7.5.3.2 Privatisierung und Liberalisierung in Entwicklungs- und Schwellenländern

*) Eingesetzt durch Beschluss des Deutschen Bundestages vom 15. Dezember
1999 - entspricht der Bundesdrucksache 14/2350

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Übersicht

7.5.3.2 Privatisierung und Liberalisierung in Entwicklungs- und Schwellenländern

Reform des Öffentlichen Sektors

Im Bereich staatlicher und kommunaler Wasserversorgung gibt es einen erheblichen Reformbedarf, insbesondere auch in Entwicklungsländern, wenn die Ziel einer besseren Ver- und Entsorgung bis 2015 erreicht werden sollen. Wenn wie im Nahen Osten bis zu 70 Prozent der Verluste dadurch entstehen, dass Wasserrechnungen nicht bezahlt werden und zwar aufgrund von Beziehungsnetzen, die zu Regierungen bestehen (Neubert, Wortprotokoll der 22. Sitzung der Enquete-Kommission „Globalisierung der Weltwirtschaft“ vom 18. Juni 2001: 89) oder wenn in Armenvierteln das Wasser teuer von Tankwagen gekauft werden muss, während an Wasserleitungen angeschlossene, reiche Bevölkerungsschichten Bruchteile solcher Preise für ihr Wasser bezahlen, ist der Reformbedarf offensichtlich. Er reicht vom Aufbau oft fehlender Regulierungsbehörden über den Abbau von Korruption und Misswirtschaft hin zur betrieblichen und technischen Effizienzsteigerung. Dazu gehören technische Maßnahmen wie der Einbau von Wasserzählern und die Reduzierung von Wasserverlusten ebenso wie die Verbesserung des Rechnungswesens.

Notwendig ist darüber hinaus oft eine aktive Dezentralisierung der Wasserversorgung. Eine öffentliche Wasserversorgung ist nicht mit einer zentralstaatlichen gleichzusetzen, im Gegenteil ist eine dezentrale, den örtlichen Gegebenheiten angepasste Wasserversorgung, die sich auch an den Bedürfnissen der ländlichen Bevölkerung orientiert, sinnvoll. Es muss hier immer die Frage nach dem Zusatznutzen gestellt werden, der sich dadurch ergäbe, Reformen mit Privatisierungen zu verbinden, anstatt sie im öffentlichen Bereich durchzuführen.⁸⁷ Dabei müssen auch die Kosten betrachtet werden, die durch den zusätzlichen Regulierungsaufwand in den öffentlichen Verwaltungen entstehen.

Es gibt eine Vielzahl von erfolgreichen Beispielen von Reformen und Umstrukturierungen der öffentlichen Versorgungsunternehmen (Public Sector Water Undertakings – PWU), vielfach unter aktiver Beteiligung der Beschäftigten, bzw. ihrer gewerkschaftlichen Vertreter, sowie der Gemeinderäte und Dorfkomitees. Bekannte Beispiele sind z.B. zu finden in Kapstadt, wo durch Managementverbesserung und Einbau von Wasserzählern Effizienzsteigerungen erzielt und Privatisierungsbestrebungen aufgegeben wurden, oder in Tegucigalpa/Honduras, wo u. a. durch Dezentralisierung und verbessertem Gebühreneinzug die Wasserverluste verringert, die Versorgung verbessert und sowohl die Betriebskosten, als auch das Defizit reduziert werden konnte (Bayliss und Hall: 2000, Hall 2001: 18, PSI Briefing 2000, Hoering 2001: 30).⁸⁸ In Tegucigalpa wurden dabei im geringen Umfang auch Aufträge an private Unternehmen vergeben. Die Mehrheit der Bevölkerung erhält heute rund um die Uhr Wasser aus der Leitung. In beiden Fällen wurden die Gewerkschaften aktiv an dem Reformprozess beteiligt. Besonders in ländlichen Gebieten wurden sehr gute Erfahrungen mit der Beteiligung von kommunalen Vertreterinnen und Vertretern sowie Dorfkomitees erzielt, wie z. B. in Südafrika.

Der öffentliche Sektor verfügt über einige Vorteile gegenüber dem privaten. So ist nicht Gewinnmaximierung sondern mindestens theoretisch Kosteneinsparung eine wesentliche Triebfeder, d. h. es kann nach kleinen, dezentralen und angepassten Lösungen gesucht und leichter ein umfassendes Wassermanagement durchgeführt werden. Auch die Frage von Transparenz und Kontrolle ist im öffentlichen Bereich leichter durchzusetzen.⁸⁹

Eine Möglichkeit, bestehende Managementdefizite vor Ort zu beseitigen ohne die Kontrolle an Privatunternehmen abzutreten, sind Partnerschaften zwischen etablierten und erfolgreichen öffentlichen Wasserversorgern mit solchen mit Reformbedarf. Diese auch als „Twinning“ bezeichneten Partnerschaften in Transformations- und Entwicklungsländern wurden insbesondere in den baltischen Ländern erfolgreich praktiziert.⁹⁰ Sie sind häufig Teil von Gesamtfinanzierungspaketen (Hall 2001: 4, 27).⁹¹

Für eine Reform des öffentlichen Wasser- und Abwassersektors sind ähnliche Voraussetzungen und Maßnahmen notwendig. Hoering (2001: 31) nennt den Rückzug des Staates aus der direkten Kontrolle, eine Restrukturierung, um die Wirtschaftlichkeit zu verbessern, Regulierungsinstanzen, eine öffentliche Kontrolle und Capacity Building. Ehe eine Privatisierung in diesem Sektor empfohlen wird, sollte daher die Restrukturierung des öffentlichen Sektors (Gesamtmanagement, kostengünstige Lösun- gen, Transparenz und öffentliche Kontrolle) geprüft und eine offensichtlich ausstehende Bestandsaufnahme bisheriger Privatisierungserfahrungen durchgeführt wer- den. „Das neue südafrikanische Wassergesetz schreibt daher auch vor, dass eine Privatisierung erst dann erfolgen darf, wenn alle bekannten öffentlichen Versorger sich als unwillig oder unfähig erweisen, die anstehenden Aufgaben zu erfüllen“ (Hoering 2001: 31, Bayliss und Hall 2000).

Probleme und Chancen der Privatisierung und Liberalisierung

Bei der Erschließung des Wassermarktes in den Entwicklungsländern werden interessierte Unternehmen in ihren Stammländern ebenso wie von der Politik des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank unterstützt. Während der IWF im Rahmen von Strukturanpassungsprogrammen einen Abbau von Subventionen und die Privatisierung staatlicher Unternehmen als Beitrag zur gesamtwirtschaftlichen Stabilisierung fordert, setzt die Weltbank die Restrukturierung in Sektorpolitiken und Projekten finanziell, verwaltungsmäßig und technisch um.⁹² Auch diverse PPP-Projekte in der bilateralen und internationalen Entwicklungspolitik führen zu Reformen aber auch zum Aufbrechen bisher unwirtschaftlicher öffentlicher Strukturen.

Auf Seiten der Entwicklungsländer stößt diese Strategie in der Regel auf hochverschuldete öffentliche Haushalte – sowohl national als auch kommunal. Die Regierungen sind auf internationale Kredite zwingend angewiesen. Sie bzw. die Kommunen versuchen, über die Privatisierung des Wassersektors ihr allgemeines Haushaltsdefizit zu mindern, wie viele Kommunen in Deutschland auch. Das Machtgefälle zwischen transnationalen Unternehmen, IWF und Weltbank auf der einen und den Regierungen bzw. den Kommunen der Entwicklungsländer auf der anderen Seite ist jedoch ungleich größer als zwischen Unternehmen und der öffentlichen Hand in einem Industrieland wie Deutschland. Dennoch hat die Bundesregierung bereits 1996 einen Leitfaden für die Kommunen herauszugeben, der u. a. Hilfestellung bei den Verhandlungen mit Unternehmen leisten soll (BMU 1996).⁹³

Um die Vertragsgestaltung zwischen Kommunen bzw. staatlichen Stellen in Entwicklungsländern und Unternehmen in den Geberländern zu erleichtern sowie Hilfestellung in diesem Gebiet anzubieten, wurde 1999 die Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) gegründet.⁹⁴ Sie finanziert Beratung und andere Aktivitäten unter anderem auf folgenden Gebieten:

– Capacity-Building auf Regierungsseite in Fragen der Ausgestaltung sowie der Ausführung privater Projekte in Bereichen der Infrastruktur und der Regulierung privater Serviceunternehmen,

– Entwicklung von Rahmenbedingungen für Infrastrukturentwicklungsstrategien, damit aus dem Potenzial der Einbeziehung privater Unternehmen Vorteile gezogen werden können sowie

– Herstellung von Konsens hinsichtlich institutioneller Reformen und geeigneter Regulierungen.

Unternehmen sind – unabhängig von einzelnen Unternehmensphilosophien – keine Entwicklungshilfe-Institutionen. Kein Unternehmen kann auf längere Zeit einen defizitären Bereich subventionieren, außer es findet eine konzerninterne Quersubventionierung aus marktstrategischen Gründen statt. Die getätigten Investitionen müssen sich in absehbarer Zeit refinanzieren, entweder über die Preise, die die Verbraucher zu zahlen haben, oder über einen Ausgleich aus Staatshaushalten. So ist zu erwarten, dass sich die Wasserkonzerne im Wesentlichen auf diejenigen Bereiche der Wasserver- und Abwasserentsorgung konzentrieren wollen, die die höchste Gewinnerwartung mit sich bringen. Im Gegensatz zu den staatlichen Stellen ist die Sicherstellung der Grundversorgung mit Wasser nicht Aufgabe der Unternehmen. Sie können in einer Marktwirtschaft nicht auf Tätigkeiten in unprofitablen Bereichen verpflichtet werden. Im Falle der „Rosinenpickerei“ entgehen der öffentlichen Hand damit aber die Einnahmen, die sie dringend für die Ausgaben in den weniger rentablen Bereichen benötigt. Das heißt, das staatliche Defizit würde – wenn kein Ausgleich etwa durch Steuereinnahmen geschaffen wird – mittelfristig größer statt kleiner oder notwendige Ausgaben können nicht mehr getätigt werden.

Viele der Privatisierungsprojekte werden erst durch Kredite von regionalen Entwicklungsbanken, aus nationalen Programmen (z.B. KfW) bzw. durch die Weltbank ermöglicht. Es stellt sich die Frage, wieso diese Kredite nicht in den öffentlichen Sektor fließen, in dem etwaige Gewinne die Defizite (z.B. aus dem Ressourcenmanagement) abdecken können. Hier sind wirksame staatliche Vorgaben (siehe oben genannte Checklisten) erforderlich.

Schließlich ist es die Aufgabe der Entwicklungsfinanzierung, nachhaltige, angepasste, eigenständige Entwicklung in den armen Ländern zu finanzieren. In der Abschlusserklärung der „International Conference on Freshwater“ im Dezember 2001 in Bonn heißt es in diesem Zusammenhang: „Die Entwicklungshilfe sollte die nationalen Finanzierungsmöglichkeiten ergänzen und die Rolle eines Katalysators übernehmen, um beim Ausbau von Kapazitäten zu helfen und die örtlichen und regionalen Institutionen dabei zu unterstützen, ihre eigenen Lösungen und Modelle zu definieren und ein günstiges Umfeld für potenzielle Investoren zu schaffen. Die Beteiligung des privaten Sektors sollte den Entwicklungsländern nicht als Vorbedingung für die Finanzierung auferlegt werden“ (BMU und BMZ 2001a: 14).

Die Erfahrungen mit privater Beteiligung in der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung sind sehr unterschiedlich. In England sind die Tarife seit der Privatisierung 1989 stark angehoben worden, und die Gewinne der Wasserunternehmen so sehr gestiegen, dass sogar 1997 eine Sondersteuer auf „übermäßige Gewinne“ der privatisierten Wasserwirtschaft eingeführt wurde (Petrella 2000: 99). Die Leistungsstandards haben sich in diesem Zeitraum im Allgemeinen verbessert, nicht zuletzt aufgrund der EG-Trinkwasserrichtlinie und unter dem Druck einer durch die Privatisierungsdebatte anspruchsvoller gewordenen Öffentlichkeit (Schiffler 2001: 7, UBA 2001b: 83). Es wird jedoch auch berichtet, dass es immer noch erhebliche Probleme insbesondere mit den Parametern Nitrat, Blei, Eisen, PAK und Pestizide gibt, die unter anderem auf die mangelhafte Leitungspflege aber auch auf die Qualität der Rohwasserressourcen zurückzuführen sind (Lobina und Hall 2001, UBA 2001b: 82f.). „In der Elfenbeinküste sind die Tarife höher als in den Nachbarländern, aber die Leistungsqualität ist besser. In Buenos Aires konnten nach Vergabe einer Konzession im Jahr 1993 die Tarife wieder gesenkt werden, mussten nach einiger Zeit aber wieder angehoben werden“ (Schiffler 2001: 7). Besonders negative Erfahrungen wurden in Cochabamba in Bolivien gemacht, wo ein Vertrag mit einem privaten Betreiber geschlossen wurde, ohne dass die Öffentlichkeit über die Ziele des Vertrags informiert wurde, während gleichzeitig massive Tariferhöhungen angekündigt wurden. Nach heftigen Protesten und Unruhen und sogar Todesfällen am Rande von Demonstrationen musste der Vertrag wieder aufgelöst werden, noch bevor der Betreiber seine Tätigkeit aufnehmen konnte (Schiffler 2001: 7).

Solche Extremfälle sind zum Glück nicht die Regel, aber schlechtes privates Management oder Probleme bei der Armutsorientierung sind keine Seltenheit. In Puerto Rico scheiterte ein privates Engagement des weltweit größten Wasserversorgungsunternehmens, Vivendi, auf der ganzer Linie⁹⁵, so dass die staatliche Entwicklungsbank⁹⁶ mehrmals gezwungen war einen Überbrückungskredit zur Verfügung zu stellen (Hall 2001: 10). Das Kommunalparlament von Budapest hat 1999 einen Finanzplan des lokalen Wasserversorgers Suez-Lyonnaise zurückgewiesen, der elf Millionen Euro Verlust und einen 5-prozentigen Rückgang der Einnahmen für dieses Jahr vorsah, aber gleichzeitig über eine Million Euro Prämien für die Manager beinhaltete (Hall 2001: 10).⁹⁷

Derartigen Problemen muss durch eine geeignete Vertragsgestaltung entgegengewirkt werden. Ziele und Konditionen privater Betreiberverträge sollten transparent und der Öffentlichkeit zugänglich sein (siehe JSA-Richtlinien auf Seite 368). Sie sollten Indikatoren als Erfolgsmaßstab sowie Sanktionen und Schlichtungsmechanismen für den Fall eines Vertragsbruchs enthalten und Anreize bieten, um die vertraglichen Ziele zu verwirklichen. Auf diese Weise lassen sich auch Regelungen zur Beendigung von unbefriedigenden Konzessionen finden.

Recht gute wenn auch noch begrenzte Erfahrungen sind mit Management-Verträgen und der Vergabe von Konzessionen im Nahen Osten gemacht worden. Der erste Ma nagement-Vertrag im Wassersektor wurde 1996 für den gesamten Gazastreifen unterzeichnet. Die von Kritikern der Wasserprivatisierung im Allgemeinen angeführten und befürchteten negativen Auswirkungen sind ausgeblieben: Es hat keine Tariferhöhungen, keine Wasserabschaltungen und keine Entlassungen gegeben. „Der Management-Vertrag hat im Gegenteil dazu geführt, dass trotz wachsender Bevölkerung und knapper Ressourcen die den Haushalten zur Verfügung gestellte Menge gestiegen ist und die Trinkwasserqualität sich leicht verbessert hat“ (Schiffler 2001: 10). Auch anderenorts, zum Beispiel in Amman, Jordanien, Casablanca, Marokko, werden die meisten vertraglich festgesetzten Ziele erreicht oder sogar übertroffen. Hier zahlt sich gegebenenfalls aus, dass durch die Einbeziehung der (ausländischen) Privatwirtschaft die Verwicklung in die lokalen Machtstrukturen geringer ist und die Leistungsziele für Wasserversorger genau definiert wurden. „Angesichts der allgemein geringen Transparenz öffentlicher Entscheidungen und der geringen Rechenschaftspflichtigkeit der Entscheidungsträger im Nahen Osten … sind die bisherigen Ergebnisse beachtlich, auch wenn dies nicht bedeutet, dass sie unter anderen Bedingungen ohne weiteres wiederholt werden können“ (Schiffler 2001: 11).

Grundsätzlich sollten Entscheidungsträger bei anstehenden Ausschreibungen

– den Verbleib der Wasserver- und Abwasserentsorgung bei der öffentlichen Hand als eine vorrangige Option ausarbeiten und betrachten,

– jedes private Angebot in einem öffentlichen Verfahren und ggf. unter Hinzuziehung von unabhängigen Organisationen mit der öffentlichen Variante vergleichen sowie

– geheime Vereinbarungen und Verträge vermeiden (nach Hall 2001: 4).

Korruption

„Ein großes Problem beim Wassermanagement ist die Korruption, die als größeres Leck bezeichnet wird als die Lecks in defekten Wasserleitungen. Korruption ist in allen Ländern ein ernstes Problem, besonders verheerende Auswirkungen hat sie jedoch in den Entwicklungsländern“⁹⁸ (BMU und BMZ 2001b: 4). Entgegen der verbreiteten Auffassung, dass dies vor allem ein Problem der politischen Kultur in Entwicklungsländern sei, sind heute im Gegenteil vor allem Internationale Konzerne (TNC) sowohl in OECD- als auch in Entwicklungsländern in Korruptionsfälle verwickelt. Korruption im großen Stil hat sich zu einem globalen Phänomen entwickelt. Die Contracting- und Privatisierungsprojekte werden im Zuge der Liberalisierung und Privatisierung größer und damit steigen auch die ökonomischen Anreize für Korruption.

„ Der Infrastruktursektor und damit auch der Wassersektor zeigt die höchste Intensität an Korruption und Betrug auf“⁹⁹ (BMU und BMZ 2001b: 4). Viele der weltgrößten Unternehmen sind angeklagt oder sogar verurteilt wegen Bestechung, Korruption und ähnlicher Dinge. Folglich war die Korruptionsbekämpfung ein wichtiger Diskussionspunkt auf der Internationalen Süßwasserkonferenz im Dezember 2001 in Bonn. Ausgangspunkt für den Kampf gegen die Korruption müsse die Transparenz von Entscheidungsprozessen sein. Auch daher hat die Beteiligung der Stakeholder eine so große Bedeutung. Bestechung als auch die Annahme von Bestechungsgeldern sind gleichermaßen zu verurteilen. Die Ankündigung des Privat sektors, einen Verhaltenskodex zu erstellen, der sich gegen Korruption und Bestechung richtet, wurde begrüßt. Darüber hinaus müssten geeignete gesetzliche Bestimmungen gegen Korruption entwickelt und umgesetzt sowie die Bevölkerung in die Entscheidungsprozesse einbezogen werden. (BMU und BMZ 2001a: 12)

Zu den effektivsten Instrumenten der Korruptionbekämp-fung gehören Transparenz und ökonomische Abschre-ckungsmittel. Alle Dokumente sollten öffentlich verfügbar sein¹⁰⁰ und korrupte Unternehmen sollten künftig von öffentlichen Aufträgen ausgeschlossen werden.¹⁰¹ Singapur hat beispielsweise 1996 fünf Unternehmen für fünf Jahre von allen öffentlichen Ausschreibungen ausgeschlossen, weil ein Mittelsmann verurteilt worden war, Schmiergelder im Wert von 9,8 Millionen US-Dollar für seine multinationalen Klienten angenommen zu haben (Hall 1999b: 27).

⁸⁷ Gerade bei der wichtigen Frage des Korruptionsabbaus ist der Privatsektor keine Hilfe (s. u.).