).
36 „NGO“ steht für Non-Governmental
Organization, also für Nicht- Regierungsorganisation (vgl.
Kapitel 10.3).
37 Vgl. etwa die Ausführungen zur Reform von UNEP
in Kapitel 7.6.
38 Vgl. hierzu auch das abweichende Minderheitenvotum
der CDU/ CSU-Fraktion in 11.
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