*) Eingesetzt durch Beschluss des Deutschen Bundestages vom 15. Dezember
1999 - entspricht der Bundesdrucksache 14/2350

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10.2.1.6   Internationale Institutionen als Säulen einer Global Governance

Das „Reden allein genügt nicht“ – auch nicht auf globaler Ebene. Ein Ergebnis zwischenstaatlicher Verhandlungen sind oft internationale Institutionen. Mit Institutionen sind hier nicht nur internationale Organisationen gemeint, sondern auch etwa Vertragswerke oder Konsenspapiere runder Tische, also alles, was der normgeleiteten Beeinflussung des Verhaltens von Staaten bzw. Menschen dienen kann.30 Institutionen sind demnach Instrumente, um politisch bestimmte Ziele zu erreichen bzw. Inhalte umzusetzen. Bislang dominierten nationalstaatliche Institutionen bei der Problembearbeitung, z.B. nationale Gesetze. Der Gedanke einer Global Governance will nun multilaterale Institutionen stärken, um Globalisierungsprozesse gemäß politisch zu bestimmender Ziele, wie z.B. Demokratie und Frieden, Freiheit und Gerechtigkeit, zu beeinflussen. Auf anderen Feldern kann als erster Schritt auch eine plurilaterale Lösung angezeigt sein, wie etwa im Bereich der Fusionskontrolle.31

Internationale Organisationen sind sowohl problemfeldbezogene wie auch problemfeldübergreifende zwischen­ staatliche Institutionen, die gegenüber ihrer Umwelt als Akteure auftreten können.32 Die seit den 80er Jahren    wichtiger werdenden „internationalen Regime“33 spezialisieren sich im Gegensatz zu den großen „all-purpose“-Organisationen auf einzelne Problemzusammenhänge, wodurch eine flexiblere Problembearbeitung ermöglicht werden soll. Sie sind wichtige Teile einer sich herausbildenden Global Governance, mit deren Hilfe versucht wird, das Verhalten aller international betroffenen Akteure in einem spezifischen Problemfeld dauerhaft zu steuern. Über die Einrichtung solcher internationaler Institutionen wird versucht, Erwartungsstabilität über das wechselseitige Ver­ halten, klare (unter Umständen dann auch völkerrechtlich gültige) Standards für konformes und abweichendes Verhalten, Mechanismen für den Umgang mit Regelbrüchen sowie einen organisierten Informations- und Kommunikationsfluss zu schaffen. Internationale Regime sind also institutionelle Rahmenbedingungen, die die freiwillige Kooperation zwischen internationalen Akteuren ermöglichen und im besten Fall langfristig verfestigen sollen. Die Akzeptanz solcher Regime hängt auch davon ab, ob deren Strukturen und Verteilungsergebnisse von allen Teilnehmern als fair betrachtet werden. Internationale Regime können ein selbstständiges Eigenleben entwickeln, sie entwickeln sich ständig evolutionär weiter (aber nicht notwendig nur zum Besseren) und können so auch u.U. jenseits der nationalen Interessen, die das Regime ursprünglich initiierten, kooperative Praktiken und Regelbefolgung befördern. Darüber hinaus dienen die Verhandlungsforen internationaler Regime zunehmend als Politikarena für am konkreten Problem interessierte nichtstaatliche Akteure (vgl. Kapitel 10.3).34

Die Zahl der völkerrechtsfähigen internationalen Organisationen hat in den mehr als fünf Jahrzehnten seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges deutlich zugenommen (derzeit ca. 250 nach dem Yearbook of International Organizations 1999/2000), die Gesamtanzahl internationaler Organisationen ist noch stärker gewachsen (s. Abb. 10-1).

Global Governance will dort, wo aufgrund drängender globaler Probleme dringender Handlungsbedarf besteht, wie z.B. im Umwelt- und Entwicklungsbereich, effektive und demokratische internationale Organisationen und Regime schaffen bzw. existierende Institutionen reformieren, um eine verbesserte inhaltliche Handlungsfähigkeit und finanzielle Ausstattung zu erreichen. Global Governance bedeutet nicht einfach das unüberlegte Wachstum von internationalen Organisationen: Je nach Ausgangslage können vielmehr entweder bereits bestehende internationale Organisationen aufgewertet und reorganisiert oder aber für neue Aufgaben (zunächst) eigene, problem-adäquate Organisationsformen gesucht werden. Zu­ nächst plurilaterale Institutionen könnten beitrittsoffen gestaltet werden, in der Hoffnung, langfristig alle Akteure überzeugen und „an Bord“ bekommen zu können.

Eine sehr viel skeptischere Sicht macht geltend, dass die Vernachlässigung der kritischen Bestandsaufnahme und Einschätzung der bestehenden internationalen und globalen Institutionen dazu führen könne, dass die Hauptlinie der Entwicklung von Global Governance falsch eingeschätzt werde. Diese Hauptlinie sei – dieser Sicht nach – gegenwärtig eher in einer Marginalisierung oder gar Demontage globaler Institutionen und Regeln im Sinne einer friedlichen, demokratischen und gerechten Weltordnung zu sehen. Die bestehenden globalen Institutionen seien zum Teil (wie der IWF und GATT bzw. WTO) in den vergangenen 20 Jahren systematisch umfunktioniert worden und mitverantwortlich für die extreme Ungleichheit der Welt. Die UNO, die globale Institution par excellence, werde seit Jahren von der größten und wichtigsten Weltmacht für ihre nationalen Interessen instrumentalisiert oder ggf. finanziell ausgetrocknet und politisch marginalisiert bzw. schlicht übergangen. Diese Fehlentwicklungen globaler Institutionen nur als – zu kritisierende – vorübergehende Störung eines ansonsten unaufhaltsamen Fortschritts hin zu Global Governance aufzufassen, greife zu kurz. Ein Festhalten an Idealen, deren Realitätsgehalt heute wesentlich geringer als zur Zeit des Brandt- und Brundtland-Berichts einzuschätzen sei, könne aber nicht auf ein nur wissenschaftliches Problem reduziert werden, sondern könne auch politische Konsequenzen haben. So dürfe man sich nicht um der Global Governance willen auf Modelle einlassen, die mit dem Ziel einer friedlichen, demokratischen, kooperativen und gerechten Weltordnung (oder Weltstruktur) nichts mehr zu tun hätten. Wichtiger sei es, nicht in erster Linie die institutionelle Seite, sondern die inhaltlich substanzielle Seite einer Global Governance in den Vordergrund zu stellen.

Die Demokratisierung internationaler Institutionen ist eine zentrale Bedingung für ihre Akzeptanz. Das Problem mangelnder Kohärenz, Transparenz und Rechenschaftspflicht sowie der oft ungleichen Beteiligungschancen und Machtverhältnisse innerhalb vieler internationaler Organisationen ist schon länger erkannt. So fordert etwa die „Agenda for Democratization“ des früheren Generalsekretärs der Vereinten Nationen Boutros-Ghali die Demokratisierung internationaler Beziehungen.35

Als oberster Grundsatz sollte gelten, dass internationale Organisationen eine demokratische Grundstruktur und Möglichkeiten für alle Mitgliedsstaaten, in relevanter    Weise an der Diskussion, Willensbildung und Entscheidung teilzunehmen, aufweisen sollten, um einen legitimen Anspruch auf Global Governance stellen zu können. Defizite werden hier bei vielen internationalen Organisationen gesehen.

Hinsichtlich der Wahl demokratischer Reformen der internationalen Institutionen existieren sehr unterschiedliche Positionen. Einerseits wird die Ansicht vertreten, dass eine Änderung des Stimmrechtes in IWF und Weltbank dringend erforderlich sei: In beiden Institutionen verfügten die USA alleine über 17 Prozent und die G10 Länder über mehr als 50 Prozent der Stimmen. Dies entspreche zwar ihrer Quote bzw. ihrem Kapitalanteil an beiden Organisationen, die sich nach der jeweiligen ökonomischen Stärke und entsprechenden Kapitalnachschusspflichten richteten. Es entspreche aber nicht den Anforderungen an eine Organisation, die mit dem Anspruch auf globale Verantwortung für die Stabilität der Währungsbeziehungen bzw. für den Vorrang des Kampfes gegen die Armut auf der Welt und für demokratische Kooperation auftrete. Eine Politik, die diesen Anspruch ernst nehme, müsse daher auch für eine Neuverteilung des Stimmrechts – und der realen Möglichkeiten, es kompetent auszuüben – zuguns­ ten der Entwicklungsländer eintreten. Dabei sei die Position Deutschlands durchaus von Gewicht: Ein Hinwirken der Bundesregierung in der EU in diese Richtung dürfe erheblichen Einfluss haben, und ein Eintreten der EU für ein größeres Stimmgewicht der Entwicklungsländer in IWF und Weltbank werde sicher breite Unterstützung finden. Andererseits wird die Position vertreten, eine Reform von IWF und Weltbank durch Stimmrechtsänderungen werde nicht gewollt und sei auch gar nicht sinnvoll bzw. hätte wohl wenig Aussicht auf Erfolg: Aller Erfahrung nach würde eine solche Reform schlicht zur Umgehung dieser Organisationen – etwa durch die Geldgeber – und zur Abwicklung ihrer Aufgaben über andere bzw. neue institutionelle Kanäle führen. Alternativ biete sich eine indirekte Möglichkeit der Demokratisierung durch die Herstellung von Öffentlichkeit und Transparenz. Zum Zwecke einer stärkeren Kontrolle und Transparenz sollte    etwa NGOs36 ein Konsultativstatus bei IWF, Weltbank und WTO zugesprochen werden.

Die Entscheidungsstrukturen internationaler Organisationen sollten generell im Hinblick auf gesellschaftliche Partizipationsmöglichkeiten überprüft werden. Viele Menschen fühlen sich von der Möglichkeit der Einflussnahme auf und Kontrolle von politischen Entscheidungen abgeschnitten. Selbst wenn die internationale Kooperation aus Sicht der Politiker erfolgreich ist, kann ein solcher subjektiver Eindruck der Hilflosigkeit ohne hinreichende Transparenz und Vermittlung auf die lokale Ebene zu Politikmüdigkeit und Anomie oder gar Aggression führen. Institutionenbildung zur Gestaltung der Globalisierung sollte daher die internationale Zivilgesellschaft einbeziehen. Oft ist es sinnvoll, möglichst früh bestimmte Akteursgruppen auf verschiedenen Aktionsebenen zu involvieren sowie eventuell betroffene Bevölkerungsgruppen zu konsultieren und an der Entscheidungsvorbereitung zu beteiligen (vgl. auch Kapitel 10.3).„Capacity-building“ zugunsten benachteiligter Gruppen bzw. Länder spielt hier eine wichtige Rolle. Dies gilt besonders für Gruppen, die geringere Ressourcen und Artikulationsmöglichkeiten haben, wie z.B. Frauengruppen im islamischen Raum. Auch Gleichberechtigung und Geschlechtergerechtigkeit sind konstitutiv für das Verständnis von Demokratie und Gerechtigkeit, das Global Governance zu Grunde liegt – allerdings steht die nachhaltige Umsetzung von Geschlechtergerechtigkeit in vielen Institutionen noch aus.

Generell sollte die Qualität und Effizienz der Strukturen internationaler Institutionen verbessert werden. Konkrete Vorschläge für inhaltlich-qualitative Veränderungen finden sich bei der Behandlung der jeweiligen Institutionen in den anderen Kapiteln dieses Berichtes.37 Es gilt, mehr Kohärenz und Kohäsion zu erreichen, damit internationale Vereinbarungen weder widersprüchlich noch redundant sind. Auch die Eigeninteressen von Organisationen bzw. von deren Mitarbeitern sind hier ein kritischer Punkt.

Empfehlung 10-5       Reform des internationalen Institutionengefüges

Global Governance zielt auf die problemadäquate Reorganisation und die Verschlankung der internationalen Institutionenlandschaft ab. Ziel muss es sein, vorhandene ineffektive Strukturen zu überwinden und den Ressourceneinsatz zu optimieren. Hierzu gehört auch die Entwicklung eines Konzepts zur künftigen Rekrutierung des dafür benötigten hochqualifizierten Personals und eine Erhöhung des deutschen Anteils daran sowie Maßnahmen, die eine stärkere Repräsentanz von Frauen in internationalen Führungsfunktionen gewährleisten. Die Enquete-Kommission empfiehlt der Bundesregierung die Einsetzung einer unabhängigen Expertengruppe, die Vorschläge zur Reform des internationalen Institutionengefüges ausarbeitet.

Die Enquete-Kommission empfiehlt bei künftigen internationalen bzw. multilateralen Verhandlungen auf eine größere Kompatibilität der internationalen Ordnungssys­ teme insbesondere des Welthandels, der Arbeits- und Sozialbeziehungen, der Umwelt sowie der Sicherung der Menschenrechte und des Friedens zu achten. Diese sollen sich gegenseitig ergänzen und unterstützen. Bei Konflikten zwischen internationalen handelspolitischen Regeln (z.B. WTO) und multilateralen Abkommen bzw. internationalen Konventionen zur Durchsetzung von Menschenrechten bzw. friedens-, sozialpolitischen und Umweltzielen ist den letzteren Priorität einzuräumen.

Empfehlung 10-6       Demokratisierung internationaler Institutionen38

Die Bundesregierung wird aufgefordert, im Verbund mit der EU auf eine Demokratisierung der internationalen Institutionen hinzuwirken. Die Staatenmehrheit aus dem Süden und damit die große Mehrheit der Weltbevölkerung soll in den internationalen Institutionen mehr Gewicht erhalten, weil ohne ihre gleichberechtigte Teilhabe an Entscheidungen globale Probleme nicht bewältigt und kooperationsfeindliche Gefühle der politischen Deklassierung nicht beseitigt werden können. Damit der Multilateralismus kein Deckmantel für ein „Kartell der Reichen und Mächtigen“ wird oder als ein solches verdächtigt werden kann, sollte erstens die Repräsentation der Staatenmehrheit aus dem Süden in den handlungsmächtigen internationalen Organisationen verbessert werden. Vor allem bei den Bretton-Woods-Instituten, die Entscheidungen über das Wohl und Wehe vieler Menschen treffen, ist eine Neuverteilung der Stimmrechte mit dem Ziel einer Nord-Süd-Parität und deren stärkere Einbindung in das UN-System geboten (s. hierzu auch Empfehlung 2-12). Als Modell bietet sich die Nord-Süd-Parität im Entscheidungsverfahren der GEF an (Global Environment Facility). Zweitens sollte die Transparenz der internationalen Entscheidungsprozesse durch die Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure in das Agenda- und Standard-Setting erhöht werden.



30 Institutionen spielen in verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen eine wichtige Rolle: Wirtschaftswissenschaftler sprechen davon, dass Institutionen bestimmte Kosten vermindern, z. B. Informationsund Transaktionskosten, und dadurch Verhalten beeinflusst wird. Juristen betrachten Institutionen mit Blick auf das existierende Recht: Welche Verhaltensnormen sind de facto existent (ob im Sinne geschriebenen Rechts oder des ungeschriebenen Gewohnheitsrechts) und beeinflussen dadurch Verhalten. Politikwissenschaftler interessieren bestimmte Aspekte der zielgerichteten politischen Steuerung von Verhalten durch Institutionen, etwa zur Erreichung von Frieden, Wohlfahrt, Umweltschutz.

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31 Während Multilateralität im Sprachgebrauch der Politik ein mehrseitiges, vielfach verknüpftes Beziehungsgeflecht zwischen mehreren (möglichst allen betroffenen) Parteien (hier v. a. Staaten) meint, steht Plurilateralität für Beziehungen zwischen einigen wenigen Parteien und Bilateralität für zweiseitige Beziehungen. Plurilaterale Abkommen („plurilateral agreements“) spielen v. a. im Kontext der WTO eine Rolle.

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32 Je nach Verständnis von internationalen Organisationen fungieren diese entweder als „Als-ob“-Akteure, deren Handeln letztlich von den Vertretern ihrer Mitgliedsstaaten fremdbestimmt ist, oder als reale, auch eigenständig handlungsmächtige Akteure. Einerseits begreift das Bild der internationalen Organisation als „Verhandlungssystem“ oder „Arena“ vor allem die Mitgliedsstaaten bzw. ihre Vertreter als die in Wirklichkeit einzig Handelnden, d. h. sieht ausschließlich diese in der Rolle von Akteuren. Andererseits geht eine zweite Vorstellung von internationalen Organisationen davon aus, dass diesen selbst die Eigenschaft eines kollektiven oder korporativen Akteurs zukommt (vgl. Rittberger und Zangl 1994, Delbrück 1998a, Klein 2001, Epping 2001).

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33 Internationale Regime werden in der Politikwissenschaft als eine institutionalisierte Form des kooperativen, norm- und regelgeleiteten Verhaltens bei der politischen Bearbeitung spezifischer Konflikte oder Interdependenzprobleme definiert. Sie setzen sich aus Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren zusammen. Zudem „lebt“ ein internationales Regime nur dann, wenn eine Bereitschaft der beteiligten Akteure erkennbar ist, die vereinbarten Verhaltensnormen auch anzuerkennen und davon ausgehende „Spiel“- Regeln einzuhalten (vgl. Rittberger und Zangl 1994, Müller 2000, Wolf 1993, Zürn 1997). Der Geltungsbereich, über den sich ein internationales Regime erstreckt, kann sich auf die politische Bearbeitung eines einzigen, spezifischen Konfliktgegenstandes (z.B. Verteilung von Satellitenpositionen auf dem geostationären Orbit) oder Interdependenzproblems (z.B. Nordsee-Regime, Klimaregime) beschränken. Er kann aber auch ein ganzes Problemfeld (z. B. Welthandelsregime) umfassen.

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34 Beispielsweise nahmen anlässlich der Weltfrauenkonferenz 1995 in Peking weit über 30 000 NGO-Aktive am parallel tagenden „NGO Forum on Women“ teil (vgl. auch Finke 2001).

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35 Vgl. http://www.undp.org/governance/pdf/a51761.pdf (10. September 2001). Vgl. auch Pinzani (2000).

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36 „NGO“ steht für Non-Governmental Organization, also für Nicht- Regierungsorganisation (vgl. Kapitel 10.3).

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37 Vgl. etwa die Ausführungen zur Reform von UNEP in Kapitel 7.6.

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38 Vgl. hierzu auch das abweichende Minderheitenvotum der CDU/ CSU-Fraktion in 11.

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Abbildung 10-1