10.2.1.7 Die Vereinten Nationen
und
Global Governance
Die bekannteste internationale Organisation
sind sicherlich die Vereinten Nationen (UNO), die im Rahmen von
Global Governance eine zentrale Rolle spielen (vgl. Dicke 2001,
DGVN 2002, Rittberger 2002). Wie die komplexe Struktur der
Vereinten Nationen verdeutlicht, hat die Präsenz
internationaler Institutionen in den verschiedenen Politikfeldern
einen beachtlichen Umfang erreicht (s. Abb. 10-2).
Die
Leistungsfähigkeit der UNO wird zunehmend auch an
unmittelbaren Erwartungen der Weltöffentlichkeit im Hinblick
auf globale Politikgestaltung und Problemlösung gemessen.
Angesichts dieser steigenden Erwartungen ist die
 UNO – wie auch
andere existierende internationale Organisationen – jedoch
oft überfordert. Die Vereinten Nationen sind als globale
Organisation stärker noch als die meisten anderen
multilateralen Organisationen auf Zustimmung der gesamten
Weltgemeinschaft angewiesen. Zugleich werden ihre Handlungsmöglichkeiten durch die
poli tischen, militärischen und finanziellen
Kapazitäten begrenzt, die ihnen die Mitgliedsstaaten zur
Verfügung stellen. Doch nicht nur diese Umstände
begrenzen die Möglichkeiten der Vereinten Nationen zur
globalen Politikgestaltung. Auch interne Faktoren, wie
Verhandlungs- und Entscheidungsregeln und -praktiken,
Informationsaufbereitung, ihre bisweilen unzureichende
Flexibilität und partiell divergierende Interessen der
verschiedenen UN-Organisationen sind nicht immer die idealen
Voraussetzungen für eine optimale Arbeit. Bei der Forderung
nach Reformen sollte die Unterscheidung zwischen internen und
externen Faktoren, die die Leistungsfähigkeit der UNO
beeinflussen, berücksichtigt werden: Interne Faktoren sind von
der Institution selbst reformierbar, dagegen hat die UNO auf
externe Faktoren nur sehr bedingt Einfluss.
Es lassen sich
vier Ebenen der Umsetzung von Reformvorschlägen unterscheiden,
die zugleich mögliche Ansatzpunkte für eine Verbesserung
der Leistungsfähigkeit internationaler Institutionen benennen
(vgl. Dicke 2001, Hüfner und Martens 2000: 7 ff.):
– die Ebene administrativer und
organisatorischer Reformen, die im Wesentlichen interne
Effizienzsteigerungen internationaler Institutionen
beabsichtigen;
– die Ebene struktureller Reformen,
mit denen in Aufgabenzuweisungen und die in sog.
intra-organisatorische Koordination im UN-System eingegriffen
wird;
– die Ebene institutioneller
Reformen, die Neugründungen oder die Zusammenführung
von Institutionen verfolgen;
– und die Ebene konstitutioneller und
„kognitiver“ Reformen, die sich entweder auf
rechtliche oder auf poli tische Veränderungen des
Verhaltens politischer Akteure in internationalen Institutionen
beziehen.
Administrativ-organisatorische und strukturelle
Reformvorschläge
Die UNO sollte in
die Lage versetzt werden, die verabschiedeten Aktionsprogramme und
deren konsensual beschlossenen Inhalte auch effektiv in die
Realität umsetzen zu können. Das beklagte
„Vollzugsdefizit“ der UNO leitet sich oft aus der
Tatsache ab, dass die UNO keinen supranationalen Charakter und kein
Gewaltmonopol inne hat und daher die einzelnen Politikschritte bei
189 Mitgliedstaaten konsensabhängig sind. Durch das Prinzip
„one state – one vote“ verlangsamen sich die
Abstimmungsprozesse, aufgrund eines einzigen Vetos besteht gar die
Möglichkeit des Scheiterns. Andererseits würden alle
anderen Entscheidungsmöglichkeiten, wenn sich also etwa
Staaten Mehrheitsbeschlüssen unterwerfen müssten, zu
einer weiteren Schwächung der nationalen Parlamente
führen.
Mehrere Möglichkeiten, das oft
kritisierte Demokratiedefizit der UNO abzubauen, sind in der
Diskussion. Die demokratische Wahl der nationalen Delegation
für die Generalversammlung (GV) durch das jeweilige Staatsvolk
wäre eine Option. Auch könnten Parlamentarier über
die (ggf. ebenfalls zu reformierende) Interparlamentarische Union
(IPU) enger in die Arbeit der UNO einbezogen werden, etwa durch
jährliche Treffen parallel zu Sitzungen der GV (vgl. Kapitel 10.4). Erheblich weiter geht der
(umstrittene) Vorschlag, neben der Generalversammlung der UNO eine
parlamentarische Versammlung als zweite Kammer einzurichten. Eine
solche „Peoples Chamber“ – neben der
Generalversammlung als Staatenkammer – könnte auch eine
Plattform für gesellschaftliche Akteure bieten. Dieser Ansatz
stößt jedoch auch auf Skepsis, da die Festlegung der
Zusammensetzung eines solchen Parlaments kaum überwindbare
Probleme – etwa demographischer Art – bereitet.
Weitere
Vorschläge zur Demokratisierung der UNO beziehen sich auf die
Reform des Sicherheitsrates. Die Legitimität der
Entscheidungen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen sollte
gestärkt werden. Mehrere konkurrierende Vorschläge sind
hier in der Diskussion (vgl. Gareis und Varwick 2002: 256ff.).
Prominent ist v.a. die Diskussion um die Ausweitung der
Ständigen Mitgliedschaft und Sitzverteilung im Sicherheitsrat,
da die mo mentane Sitzverteilung, die aus der
Nachkriegskonstellation resultiert, als nicht mehr
zeitgemäß und mittelfristig nicht haltbar erscheint.
Einige fordern eine Neuver teilung der Sitze im
Sicherheitsrat nach dem Regionalprinzip, u.a. mit einem permanenten
Sitz für die EU. Da eine Zustimmung aller momentanen
Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates hierzu jedoch
unwahrscheinlich erscheint,39 fordern andere als einen realistischen
ersten Schritt einen permanenten Sitz für Deutschland und
Japan. Eine weitere Option, die ohne Charta-Änderung erreicht
werden könnte, ist die Schaffung eines regional gegliederten
Unterbaus, der die Regionalorganisationen (wie die EU, OSZE, ASEAN
oder AU) stärker in die Aufgabe der Friedenssicherung
einbezieht (vgl. Dicke 2001, 2002). Generell sollte die deutsche
Außenpolitik auf eine enge Abstimmung der UNO-Politik
innerhalb der EU drängen und damit zugleich die GASP
stärken. Das Vetorecht des Sicherheitsrates – falls es
nicht durch zeitge mäßere Entscheidungsverfahren
abgelöst werden kann – könnte an eine
Begründungspflicht gegenüber der Generalversammlung
gebunden werden (vgl. auch Deutscher Bundestag 2001f.).
Weitergehende Überlegungen gehen dahin, die Entscheidungen des
Sicherheitsrates über Krieg und Frieden im Rahmen eines noch
zu schaffenden Interventionsregimes vor den IGH zu bringen, um auch
im Sicherheitsbereich dem Prinzip der Gewaltenteilung zum
Durchbruch zu verhelfen. Um ein schnelleres Handeln beim
„Peace Keeping“ zu ermöglichen, müssten die
Staaten dem Generalsekretär die Instrumente zur Verfügung
stellen, die ihnen die „Agenda für den Frieden“
von 1992 abverlangt hatte, vor allem die schon von der UN- Charta vorgesehenen
Interventionskontingente zur Vermeidung, Eindämmung oder
Beendigung von Gewaltausbrüchen. Auch hier könnten und
sollten die EU-Staaten oder die EU im Rahmen der GASP mit gutem
Beispiel vorangehen, wenn sie wirklich eine Stärkung der
Vereinten Nationen im Kernbereich der Friedenssicherung erreichen
wollen. Die Aufgaben in der Krisen- und Konfliktprävention
werden wachsen, weil die GASP größere politische und
militärische Anstrengungen abfordert, als die EU bisher zu
leisten fähig und bereit war. Parlament und Regierung
müssen die Öffentlichkeit auf diese Herausforderungen
vorbereiten, dies gilt noch mehr mit Blick auf einen erweiterten
Sicherheitsbegriff im Sinne von „Human security“.
Um die Leistungsfähigkeit der UNO zu
verbessern, ist auch eine Rekrutierung qualifizierten Personals
unumgänglich (vgl. Göthel 2002). Wie dies gleichzeitig
mit einer Verschlankung der UNO einher gehen könnte, sollte
untersucht werden. Auch die deutsche Personalpolitik ist zu
verbessern (vgl. Hüfner 2001).
Institutionelle Reformen und die Zusammenarbeit mit anderen
Institutionen
Die schrittweise
Verbesserung der Kooperation, Koordination und Kohäsion der
Institutionen der UNO ist ein wichtiges Reformziel.
Institutionenkonkurrenz hat sich in der Vergangenheit nicht immer
als leistungssteigernd erwiesen, vielmehr erhöht jede
Neugründung das Koordinationsproblem (vgl. Dicke 2001). Von
übereilten Neugründungen neuer Organisationen sollte
daher eher abgesehen werden. Durch die Bearbeitung neuer Probleme
können etablierte Institutionen wie die UNO ihre
Glaubwürdigkeit steigern – sie sollten durch
qualifizierte Personalausstattung dazu in die Lage versetzt werden,
effizient reagieren zu können. Andererseits gibt es auch
erfolgreiche Beispiele für die Neueinrichtung von
Organisationen wie etwa den Internationalen
Strafgerichtshof.40
Generell sollten Sonderorganisationen wie WTO, IWF oder WIPO und
auch globale Organisationen wie IEC und ISO künftig enger mit
der UNO zusammenarbeiten.
Zudem ist die
enge Zusammenarbeit und Verzahnung der Arbeit der UNO mit der
regionalen, nationalen und lokalen Ebene von großer Bedeutung,
auch um die Akzeptanz internationaler Politik in nationalen
Gesellschaften zu stärken und die globalen
Entscheidungsträger in der Verantwortung der Bürgerinnen
und Bürger zu halten. Der Entscheidungsprozess in der UNO
könnte durch eine vorgängige regionale
Interessensbündelung weitaus erfolgreicher und effizienter
erfolgen (vgl. Kapitel10.2.1.4).
Konstitutionelle und „kognitive“ Reformen
Grundsätzlich wären Verhaltensänderungen der
Mitgliedsstaaten in Richtung einer konstruktiveren Politik
gegenüber der UNO zu begrüßen. Auch die Einbeziehung
der Zivilgesellschaft in die Arbeit der UNO erscheint
vielversprechend. Während von einigen bereits die lebhafte
Partizipation der NGOs auf UN-Konferenzen als ausreichend empfunden
wird, wollen andere den NGOs mehr Spielräume eröffnen
(vgl. Kapitel 10.3).Die Verbreitung von
Kenntnissen über die Arbeit der UNO kann ein direkter Beitrag
zur Steigerung ihrer Legitimität und auch
Leistungsfähigkeit sein.
Internationale Gender-Politik im
Rahmen der UNO
Globale Politik für
Geschlechtergleichheit unter dem Dach der Vereinten Nationen ist
ein relativ junges Phänomen, das eng auf den Prozess
ökonomischer Globalisierung bezogen ist.41 Erst mit der Welt-Frauendekade von
1975–1985 wurden geschlechtsspezifische Unterdrückung
und Diskriminierung überhaupt zum Thema von UN-Politik.
Seither gilt „Empowerment“, ein Konzept, das
Mitte der 1980er Jahre von Feministinnen aus den südlichen
Kontinenten entwickelt wurde und den Prozess der Machtbildung und
der gleichberechtigten Teilhabe von Frauen in allen Bereichen
politischen und gesellschaftlichen Lebens und Handelns beschreibt,
zugleich als Mittel und Ziel einer frauengerechten Weltentwicklung.
Gleiche soziale, ökonomische und politische
Entscheidungsrechte und gleiche Verfügung über Ressourcen
von der lokalen bis zur internationalen Ebene lassen sich, so der
Kerngedanke der „Empowerment“-Idee, nur über die
Transformation aller fundamentalen gesellschaftlichen
Ungleichheitslagen ver wirklichen (exemplarisch Wichterich
1995, Ruppert 1998). Die Agenda 21 stellt vielfältige
Bezüge auf Frauen als Handelnde und Betroffene von Umwelt- und
Entwicklungspolitik her und betont die Partizipationsrechte der
Frauen von der lokalen bis zur internationalen Ebene. Auch die
Aktionsplattform von Peking versteht sich ausdrücklich als
detailliert handlungsleitendes Programm zum
„Empowerment“ von Frauen weltweit (vgl. Wichterich
1995, 1996). Die internationale Staatengemeinschaft hat zudem mit
der Erklärung der UN
Weltfrauenkonferenz
das Prinzip des „Gender Mainstreaming“
beschlossen. Dementsprechend haben sich die Vereinten Nationen
gemäß der Pekinger Aktionsplattform dem Prinzip des
„Gender Mainstreaming“ innerhalb der eigenen
Institution verpflichtet: Beim „Administrative Committee on
Coordination“, in dem die Abstimmung der Programme der
UN-Sonderorganisationen aufeinander erfolgt, wurde das
„Interagency Meeting on Women and Gender Equality“
eingerichtet. Dieses Gremium macht Vorschläge zur Umsetzung
der in Peking formulierten Prinzipien und prüft und
überwacht die von den einzelnen Sonderorganisationen
durchgeführten Maßnahmen. Die Umsetzung der
Aktionsplattform von Peking und ihrer Konkretisierungen in der
Resolution der Sondergeneralversammlung Peking +5 müssen im
Rahmen von
Global Governance von den Regierungen konsequent vorangetrieben
werden. Beide Dokumente müssen für alle darin
differenzierten Politikbereiche als Maßstab internationaler
Verhandlungen gelten.
Empfehlung 10-7
Stärkung internationaler Organisationen
Die Enquete-Kommission empfiehlt der
Bundesregierung, im Verbund mit der EU zur Stärkung
internationaler Organisationen beizutragen, um deren
Fähigkeiten zum Management grenzüberschreitender Probleme
und zur Bereitstellung globaler öffentlicher Güter zu
verbessern. Stärkung bedeutet eine Effizienzsteigerung sowohl
durch eine ausreichende Finanzausstattung als auch durch die
Übertragung von Handlungskompetenzen („geteilte
Souveränitäten“), wo dies notwendig und sinnvoll
ist, wobei eine begleitende parlamentarische Kontrolle gesichert
sein muss.
Ein konkretes und von der
Bundesregierung zu unterstützendes Projekt ist die
institutionelle wie finanzielle Aufwertung des UNEP, das so bald
wie möglich zu einer Weltumweltorganisation ausgebaut werden
sollte (s.Emp feh lung7-23ff.). Ziel ist
hier, die Arbeit der verschiedenen Umweltregime zu bündeln und
besser aufeinander abzustimmen, um die internationale Umweltpolitik
zu stärken.
Empfehlung 10-8 Die
UNO stärken und demokratisieren
Die Legitimität der
Entscheidungen des UN-Sicherheitsrates sollte gestärkt werden.
Die Bundesregierung sollte eine Reforminitiative initiieren bzw.
unterstützen, die auf eine stärkere Repräsentanz der
Weltregionen und auf die Schaffung eines regional gegliederten
Unterbaus abzielt, der die Regional or ganisationen
(wie die EU, OSZE, ASEAN oder AU) stärker in die Aufgabe der
Friedenssicherung einbezieht. Die Enquete-Kommission
unterstützt die Forderung des Deutschen Bundestages (Deutscher
Bundestag 2001f) und der Bundesregierung, das Vetorecht im
Sicherheitsrat – falls es nicht durch zeitgemäßere
Entscheidungs verfahren abgelöst werden kann – an
eine Begründungspflicht gegenüber der Generalversammlung
zu binden. Auch beim Peace Keeping sollten die Staaten die
Instrumente zur Verfügung stellen, die ihnen die „Agenda
für den Frieden“ von 1992 abverlangt, vor allem die
schon von der UN-Charta vorgesehenen Interventionskontingente zur
Vermeidung, Eindämmung oder Beendigung von
Gewaltausbrüchen.
Um das häufig beklagte
„Vollzugsdefizit“ der UNO zu überwinden, muss sie
in die Lage versetzt werden, die Umsetzung der z.B. auf den
Weltkonferenzen verabschiedeten Aktionsprogramme wirksamer
kontrollieren und vorantreiben zu können. Zu diesem Zweck
sollte der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) mit einem
Review-Prozess ausgestattet werden, der ihm ein wirksames
„Compliance management“ ermöglicht.
Empfehlung 10-9
Internationale Genderpolitik in der UNO
Die Enquete-Kommission fordert die
Bundesregierung auf, sich dafür einzusetzen, dass auch die
Beschlüsse der IV.
Weltfrauenkonferenz
der UN in Peking umgesetzt werden. Hier geht es um die Entwicklung
der Programmatik, das Monitoring der Umsetzung (insbesondere in der
EU und Deutschland) und weitere Aktivitäten (wie eine
Folgekonferenz), die von der Bundesrepublik zu unterstützten
sind, mit dem Ziel, sich auch kontinuierlich dafür
einzusetzen, dass auf den weiteren Nachfolgekonferenzen der UN die
Geschlechterdimension adäquat eingebracht und behandelt wird.
Dazu gehört es, die Institutionen, die im UN-System
Gleichstellung voranbringen (z.B. CSW, CEDAW, Unifem, ILO),
in ihrer Position zu stärken und mit den entsprechenden
Programmen (CEDAW, Menschenwürdige Arbeit/ILO) konstruktiv zu
kooperieren und diese umzusetzen. Auch bei anderen Abkommen sollte
die Bundesregierung auf die Überprüfung hinsichtlich
geschlechtsspezifischer Auswirkungen dringen.
39 Eine dazu notwendige Änderung der UNO-Charta
erfordert neben einer Zwei-Drittel-Mehrheit an Ratifikationen durch
die Mitglieder der UNO auch die Zustimmung sämtlicher
Ständiger Mitglieder des Sicherheitsrates (Art. 108 und Art.
109 Abs. 2 der Charta).
40 Die notwendige Ratifizierung des 1998er Statuts von
Rom durch 60 Staaten wurde am 11. April 2002
erreicht.
41 Dieser Abschnitt basiert auf einem Gutachten von
Ruppert (2002). Vgl. auch Ruppert (2001a/b) sowie Kapitel 6dieses Berichts.
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